社區治理創新探析

吳萍萍 牛洪磊

摘 要：加強社區治理體系建設，打造共建共治共享的社會治理格局是中國共產黨在十九大報告里提出的要求。合肥市三里街街道在社區治理創新中注重“五社聯動”，加強社區協商，著力為民服務，取得了一些成果。但是三里街街道在探索中也遇到了問題，主要表現在社會組織的運行、資金保障、社會工作專業人才隊伍建設、居民參與等方面，還需要進一步予以完善：包括規范社會組織管理、政府加大對社會組織的政策扶持、夯實社工人員專業隊伍建設、激發居民積極參與社區治理。

關鍵詞：社區治理;創新;街道

社區是城市社會治理的基本單元，由城市居民組成。社區治理是指由共同目標支持的社區公共事務方面的活動或管理機制。從行為主體來看，社區治理形成一種由多元化的行為主體共同參與的新的格局;從行為指向來說，社區治理主要關注的是社區中的公共事務，包括社區安全、社區公共衛生、物業管理等;從權力運行方向來看，社區治理強調的是多向度和上下互動的過程，主要通過合作、協商、伙伴關系等方式來管理公共事務[1]。

一、三里街街道社區治理創新的實踐探析

（一）加大“五社聯動”，搭建多方“共治”舞臺

“五社聯動”包括社會服務站、社會工作人才、社會組織、社區服務和社會資本，聯動上述“五社”的力量，以達到提高基層服務質量并提升基層治理水平的目標[2]。

首先，完善運行機制，鼓勵社區搭建“五社聯動”服務平臺，營造友善環境。三里街街道已打造7家“居家養老服務站”、8家“社會服務站”、鳳陽一村“左鄰右舍”志愿服務亭、鳳陽一村兒童俱樂部等多個廣受居民歡迎的社區公共空間。其次，以政府購買服務等形式引進并培育發展社會組織，提供多樣化的優質社會服務。三里街街道已成立8家社區社會組織聯合會，每年吸納轄區單位、企業和愛心人士等社會公益資本和資源共同發展壯大。最后，加快社區工作者向專業社會工作者轉型，推廣“全能社工”，鼓勵社區工作者積極報考社會工作者職業水平考試，并獎勵持證社會工作者。

（二）加強社區協商，探索基層“善治”路徑

探索社區協商共治的方法，在全街道8個社區建立社區議事協商委員會，鼓勵創新鄰里協商、網格協商、智慧協商等方法，形成了小區自治、“港灣議事會”協商共治機制，社區重大事務的民主協商和決策機制逐步形成;推進社區協商參與主體多方化、協商形式多樣化、協商行為規范化。如久康苑小區從一個“臟亂差”三無小區到“井井有條”社區自管小區;鐵路一村社區自發菜市場整治項目從策劃到實施最后到落實經營，每個環節都離不開“協商共治”這四個字。在這里社區協商發揮了重要作用，有力促進協商成果的落地轉化。

（三）堅持聽民聲與解民憂統籌，讓社區治理跟著民聲走

居民群眾接受不接受、歡迎不歡迎、滿意不滿意始終是社區治理工作的出發點和落腳點，三里街街道圍繞抓重點、破難題、健機制三管齊下抓好落實。

第一，全面提升老舊小區整治力度。突出抓好小區突出問題、共性問題的專項整治，全面推行一事一議，每個小區根據特點進行不一樣的整治，做好環境美化，亮化工程。第二，搭建就業平臺，鼓勵自主創業，加大扶持力度。在轄區內進行多形式就業培訓，多樣式的就業招聘，提高就業技能，擴大就業范圍。第三，營造互助氛圍，實行兜底救助。街居加大政策宣傳，動員社會力量、愛心企業資源進行幫扶活動，將惠民政策惠及每戶困難家庭，如街居先后開展“冬日暖陽”、“黨員微心愿”、“小小志愿者助老活動”，將愛心送至每戶困難家庭，讓他們冬天不在寒冬。

