《干部人事檔案工作條例》的理性審視

孫馨陽 倪麗娟

[摘要]在全面從嚴治黨與從嚴管理干部的背景下，立足黨管干部、黨管人才政策的深入實施，針對1991年頒布的《干部檔案工作條例》的不足，中共中央辦公廳于2018年11月印發了《干部人事檔案工作條例》，自2018年11月20日起施行。文章通過對條例重新修訂的必要性、新舊條例的變化以及對全國干部人事檔案工作的發展意義進行分析，從而更好地將修訂理念應用到全國干部人事檔案工作發展當中。

[關鍵詞]干部人事檔案干部人事檔案工作條例修訂意義

[分類號]G270

1991年4月2日中共中央組織部、國家檔案局印發的《干部檔案工作條例》（以下簡稱《條例》）在干部檔案工作管理方面發揮了重要作用，但隨著“干部人事檔案”概念的提出與頻繁使用，干部人事檔案管理進入了新的階段，《條例》的部分內容已經與當下干部人事檔案管理實踐工作脫節。為了深入貫徹習近平總書記新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，中共中央辦公廳決定對《條例》進行重新修定，對干部人事檔案工作的管理機制、工作內容、治理理念等方面進行相應的規范完善，并于2018年11月印發了《干部人事檔案工作條例》（以下簡稱新《條例》），為全國干部人事檔案日常管理工作提供了制度保障。

一、重新修訂《條例》的必要性

1.重新修訂《條例》是落實全面從嚴治黨的體現

黨的十八大以來，黨中央多次強調全面從嚴治黨的重要性，從嚴治吏是從嚴治黨的重要工作走向，而從嚴管理干部人事檔案則是從嚴治吏的重中之重。近年來檔案的公信力與權威性被屢屢出現的干部人事檔案造假現象所損害，其中很重要的原因就是對干部人事檔案的“建、管、用”等工作環節的規范程度不夠，沒有從制度層面對干部人事檔案進行深度從嚴管理。作為紀律約束的《條例》，是以實現黨要管黨、從嚴治黨為最終目標的，但是在實際管理工作中卻因職責劃分不明確、工作要求不細化、問題處理不規范等原因，使《條例》沒有徹底發揮應有的效用。例如，在《條例》總則第8條中只對“管”這一中間環節中干部檔案管理部門職責進行了基本的收集、鑒別、整理劃分，卻忽視了對“建”這一前期環節的明確要求與“用”這一后續環節的深度研究，內容表達方面缺乏一定的規范性、科學性與完整性。而且，在《條例》中缺少對干部人事檔案工作紀律及監督問題的相關規定，在處理干部人事檔案涂改造假以及干部違規違紀問題時缺乏準確的政策依據，在實際執行過程中也會因為紀律要求底線不明、監督機構權責不清、問責范圍混淆模糊等問題影響了執紀的實效。

2.重新修訂《條例》是干部人事制度改革深入推進的需求

《條例》頒布實行二十多年，在維護干部人事檔案工作體系平穩運行方面發揮了不可替代的作用。但是《條例》印發施行時公務員制度還沒有全面推行，存在著適用范圍不明確、工作原則不細化以及管理標準不嚴格等問題。隨著黨的十八大以來干部人事制度改革的不斷深入推進，干部人事制度改革經歷了打破統一管理的初期階段、不同群體分類管理的中期階段與群體內部細化管理的終期階段。作為干部人事制度改革的重要組成部分的干部人事檔案工作，也應該由傳統的檔案實體管理方式逐漸過渡到兼顧價值理性與工具理性的檔案信息資源收集、開發與利用的現代化治理方式。目前我國事業單位、國有企業等用人單位干部人事檔案管理工作普遍存在著管理意識淡薄、權責劃分模糊、監管力度缺乏等“重業務，輕檔案”的思想。2016年11月1日審議通過的中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化職稱制度改革的意見》強調了人才評價過程中干部個人品德與廉正奉公的重要性，其中“探索建立職稱評價誠信檔案和失信黑名單制度，納入全國信用信息共享平臺”[1]等一系列措施辦法，進一步證明了新《條例》第三章關于干部檔案材料構成內容細化以及第五章增加審核內容的必要性。對《條例》予以修訂，是把現代企業人事檔案工作管理思維和治理方式貫穿于人事檔案工作建設當中，切實將干部人事檔案視為新時代黨的重要執政資源的重要體現。

