數字時代的歸檔制度轉型研究

鄭潔潔

摘要：歸檔是檔案工作的開端，其制度設計的合適與否，直接影響到檔案管理與提供利用的水平。紙質時期，“實體歸檔”徹底區分開文書工作與檔案工作，也一勞永逸地解決了檔案工作的管理范疇、管理權限等問題。數字時代，單軌轉型、全程管理以及邏輯歸檔等給歸檔制度帶來巨大沖擊的同時，檔案部門也逐漸在實踐層面、制度層面和技術層面進行探索。文章以福建省公安廳數字檔案室為案例，探討了歸檔制度在單軌運行、系統合作以及物理歸檔上的實施措施。

關鍵詞：歸檔制度；文件歸檔；歸檔路徑；數字檔案室；制度轉型

分類號：G271.3

Research on the Transition of Archiving System in the Digital Age——Take the Digital Archives of the Public Security Department of Fujian Province as an Example

Zheng Jiejie

（School of Society and History of Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian， 350117）

Abstract：Archiving is the beginning of archival work. The suitability of its system design directly affects the level of file management and provision. In the paper period，“entity filing”completely separated the paperwork and archives work， and solved the management scope and management authority of the archives work once and for all. In the digital age， monorail transformation， fullprocess management， and logical archiving have brought huge impacts on the filing system. At the same time， the archives department has gradually explored at the practical， institutional， and technical levels. This paper takes the Digital Archives of the Public Security Department of Fujian Province as an example to discuss the implementation measures of the filing system in monorail operation， system cooperation and physical archiving.

Keywords：Archiving System； File Archiving； Archiving Path； Digital Archives； System Transi？ tion

1引言：歸檔制度的形成與意義

所謂歸檔制度，即各單位在工作活動中形成的文件，在辦理完畢后，由專人進行整理并定期移交至檔案館保管的一項制度[1]。我國自古以來就有文書歸檔的傳統。自唐朝開始，歷朝統治者都建立了嚴格的歸檔制度，例如副本制度、一案一卷制度、千文架閣法、照刷磨勘文卷制度等。北洋政府時期確立的由文書處理部門立卷的制度沿用至今。新中國成立后，關于檔案的行政法規和部門規章中分別針對保持歸檔文件的有機聯系、以全宗為單位整理檔案、歸檔范圍的劃定等作出進一步規定，逐步完善我國歸檔制度的體系。

歸檔工作是檔案工作的第一個環節，歸檔制度在歸檔工作的開展過程中，對歸檔的范圍、時間及其要求等起到指導作用。建立健全歸檔制度，有利于有序開展檔案的收集與整理工作，有利于確保檔案的完整與安全。

21世紀以前，我國關于歸檔制度的規定基本是針對紙質材料，隨著2003年《電子公文歸檔管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，檔案學者及檔案管理部門開始展開對電子文件歸檔的探索。在探索初期，我國借鑒了國外先進的理念與管理模式，但在長期實踐過程中，電子文件全程管理的不合理性、“雙套制”歸檔的不適應性逐漸顯露[2]。本文以電子公文為研究對象，結合2016年4月印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）的指導思想，對電子文件歸檔管理的制度、模式及實現方式進行探索，探討歸檔制度在數字時代的轉型路徑。

2背景：數字時代傳統歸檔制度面臨的挑戰與機遇

2.1數字時代傳統歸檔制度面臨的挑戰

（1）電子文件“雙套制”歸檔制度陷入不合時宜的困境

《辦法》第七條寫明，“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯”。這是我國在過去的十幾年間所采用的紙質公文、電子公文同時歸檔的做法。“雙套制”歸檔是我國電子文件歸檔制度發展進程中必不可少的一個階段性措施，它利用紙質文件內容的原始性、固定性彌補電子文件長期保存的技術缺陷和證據效力不足的問題。

但在如今數字時代無紙化辦公普及、電子文件數量激增的狀況下，“雙套制”歸檔陷入不合時宜的困境。一方面，“雙套制”歸檔增大了檔案管理部門的工作量，產生了大量紙質文件，與“無紙化辦公”的初衷背道而馳[3]。另一方面，電子文件中的元數據等信息無法完全轉化為紙質內容，要想保證電子文件歸檔信息的完整性，保障文件的安全、提高文件信息的可靠程度、保持文件的可讀可用才是根本解決之道[4]。