二、三里街街道社區治理的問題與原因分析

（一）社會公益類組織運行中的問題

1. 自身能力不足限制了社會組織的發展

合肥市推行分類登記、降低社會組織的注冊門檻，尤其對科技類、行業協會類、公益慈善類社會組織實行直接登記。到2016年底，合肥市直接登記社會組織626家，其中新登記社會組織直接登記率為100%[3]。門檻降下來，社會組織數量升上去，但隨之而來就出現了一些問題，例如亮點創新項目運營不當甚至無法承接運營。拿居家養老嵌入式服務模式來說，需要政府、社區、社會組織等多元主體提供養老服務。在這個過程中，政府通過財政補貼、稅收優惠、購買服務等方式發揮主導作用;社區發揮依托作用;社會組織直接提供居家養老服務，發揮補充作用。但在實際的運行過程中，這種模式還在摸索并總結經驗，缺少社會資源和自身服務能力有限的社會組織無法承擔這一項目。

2. 資金短缺影響了社會組織的生存

由于社會組織在我國的發展基本上是改革開放以后，政府對其發揮的作用認識不足，公眾也對其比較陌生，缺乏信任;社會組織大多是非營利性的，難以有自營性收入。三里街街道的社會組織的資金來源基本上分為三個方面：政府撥款、組織自籌、企業贊助。雖然渠道來源不少，但落實到運營中還是不夠。

以從事養老服務的社會組織為例，合肥市出臺了給全市養老服務機構配備資金的通知，具體數額由各區級財政決定。三里街街道目前有8家居家養老服務站，街道所在的瑤海區政府每年撥給這些服務站2萬元的運營經費。服務站的場所由街道提供，并進行了免費裝修。人員工資以及水電費、日常開展活動所需的消耗品等開支都需要服務站自行解決。合肥市的最低工資標準為1520元，顯然一年2萬元的運營費用是遠遠不夠的，只能靠經營養老服務站的社會組織自行籌措余下的費用，無疑影響了社會組織的生存與發展。

（二）社會工作專業人才隊伍建設中的問題

從概念上來看，社會工作者是經過社會工作專業教育或訓練的，從事社會工作專業研究、教學和實際工作的人員[4]。現如今，社會組織呈現出蓬勃發展的態勢，與之相對應的卻是社會工作從業人員的缺少，造成這種現狀的原因有以下幾點：

第一，社會工作人員缺乏職業歸屬感。職業歸屬感是一個心理學范疇的概念，它指的是個體對于認同、安全、公平、價值、使命和成就等感覺的認可而內化成的歸屬感，能夠使個體通過感受組織的成功或失敗，形成強烈維護組織的愿望[5]。目前的社工大多都沒有專業的學科背景，整天忙于繁瑣的事務，難以從工作中獲得成就感;而且社工在我國起步較晚，公眾對于社工具體做哪些事情尚不清楚，對社工的認同度不高，這些因素都導致了社工人員缺乏職業歸屬感。

第二，社會工作人員薪酬水平不高。社會工作人員在社會福利、殘障康復、司法矯治等方面發揮著重要的作用，但與之相對應的是社會工作人員的薪酬水平卻不高。放眼國內，在廣東這樣的發達省份，以深圳、廣州為例，這里的社會工作事業得到了政府財政的資助，社工人員待遇稍高一些，其他省份社工人員薪酬待遇則略遜一籌。以三里街街道為例，目前從事社會工作的人員基本上都是社會組織派駐在社區工作的人員，從事街道轉移的一些公益項目，例如居家養老服務、計生特服人群、兒童俱樂部等，這些工作人員都是社會組織聘用的，工資薪酬不高。

第三，社會工作人員缺乏上升空間。在著名經濟學家亞當·斯密看來，“經濟人”是其重要的思想立足點，意思是每個人都是理性地、為了實現自我利益最大化地做出選擇。目前三里街的社工上升空間有限，較為優秀的社工可以升為項目主管、項目組長，但是大多數社工還是做一些基礎工作。所以很多年輕社工把這份工作作為“跳板”，一旦有機會進入公務員、企事業單位工作，他們就會立馬辭去社工的工作。

（三）居民參與度不高的問題

就社區治理而言，有了公民的積極參與，才能保證政府決策、行政過程的透明性。但現實卻是居民對社會治理的參與度不高，有的居民因為上班沒時間參與;有的居民覺悟不高不想參與;有的居民怕參與了被議論是多管閑事，具體原因包括經濟、文化和行政方面。

第一， 經濟方面。韋伯認為，經濟發達的民族必然是一個“政治民族”，促進現代政治參與產生的根本前提條件是經濟的高度發展[6]。原因在于經濟的發展使得公民在解決了溫飽之余有閑暇時間去參與政治活動。而且經濟的發展也容易帶來社會關系的變化，助推公民參與政治。三里街街道有很多歷史較為久遠的國企，近年來一些企業面臨改制等困境，影響了居民收入的提高。