3.重新修訂《條例》是干部人事檔案工作法治化建設的需要

隨著《中華人民共和國檔案法》的頒布，我國干部人事檔案工作開始進入法治化的管理進程。盡管《條例》自1991年印發推行以來沒有進行進一步的完善修訂，但有關部門對于檔案收集、檔案整理、檔案保管與利用以及檔案信息化建設等方面都出臺了一系列工作環節的管理細則與管理規定。無論是出于滿足干部人事檔案工作本身與時俱進的發展訴求，還是出于解決干部人事檔案工作近年來造假頻出的問題訴求，均要求對《條例》進行具體相應的完善，以適應新形勢下建設社會主義法治強國對檔案工作領域提出的新要求。首先對于工作層面，1996年4月中組部將1991年3月印發的《關于干部檔案材料收集、歸檔的暫行規定》更名為《干部人事檔案材料收集歸檔規定》；2003年發布了《關于開展省管干部檔案審核工作的通知》；2007年下發了《關于進一步規范中管干部檔案查閱工作的通知》；2014年6月下發了《關于進一步從嚴管理干部檔案的通知》。這一系列整改措施的出臺證明了我國干部人事檔案工作已經積累了較多成熟的管理成果與實踐經驗，也表明了國家依法從嚴管理干部人事檔案的管理決心與依法嚴肅治理干部人事檔案的治理理念。其次基于問題層面，黨的十八大以來，中央前十二輪巡視對499名存在檔案造假問題的干部依法作出了處理。我國魏晉南北朝以及隋唐時期已有譜牒與甲歷等與現代社會干部人事檔案相對應的官方文字記錄載體，并且在官員評價、選拔體系中發揮著不可或缺的作用。“干部人事檔案是教育培養、選拔任用、管理監督干部和評鑒人才的重要基礎”[2]，對于干部人事檔案工作檔案審核方面的一些問題例如“三齡一歷”歸檔審核不嚴、收集材料不規范、涂改偽造檔案等，也需要從法規制度方面對其進行監督指導。筆者認為對《條例》予以修訂完善，對于健全干部人事檔案法律法規體系、規避干部人事檔案篡改造假等問題具有十分重要的意義。

二、新舊《條例》變化分析

1.工作定位的變化

首先，隨著干部人事制度改革的不斷深入以及“干部人事檔案”這一提法在有關文件中的頻繁使用，“干部檔案”這一提法已經隨著新《條例》的出臺而逐漸退出歷史舞臺。狹義的“干部檔案”形成于干部本人所在單位，檔案管理孤島等現象的存在較容易滋生干部檔案造假的可能性。“干部人事檔案”這一提法突破了狹義的“干部檔案”概念并且兼顧了干部人事檔案的連貫性與動態性，體現出干部人事檔案現階段對于培養、選拔、任用、監督干部人才的重要性。從條例名稱、發文機關等一系列調整變化來看，新時代干部人事檔案工作以及新《條例》被賦予了越來越重要的政治地位，干部人事檔案在考察黨政干部政績真實性、防止干部“帶病提拔”，協助紀檢部門執紀辦案等方面發揮了越來越重要的憑證作用與資政作用。其次，在新《條例》中對服務對象的闡述也在《條例》的基礎上增加了“服務廣大干部人才，服務黨的建設新的偉大工程”等內容，透徹闡釋了干部人事檔案工作核心在于服務與利用。新《條例》強化了干部人事檔案內容的全面性、真實性等特點，重點收集反映干部個人誠信、對黨忠誠、職業水平等方面的資料，為干部人事檔案信息化數字化建設提供良好的數據支持。新《條例》還強調了運用大數據等信息技術管理干部人事檔案工作的重要性。“通過數據來反映社會實踐及其管理，比建立在數據基礎上的文字對社會實踐及其結果的反映更加客觀。”[3]運用大數據技術可以有效改善目前干部人事檔案工作中存在的一些歸檔不齊全、錄入不準確、日常維護不規范的問題，提高干部人事檔案管理體系的管理效率與質量。新《條例》還新增了因工作需要可以查閱干部人事檔案的具體程序，對干部人事檔案工作的服務理念進行固化，為干部人事檔案的資政作用與憑證作用的實現提供完善的制度保障。