（2）電子文件全程管理模式帶來權責不清的問題

電子文件全程管理是指建立一個符合電子文件特征及管理要求的體系，實現對電子文件從生成到永久保存或銷毀的整個生命周期的管理和監控[5]。從理論上看，全程管理授予了檔案管理部門管理電子文件全過程的權限。

紙質文件在歸檔之時實現了檔案實體與檔案管理權限的同時轉移，其歸檔后的管理權責自然是屬于檔案管理部門。而對于電子文件而言，按照全程管理理論的指導，在文件生成的初期階段，檔案管理部門就應參與管理。而業務部門在實際操作過程中往往需要對電子文件進行更新管理，那么更新管理引起的電子文件內容和存儲方式的改變，是否需要經由檔案管理部門審批？文件更改后其管理責任是屬于更改文件的業務部門還是審批更改內容的檔案部門？管理權責難以判定。

（3）電子文件邏輯歸檔方式造成管理權限的缺失

邏輯歸檔是指文件形成部門僅向檔案管理部門提供電子文件的邏輯地址，檔案管理部門可以利用網絡查閱電子文件[6]。在紙質文件歸檔制度中，一旦歸檔，文件形成部門就不再擁有該文件的管理權限。而在電子文件邏輯歸檔中，因為電子文件的物理實體沒有進行移交，仍被文件形成部門占有，檔案管理部門無法獲得獨立的管理權限，只能依靠文件形成部門的管理系統和數據對接服務對電子文件進行管理，大大削弱了檔案管理部門的管理力度。

考慮到電子文件的信息共享性，理論研究中仍然存在邏輯歸檔與物理歸檔認知不夠、電子文件與電子檔案界定模糊不清的情況，從而導致電子文件歸檔時無論采取何種方式都不會造成太大影響的錯誤認識。因此，歸檔制度作為數字時代文檔管理的關鍵接口，仍然有必要從理論上和實踐中厘清邏輯歸檔的弊端，以及重拾實體歸檔的精髓——電子檔案的內容、元數據乃至系統管理權限等的移交。

2.2數字時代歸檔制度轉型的機遇

（1）制度先行：國家層面發布相關政策

《規劃綱要》指出“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質檔案）管理試點”。這一提法打破了我國十幾年來實行的“雙套制”歸檔制度，為我國電子文件歸檔工作的轉型指明了方向，預示著電子文件歸檔由雙套制轉向單套制的趨勢。2018年12月14日公布的《國家檔案局關于修改<電子公文歸檔管理暫行辦法>的決定》，對《辦法》第七條進行了修改，“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔”“電子公文歸檔應當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”，進一步加快了電子公文“單套制”歸檔的立法進程。

此外，近年來修訂的《中華人民共和國電子簽名法》（2015年修正）、《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修正）、《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）、《中華人民共和國刑事訴訟法》（2018年修正）等法律法規紛紛確立了電子數據的證據效力，保障了電子文件的憑證價值，為檔案管理部門實施電子文件“單套制”歸檔提供法律支持。

（2）實踐探索：試點單位提供可行經驗

在《規劃綱要》印發后，浙江省、上海市率先開展電子文件“單套制”管理的試點工作。浙江省檔案局、省住房和城市建設廳政務辦理中心深入研究網上辦理行政審批及其形成電子檔案的特點和規律，研發在線歸檔模塊，為行政審批電子文件“單套制”管理提供可行方案。同時，近年陸續發布的《浙江省省直單位電子公文歸檔與電子檔案管理暫行辦法》（2014年）、《浙江政務服務網電子文件歸檔移交業務需求與技術規范（試行）》（2018年）等規章制度，為電子文件“單套制”歸檔管理提供了制度保障[7]。上海市檔案局著力于研究課題“探索電子文件歸檔和電子檔案管理新模式”，并在上海自由貿易試驗區內開展試點工作，制定一系列配套制度，研發相應的檔案管理系統。

除了政府部門以外，企事業單位也對電子文件歸檔管理問題展開積極探索。在2017年2月中國檔案學會舉辦的“電子文件歸檔與電子檔案管理模式創新研討會”上，國家開發銀行、國家電網公司、中國人民財產保險股份有限公司等都分享了電子文件歸檔管理的實踐經驗[8]。試點單位的實踐探索為我國電子文件歸檔管理工作提供了可復制可推廣的經驗。

