土地資源配置讓市場“唱主角”

李倩

近日，國務院辦公廳印發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。作為我國首個專門規范土地二級市場的重要文件，《指導意見》的出臺對堅持和完善社會主義市場經濟體制、推進“放管服”改革優化營商環境、促進節約集約用地、加快推動經濟高質量發展具有哪些深遠意義？針對長期以來土地二級市場建設存在的難題，《指導意見》有哪些政策創新和亮點？如何確保市場主體在明確的規則下交易？7月22日，自然資源部召開新聞發布會，部開發利用司負責人對此進行了深入解讀。

記者：作為新時代完善我國土地二級市場的頂層設計，《指導意見》的出臺基于哪些條件和背景？其突破性意義體現在哪里？

負責人：土地市場是我國社會主義市場經濟體制的重要組成部分，是資源要素市場的重要內容，對于促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化城鎮化進程具有重要作用。改革開放40多年來，以政府供應為主的土地一級市場取得長足發展，形成了相對完善的制度體系，而以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場發展相對滯后?！吨笇б庖姟肥鞘讉€專門規范土地二級市場建設的國務院文件，是新時代完善我國土地二級市場的頂層設計，確立了一系列基礎性、系統性制度安排。針對土地二級市場運行發展中存在的“交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規范、政府服務和監管不完善”等問題，著力完善交易規則，創新運行模式，健全服務監管，促進土地要素流通順暢，提高存量土地資源配置效率，提高節約集約用地水平。文件的出臺對促進一二級市場協調發展、加快建立城鄉統一的建設用地市場、加快推動經濟高質量發展具有重要意義。

記者：《指導意見》在推進“放管服”改革優化營商環境方面有哪些具體舉措？

負責人：與土地一級市場中政府同時行使所有者職責和履行監管者職責不同，政府在土地二級市場中的職責和作用主要是制定交易規則，保障公平競爭，加強服務監管，維護市場秩序，彌補市場失靈。為此，《指導意見》重點明確不同權能建設用地使用權轉讓、出租、抵押的必要條件，實現交易規則統一、透明，從而平等保護各類市場主體合法權益，優化營商環境。在落實“放管服”改革方面，提出了一系列新舉措、新辦法。

一是進一步簡政放權?！吨笇б庖姟访鞔_，以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規規定和出讓合同約定的前提下，應充分保障交易自由。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發布和獲取市場信息;可自行協商交易，也可委托土地二級市場平臺公開交易;達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，辦理后續手續;劃撥建設用地使用權出租由審批制調整為申報制，出租人依法申報并繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。

二是做好放管結合。《指導意見》強調，強化事中事后監管，對違反有關法律法規或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規定的，不予辦理相關手續。加強信息互通互享，明確要求加強國有建設用地使用權二級市場管理與涉地司法處置、資產處置、不動產登記、房地產交易管理的銜接;自然資源、住房城鄉建設、稅務、市場監管等部門加強對涉地股權轉讓的聯合監管。同時，要求加強市場監測監管與調控，完善土地市場信用體系，維護市場平穩運行。

三是不斷優化服務。明確要求在市、縣自然資源主管部門現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。大力發展“互聯網+政務服務”，積極推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”。培育和規范社會中介組織，營造良好的交易環境。

記者：《指導意見》將在哪些方面促進節約集約用地、加快推動經濟高質量發展？

負責人：《指導意見》充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，從根本上解決交易門檻過高、流轉不暢的問題，促進土地資源合理配置和節約集約利用，為高質量發展提供用地保障。具體表現在：一是完善轉讓規則，促進要素流通。提出優化劃撥土地轉讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價出資或入股土地轉讓規定，完善土地分割合并轉讓政策等措施，促進存量土地進入二級市場轉讓盤活。二是放寬對抵押權人的限制，大力支持民營經濟發展。明確自然人、企業均可作為抵押權人依法辦理不動產抵押相關手續;探索允許養老、教育等社會領域企業以有償方式取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資，真正激發市場活力。三是實施差別化的稅收政策。鼓勵各地在地方權限內探索城鎮土地使用稅差別化政策，適當提高土地保有成本，降低流轉環節稅負，鼓勵存量低效土地入市流通。