第二，文化的原因。中國有長達2000多年的封建社會，實行中央集權制，推崇皇權至上。這樣的社會必然導致“官本位”思想，以官為本、以官為尊。老百姓崇尚權力，存在臣民意識，缺乏參政議政能力。另外從熟人社會的視角來看，在完全陌生的城鎮社區里居民大多是獨立的，他們也難以對居民自治制度產生認同從而參與到選舉中[7]。

第三，行政方面的原因主要在于社區居委會設置的行政化，居民對政府產生依賴心理，居民的參與意識較為薄弱。根據《居民委員會組織法》的規定，社區居委會是居民進行自我管理、自我服務和自我教育的基層群眾性自治組織，但現實中由于人員限制，經費緊張等問題，居委會主要負責政府及其派出機構交辦的事務，承擔基層政府的很多職能，社居委無暇顧及社區自治的事務。其結果就是居民認為所有的事務都已經由政府包辦了，缺乏主動參與社區治理的意識。

三、提升社區治理創新的路徑分析

（一）加強對社會組織的規范化管理

第一，聯合實力派社會組織共同開展大型公益培訓、座談會，讓居民與社會組織零距離接觸，增強居民對社會組織的認同感。目前三里街街道的社會組織大多從事慈善公益類項目，社會組織在扶弱濟困方面發揮著重要的作用。應針對轄區內的弱勢群體，例如孤寡老人、流動兒童和婦女、殘疾人等開展一些培訓，幫助這些人群融入社會。

第二，學習工作經驗、增長見識，給基層多一個交流平臺，才能更好地培養發展社會組織。建議可以邀請一些社會工作方面的專家教授，分期分批對社會組織的管理人員、負責人和業務骨干進行培訓，提升社會組織的能力。

第三，對社會組織開展評估，獎優罰劣，激發社會組織的活力。建議合肥市成立第三方獨立的社會組織評估中心，每年對全市的社會組織開展年度檢查和等級評估。對于名存實亡的僵尸性社會組織予以堅決取締;對于完成項目較好，群眾評價較高的社會組織給予等級評估，在政府采購社會公共服務的時候優先考慮這些社會組織。

（二）政府加大對社會組織政策的扶持

社會組織可以拓展各種社區服務、協助居民表達和維護自身權益、以及動員和組織居民參與社區治理。政府應加大對社會組織的扶持，具體表現為“一加一減一免”。

“一加”是加資金投入。以深圳為例，《深圳市社區居家養老服務管理辦法》規定民政局牽頭搭建綜合養老服務平臺，采取開放性方式，歡迎并鼓勵各類提供社區居家養老基本服務的組織機構進駐平臺為老年人提供服務。深圳不僅為提供居家養老服務的社會組織免費提供場地，而且這些組織的人員經費和運營服務費也是由政府提供，充足的資金保證了這些社會組織的良好運轉。

另外，部分政府部門和事業單位的行政職能、經營職能、公益服務職能也可通過購買服務的形式交由社會組織來完成，為社會組織提供資金支持。政府購買服務興起于20世紀70年代末，指的是以合同委托的方式，由社會組織提供服務，政府根據社會組織的表現支付服務費用[8]。政府購買服務既能促進政府轉變職能，提高行政效率，又能拓展社會組織的成長空間，培養社會組織的發展，達到“小政府、大社會”的理想狀態。以下這張圖簡要描述了政府購買服務的運作模型[9]。

“一減”是指政府減少派給社會組織的臨時活動。政府有時會根據實際需要把一些臨時項目例如數據錄入、信息采集等通過簽協議的方式“打包”交給社會組織來做。這樣雖然可以為社會組織解決一些經費，但打亂了社會組織主要從事公益的正常秩序，不利于社會組織的長遠發展。

“一免”是指政府免掉公益組織的征稅。在這點上可以借鑒西方發達國家的經驗，以美國為例，稅法規定減免慈善機構的稅收[10]。

（三）夯實社工人員專業隊伍建設

第一，政府加大宣傳，鼓勵社工人員持證上崗，提高人員素質。如今很多從事社會工作的人員都還沒有社工人員的資格證書。為了提升專業團隊能力，政府應鼓勵社工人員積極考證，并對取得證書的工作人員給予物質和精神獎勵。