（3）技術支持：檔案部門升級管理系統

隨著信息技術發展，防火墻、身份識別、加密、動態備份等前端控制技術，防計算機病毒、數字簽名、入侵及漏洞檢測等監控檢測技術，防更改、防拷貝、數字水印、可信時間戳等內容防篡改技術，審計和追蹤、抗合謀指紋等跟蹤審查技術[9]都在不斷地研發更新。

近年來檔案部門適時引入先進技術，研發升級檔案管理系統。例如浙江政務服務網引入可信時間戳技術，研發行政審批在線歸檔模塊，實現辦結文件“一鍵歸檔”的操作[10]。上海市檔案局應用電子簽名、元數據采集、四性檢測等技術，嵌入電子檔案格式轉換、離線備份、通用瀏覽器等工具，形成電子文件歸檔管理系統[11]。技術手段的更新和管理系統的升級改造為電子文件歸檔路徑的轉型提供了兩點可能：一是確保歸檔的實時性，事件或事由辦理的完畢即可實現歸集，而不必等待固定的時間進行移交；二是確保歸檔的完整性，尤其涉及聯合審批事項時實現跨部門歸集，而不用被實體的機構分割開。

3路徑：數字時代歸檔制度轉型的實踐與展望

3.1數字時代歸檔制度的轉型實踐——以福建省公安廳數字檔案室為例

2018年9月，福建省公安廳的數字檔案室被評為“全國示范數字檔案室”，在數字檔案室的建設過程中，福建省公安廳針對歸檔制度做出了新的嘗試。

一方面，是實行低價值文件單軌制運行和專業類文件在線歸檔。《電子文件管理暫行辦法》（2009年）規定，“具有重要價值的電子文件應轉換成紙質文件或者縮微膠卷同時歸檔”。而對于低價值的電子文件，實行單軌制運行和單套制歸檔更為合理，既能節約成本，又能提高管理效率[12]。對處于雙軌制到單軌制的轉軌或過渡時期的單位而言，以電子文件的價值高低作為單雙軌切換的依據，是一種切實可行的變通方法，畢竟“存量數字化，增量電子化”的國家頂層設計方案在具體實施中，更應該考慮到各個單位信息化水平的高低以及數字化的范圍等實際情況，尤其是歸檔制度本身并不是某個單位或某個部門的“獨家事務”，既要考慮到歸檔之前職能部門文件信息狀態，又要結合歸檔之后檔案館（室）檔案數字化狀態。

另一方面，是對全省公安檔案信息進行統一管理。基于數字檔案室的建設，福建省公安廳整合匯聚全省公安審批服務、便民服務和執法公開等數據資源，努力實現“一網通辦”“一網通享”，搭建全省公安行政審批綜合應用平臺和政務服務共享平臺框架，初步構建起全省統一、互聯互通的公安政務服務資源數據共享體系[13]。習近平總書記在論述政府服務改革時強調最多的便是“集成服務”，后端服務的集成必然強調和依賴前端數據的集成水平，作為前端數據的接口，歸檔制度能實現多大程度的數據集中，直接影響到后端服務水平高低。是圍繞改革后審批事項實現機構、人員及權力的集中來確保后端歸集時的“事項來源”之集中，還是圍繞改革前職能部門的實體存在來確保后端歸集時的“機構來源”之集中，恐怕直接決定“服務型”政府改革的成敗。因此，全省公安檔案信息統一管理，實質上是一次“事由觀”影響下的“職能整合”與“優化服務”改革。

3.2數字時代歸檔制度的轉型展望

（1）文件歸檔管理制度的轉型：雙套制轉向單套制

電子文件“雙套制”管理向“單套制”管理轉型的重點，在于保障文件的準確、完整、可用和安全，提高文件的憑證效力。

一是應根據《規劃綱要》的精神，將電子文件“單套制”歸檔管理納入立法體系，在我國全面推進依法治國的進程中使得“單套制”歸檔有法可依。具體而言可分三步走：第一步是盡快制定國家層面的法律規章和國家標準，對全國電子文件“單套制”歸檔管理工作進行規劃和指導；第二步是各地結合國家法律法規和當地發展情況，出臺電子文件“單套制”歸檔的地方政策規章；第三步是在各類專門檔案管理辦法中細化電子文件歸檔管理流程，推廣“單套制”歸檔制度。當然，單套歸檔，其實就是一個“收”的步驟，那么“收”的節點設計、元數據設計以及與相關部門的權力設計，都會影響單套歸檔的實質效果。

