我國住宅建設用地使用權續期問題研究

崔理博

【摘要】：《物權法》第149條規定了住宅建設用地使用權的自動續期規則，但對續期究竟是有償還是無償，如何收取費用等問題卻語焉不詳。為保障居民基本的生存權，同時均衡土地資源分配，續期應當以有償續期為主，綜合考慮房屋居住面積，人均房屋數量與房屋使用年限等情形，讓普通百姓更具安全感與幸福感。

【關鍵詞】 ：住宅建設用地使用權;續期費用;有償

一、問題的提出

2016年4月，溫州等多地發生年限20年的住房土地使用期限到期，居民前往國土部門尋求續期解釋時被要求繳納當前房價不等數額的相關費用的事件，因住房涉及千家萬戶，對大部分人來說一套住房既是其終身的積蓄和付出[1]，更是其家庭幸福與安身立命的信心來源，從而引起了社會和有關媒體的廣泛關注。根據我國《物權法》第149條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的自動續期”。但對有關續期費用、續期之后的時間長短等問題都沒有解決，在河南等經濟較為落后地區，房產問題更是家庭及社會討論的焦點。

二、住宅建設用地用地使用權的自動續期應為有償續期

《物權法》第149條明確了住宅建設用地使用權自動續期，但此續期是否代表為永久續期，學界存在不同的觀點和討論，一些學者從文義解釋和目的解釋的邏輯出發，認為此自動續期是立法者基于對居民安居樂業生活的考量，是對居民財產權益的長久性保護，應為無償續期。另一方面，一部分學者基于多方利益的考量，認為應當有償續期。筆者亦贊同住宅建設用地使用權應為有償續期。

其一，體系解釋下的具體內涵。《物權法》149條只規定了自動續期，應具體理解為居民在房屋住宅到期后不需要主動申請政府部門批準下續期，其立法目的既是對居民住房權益的保障，又是對《城市房地產管理法》、《土地管理法》申請續期規則的改善。有償續期并無相關政策或法規提及或確認，遵循《物權法》下的立法立場此時與續期期限沒有必然聯系。

其二，現實制度的需求。因我國住宅建設用地使用權屬于國家所有，如果無償續期在形式上居民持續保有財產，更像是對居民土地私有的肯定，顯然與我國土地公有的基本制度不符，從住宅建設用地使用權的屬性來看其屬于用益物權，無償續期下居民基于對財產權益的保護很容易永久續期，則此時這種無限制的使用權與所有權沒有差異，更是對國家土地公有制度的背離。

其三，社會效率與公平的具體體現。對一人名下擁有多處房產的居民來說如果無償續期則其完全可以一直擁有這些不動產，而對沒有或者住房較少的居民來說，社會拋售房產減少，必然會導致住房價格上升，更是難以選擇合適的住房，有恒產者財富不斷擴大，無恒產者財富面臨縮水的風險，導致貧富差距進一步拉大，對社會公平而言更是雪上加霜。其次，政府如果可以有償收取費用，完全可以發揮政府土地資源配置的功能，通過稅收調節等手段完善市場資源配置，以社會福利、公共保險等方式保障居民的安居樂業。

三、住宅建設用地使用權續期費用的制度安排

1、差別化收取續期費用

我國社會居民狀況復雜，房屋年限、建筑差異和地區影響等千差萬別，如果無差別的對住宅建設用地使用權收取續期費用，小面積住房與大面積住房收費一致，表面看似對續期收費的平等實質上低收入小面積住房群眾相對而言損失更大，住房對居民的生活保障作用難以發揮，內容對續期的統一的收費口徑標準顯然無法適用全國各地的不同類型，因此差異化的續期收費應是對參差不齊市場需求的理性回應與必然之舉。具體規定為：對只為尋求基本的住房權利續期使用房屋的所有權人應不收取費用或收取較低的成本管理費用;對投資需求擁有多處住宅的續期人，應根據不同的房屋使用面積和時間長短，在扣除抵消最低房屋居住面積之外收取續期費用，此費用可根據房屋面積進行階梯累計疊加計算。

2、有償續期費用的標準

2016年在溫州發生的續期收費事件中一個突出矛盾就是收費標準過高，當時國土資源局按照現在的土地出讓金標準要求賣房者補繳土地出讓金，設想若續期費用自動等同于出讓金，則物權法“自動續期”規定多此一舉、意義不大，對居民住房財產的保障更是無從談起。

本質上續期不同于出讓，《物權法》的規定實際上確立了續期的原則，如果使用權人繼續享有建設用地使用權應允許其續期而不是其出讓之后再次享有，續期更是不同于政府和使用權人之間的出讓合同。另一方面，出讓金標準也與未來的立法指導精神不符，2016年11月，國務院頒布《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》要求“研究住宅建設用地等土地使用權到期后續的法律安排，推動形成全社會對公民財產長久受保護的良好和穩定預期”。費用過高的出讓金顯然不符合政策的初衷與期望。對于續期收費的具體標準，筆者認為應當考慮以下因素：

第一，設定免征面積范圍。我國城市狀況分布復雜，高低收入人群分散在一線到四線城市之中，人均居住面積雖然達到30多平方米[2]，但投資性房產廣泛存在，很多家庭的居住面積非常狹窄。因此確立一個免征費用的面積范圍標準是一種可行辦法，如在河南地區以人均30平方米為標準，當居住者在續期時的居住面積超過此標準時，應對其收取續期費用，以起到保護低收入者和房屋面積較小居民生活的積極作用。

第二，考量居民購房目的。即在續期收費時對購房人自主和投資性購房或兼顧兩用購房作出區分對待，因投資性住房人群多擁有多套住房，對其提高收費標準既不會影響居住權的實現，也能夠對炒房行為起到一定的遏制作用。

3、收取續期費用的形式

在以民生需求為導向下的城市住宅建設用地使用權續期既要能夠符合國家土地所有權的特征，又要能對居民生活起到引導和保障作用，稅收方式因此成為了學界討論的焦點。首先，稅收本身的法定性對于普通群眾來說也較為容易接受，且對不同社會階層的居民都具有強制性，便于立法的銜接和實施。其次，在具體操作時可有地方稅務和資源部門配合征收，因我國各地經濟水平和消費能力千差萬別，應由地方制定稅收稅率標準，在河南這樣的人口和經濟大省，更應因地制宜制定稅收稅率標準，考慮引進與個人所得稅類似的階梯累進稅率，以公平公正的形式開展續期費用的收取工作，讓普通的有產者感受到居者有其家。

參考文獻：

[1]王利明.住宅建設用地使用權自動續期規則[J].清華法學，2017（02）

[2]王守智，吳春岐.土地法學[M].北京：中國人民大學出版社，2011