第二，提升社工人員的福利待遇。民政部于2016年10月印發了《關于加強社會工作專業崗位開發與人才激勵保障的意見》，這個意見明確提出“薪酬待遇和崗位職級、職責相適應，把符合條件的社會工作人才配置到合適的社會工作專業崗位并落實相應的薪酬待遇。”[11]在這方面，國內其他城市已有相關的舉措，例如濟南市規定城市社區工作者的報酬標準參照當地事業單位人員工資水平，而且要為社區工作者買五險一金，最大限度地提高社區工作者的待遇[12]。

第三，開展社工人員的培訓。社會工作人員在我國起步較晚，專業化程度有待提高，我們可以借鑒西方的一些先進經驗對社工進行培訓。例如，英國學者亨德森和托馬斯總結出鄰舍工作的九個步驟的過程模式;美國學者羅曼斯總結出的社區發展、社會策劃和社會行動等三大模式;英國社區照顧中發展出來的照顧管理模式;還有一些技巧性的內容，如社區調查技巧、居民聯系溝通技巧、社區領袖培養技巧、社區組織催化技巧、社區資源開發技巧等內容都可以學習。

（四）強化組織和宣傳工作，激發居民參與社區治理的積極性

第一，以社區居委會去行政化為基礎，健全居民參與社區治理的制度。為了讓社居委履行居民自治的本職功能，政府應為社區制定合理的發展規劃，從政策和資金上給社區居委會以保障;進一步完善法律法規，從法律的角度確定政府和居委會之間的權力界限;加強社區民主建設，提升居民的社區意識。

在加強社區民主建設方面，有很多措施可以采取。例如在社區居委會的換屆選舉中，從宣傳動員、選民登記、公布選民名單到提名候選人、舉辦選舉大會等環節都動員轄區內居民廣泛參與，讓居民切實履行自己的政治權利，并在此過程中增強社區自治意識;建立社區決策項目的公示制度和公開聽證制度。凡是與社區公共事務有關的，都應當在社區進行公示，充分征詢居民的意見和建議;對涉及居民的重大利益問題，應開展形式多樣的民主討論，尊重居民的想法，激發居民參與社區公共事務的熱情。

第二，以提升社區意識為核心，通過活動的開展讓老百姓“熟”起來。所謂社區意識，是指居住于某一社區的人對于這個社區及其鄰里有一種心理上的認同與融合，即對社區的認同感與歸屬感。社區居民參與在很大程度上取決于社區居民是否有共同的社區意識[13]。要培育社區意識，就要為居民提供一個交流和參與社區管理的平臺。社區活動就是一個很好的途徑，通過開展活動，讓居民增多相互了解，加強聯系，融洽情感。例如，結合每年的傳統節日開展慶祝活動、組織健身活動、舉辦文藝演出等。

第三，以推廣社區教育為抓手，提高居民的素質。社區教育面向社區內的全體居民組織一系列教育活動，目的是促進社區中人和社區的共同發展。目前合肥市委市政府已經聯合該市廣播電視大學開通了合肥終身學習網，并在合肥各個區建立了社區學院分平臺。但是老百姓對合肥終身學習網的知曉程度不高，下一步還要加大宣傳，讓老百姓樂于利用合肥終身學習網這個平臺接受社區教育，提升個人素質。

參考文獻：

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[4] 史柏年，郭偉和.社區治理[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2004：225.

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[8] 岳經論，謝菲.政府向社會組織購買服務研究[J].廣東社會科學，2013，（6）：182.

[9] 岳經論，謝菲.政府向社會組織購買服務研究[J].廣東社會科學，2013，（6）：183.

[10] 王芳.美國少年公青益組織運營活動模式及啟示[J].當代青年研究，2015，（5）：107.

[11] 中國新聞網.民政部：提升社會工作人才職業地位與薪酬待遇[EB/OL]，http：//www.chinanews.com/gn/2016/11-11/8059934.shtml，2016-11-11.

[12] 大眾網.濟南社工待遇有望再提升！報酬標準比照事業單位[EB/OL].http：//www.dzwww.com/shandong/sdnews/201712/t20171211_16761670.htm2017-12-11.

[13] 李艷.我國城市社區治理中的居民參與研究[D].濟南：山東大學，2009：11.