二是應繼續致力于提高電子檔案的憑證效力。一方面，在相關法律法規中進一步細化電子文件作為證據進行采集、審查、鑒定的規范化流程，通過有效、可信的操作流程提高電子文件證據效力。另一方面，在電子文件歸檔環節注重保存元數據信息，加強電子檔案的四性檢測，以保障其憑證效力。憑證效力的好壞取決于“管”的步驟，即電子檔案管理系統對于元數據的理解范圍和捕捉水平，例如福建省正在推行的電子證照管理改革，實質為數字檔案元數據的深入與細化應用。

三是要利用先進的技術改進電子檔案管理系統。可借鑒試點單位關于電子文件“單套制”歸檔管理工作的研究成果和實踐經驗，從電子文件信息固化、封裝、安全保存等方面入手，引入可信時間戳、數字水印等技術，升級研發電子檔案管理系統。當然，先進的電子檔案管理系統，不僅要體現在“收與管”的先進上，更要體現在“服務”的先進上，即細化數字歸檔制度的服務對象，究竟是選擇立足于政府市民中心的前臺利用服務——面向具體的公民個人查檔需求，還是選擇立足于政府市民中心的后臺數據供應——面向具體的政府職能服務窗口，顯然，后者更符合“一站式”政府服務改革趨勢。

（2）文件歸檔管理模式的轉型：全程管理轉向協同合作

在全程管理模式中，電子文件歸檔管理面臨權責不清的問題，并且全程管理模式需要依賴完善的信息管理系統進行，這在我國各地區檔案事業發展不均衡的情況下，無法有效實施。因此，推行電子文件歸檔的協同合作管理模式方為可行之道。協同合作的重點是區分電子文件、電子檔案的管理權限，在電子文件的不同階段由不同的部門實行管理[14]。

一是檔案管理部門與文件形成部門應事先明確管理權責。文件形成部門負責對文件的形成和業務流轉階段進行管理，即負責電子文件的生成、修改、流轉、移交等環節。檔案管理部門負責對文件的接收歸檔和保管階段進行管理，即負責電子文件的接收、檢測、鑒定等環節。

二是檔案管理部門可對文件形成部門進行業務指導，確定電子文件生成和流轉的技術規范，確保生成便于保管利用的電子文件。文件形成部門在管理過程中應注重保留電子文件的元數據等信息，確保移交給檔案管理部門的電子文件符合歸檔要求。

三是文件形成部門可協助檔案管理部門完成歸檔階段對電子文件的四性檢測，確保文件的有效性，檔案管理部門進而劃分保管期限，并做好電子文件連同其元數據的信息固化、封裝保存等，確保文件的信息安全。

（3）文件歸檔實現方式的轉型：邏輯歸檔轉向物理歸檔

如今我國開始向“單套制”歸檔制度轉型，電子文件將不再轉化為紙質版本保存，若繼續采用邏輯歸檔方式，檔案管理部門就只能擁有對電子文件不完整的管理權限，電子文件物理實體的缺失不利于檔案管理部門對電子文件的保管和提供利用。因此，檔案部門應考慮將物理歸檔作為電子文件的主要歸檔方式。

一是應制定合理的歸檔方案。物理歸檔分為在線歸檔和離線歸檔兩種途徑，根據電子文件可變性、易更改性等特點，應考慮以在線實時歸檔為主。在電子文件實時歸檔后，文件形成部門可以在線利用已經歸檔的電子文件，只是沒有改動電子文件的權限，以確保電子檔案的真實性。

二是特殊的電子文件采用特定的歸檔方式。例如一些涉密的文件，可以采用離線歸檔的方式，確保涉密文件的安全性。再如一些在處理業務過程中形成的、沒有特定文件格式的、與原系統聯系較為緊密的數據，可采用邏輯歸檔的方式。

三是保證歸檔文件的安全可用。檔案管理部門可擬定移交期限，定期接收文件形成部門移交歸檔的電子文件，在移交過程中，通過升級文件解壓縮技術、完善數據接口、應用四性檢測技術等，確保歸檔文件的物理實體安全有效。

*本文系2018年國家社會科學基金項目“文化自信背景下國家檔案精品走出去策略研究”（項目編號：18BTQ099）階段性研究成果。

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