記者：《指導意見》明確了哪些具體目標？如何破解當前土地二級市場存在的問題和困難？土地二級市場試點兩年來，取得了哪些實效？

負責人：《指導意見》提出，要建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。市場規則健全完善，交易平臺全面形成，服務監管落實到位，市場秩序更加規范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協調發展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場體系。

改革開放以來，從土地市場整體發展看，土地一級市場日趨活躍，交易規則逐步規范健全，交易量和交易額不斷增長。但與土地一級市場相比，二級市場長期處于自發分散的狀態，存在交易規則不健全、交易信息不對稱等問題，制約了存量土地盤活利用，嚴重影響了土地資源配置效率，難以適應新型城鎮化和高質量發展的要求。

2017年以來，自然資源部在全國34個市縣區開展了為期兩年的試點工作，從試點情況看，試點地區的土地二級市場交易規則體系不斷完善，土地交易的宗數、面積、價款都出現大幅增長，極大激發了市場配置土地資源的潛力，取得了積極成效。試點期間，34個試點地區共出臺各類交易細則和配套措施337份，形成了較為完善的土地二級市場政策體系，保障交易有章可循，市場主體積極參與、各類交易日趨活躍、交易量明顯提升。34個試點地區共轉讓土地6112宗10.5萬公頃，成交金額968.74億元，轉讓宗數同比增長21.1%，面積增長了16倍，成交金額同比增長96.8%;出租土地6117宗0.56萬公頃，其中，19個試點地區收取劃撥土地出租收益4.02億元，同比增長7.2%;抵押土地26084宗6.17萬公頃，涉及金額22050億元，抵押宗數和金額同比分別增長28.8%和52.2%。

記者：《指導意見》對于確保市場主體在明確的規則下交易，具體推出了哪些新政？

負責人：《指導意見》圍繞交易規則、創新運行模式、健全服務監管等3個方面，分別作出了一系列的制度安排和設計。

第一，明確了交易規則。圍繞土地二級市場的轉讓、出租和抵押3種主要交易方式，注重產權激勵和市場配置，明確了什么能交易、什么不能交易。在土地轉讓方面，明確了土地的轉讓形式，即不同權能的土地轉讓條件，將各類之間導致土地使用權轉移的行為都視為土地轉讓，實施統一監管。通過優化轉讓交易規則、完善土地分割或者合并轉讓政策，實行差別化稅費、政策等改革舉措，激發市場活力，促進存量土地進入市場盤活。在土地出租方面，重點是針對劃撥土地出租長期存在的不規范的問題，提出了規范管理，進一步簡化審批方式，提高服務效能的要求。在土地抵押方面，明確不同權能的土地的抵押條件，依法保障和充分實現物權的權能，明確自然人、企業均可以作為抵押權人，支持養老、教育等社會領域投資的企業，以有償取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資，要求各地探索完善相應的風險防控機制。

第二，創新了運行模式。主要解決在哪兒交易、由誰交易、怎么交易的問題。一是要求各地在市縣自然資源主管部門現有的土地交易平臺或機構的基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場的交易信息，提供交易場所，大力推進線上交易。二是優化交易流程，建立信息發布、達成意向、簽訂合同、交易監管的操作流程，同時，明確相關規則，交易雙方可以自行協商交易，也可以委托平臺公開交易，政府要加強交易的事中、事后監管，對于價格異常的，政府可以依法實行優先購買權，以維護市場平穩運行。三是加強信息的互通共享，特別是加強交易管理與涉地司法處置、涉地國有資產處置、涉地股權轉讓以及不動產登記的銜接和信息共享，通過強化信息公示，建立健全聯動機制等維護市場公平競爭環境。

第三，加強了服務和監管。針對政府和監管不完善的問題，明確了相關措施，重點是發展“互聯網+政務服務”，推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”，培育和規范中介組織，加強市場監測與調控，健全以“雙隨機、一公開”為基本手段，以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，全面提升土地市場領域政府治理能力和水平。（來源：《中國自然資源報》）