2.管理理念的變化

著名管理學家彼得·布魯克認為管理者的責任就是要有效地工作。首先，新《條例》就管理體制中的分級負責、管理體制、日常管理等方面進行了具體的完善修訂，由《條例》中僅以“縣以上”“縣以下”為界限的基礎模糊劃分調整為“中組部及國家機關各部委等相關職能部門”“省”“市”“縣以下”為界限的貫穿著頂層設計思想的高精準劃分。其次，增加了“由中央組織部進行宏觀指導、中央及國家機關有關部門完善政策標準、各級黨委（黨組）領導本地區本部門本單位干部人事檔案工作、各級組織人事部門負責具體日常的干部人事檔案工作”[4]的表述。最后，對《條例》中的日常管理內容進行了精簡整合。這一系列調整與完善體現了黨中央與各級檔案管理部門努力打造政策統一、相互銜接、有機配合的工作新格局的堅定信心。2018年2月28日中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央決定深化黨和國家機構改革的決定》指出：“深化黨和國家機構改革，目標是形成職責明確、依法行政的政府治理體系。”[5]各級檔案管理部門也應該積極投身到檔案治理體系與治理能力現代化建設中來，將干部人事檔案管理工作逐步過渡到干部人事檔案治理工作。“具體來說，就是從治理理念與治理體制、機制出發重新審視并科學地界定檔案行政管理與國家檔案事務、社會檔案事務發展之間的關系。”[6]

3.嚴格程度的變化

新《條例》堅決貫徹全面從嚴治黨、從嚴管理干部有關要求，對干部人事檔案“建、管、用”以及“監督懲處”等四個工作環節進行了制度與規范方面的調整。一是嚴明“建”的程序。新《條例》明確強調嚴肅對待填寫、審核、歸檔等一系列工作流程，確保干部人事檔案內容源頭真實性。二是嚴肅“管”的紀律。新《條例》對干部人事檔案工作環節進行了進一步的細化明確，全面落實“凡進必審”“凡提必審”“凡轉必審”的工作要求。三是嚴格“用”的程序。新《條例》對干部人事檔案利用工作進行了一系列利用規范與利用程序方面的修訂，并且對干部人事檔案重點審核內容進行了明確說明。四是監督懲處。新《條例》以專章形式對干部人事檔案后期監督工作作出了相關規定：首先是嚴明紀律，提出“十一嚴禁”紀律要求，劃出明確底線禁區。其次是嚴格監督，構建多主體全方位監督體系。最后是嚴肅追責，新《條例》對多種違規違紀行為進行了明確的補充規定，使其具有更好的原則性與操作性。

三、新《條例》對干部人事檔案工作發展的意義

1.新《條例》進一步推動干部人事檔案信息化工作的發展

2002年國家檔案局中央檔案館關于印發《全國檔案信息化建設實施綱要》的通知就明確指出了加強檔案信息化基礎設施建設、檔案信息資源建設、檔案信息化標準規范建設的重要性。“檔案作為人類社會歷史發展的記錄工具，面對著技術化的社會背景，選擇技術、應用技術并融入技術成為了檔案工作現代化轉型的必然要求。”[7]新《條例》對于干部人事檔案數字化、檔案信息資源建設的開發與利用等方面作出了具體規定。由于干部人事檔案具有形成主體多元、內容不斷生成等特點，單一的紙質歸檔方式已經無法滿足日益發展的干部人事檔案工作的需要。新《條例》在第五章提出了“組織人事部門及其干部人事檔案工作機構應當運用大數據等信息技術，建立健全干部人事檔案科學利用機制”[8]的論述，運用大數據技術等信息化手段管理干部人事檔案可以進一步完善多元主體之間的溝通合作，及時獲取所需的干部人事檔案信息，促進干部人事檔案實踐工作呈現出動態性、歷史性與現實性相統一的管理局面。

2.新《條例》有助于促進干部人事檔案工作服務水平的提高

新《條例》指出干部人事檔案利用工作應當樹立更強的服務意識。“美國國家檔案館前任館長溫斯坦這樣說：‘公共服務是我們的核心使命，為每一位公民、為所有政府機構和公務人員提供檔案服務，是我們的工作重心。’”[9]干部人事檔案工作也應該從國家治理理念出發，全面完善干部人事檔案工作的服務理念、服務政策、服務水準、服務方法，加強干部人事檔案工作的基礎設施建設，積極構建政策統一、多方參與、精簡高效的干部人事檔案服務體系。“當下，檔案行政管理部門要適應網絡社會政府職能轉變和建設服務型政府對數據共享的要求，為公共服務簡化辦事流程、提高服務效率提供檔案信息保障。”[10]

新《條例》的頒布出臺為全國干部人事檔案管理工作提供了更為嚴謹科學的制度遵循，我國干部人事檔案管理工作也必然邁上新的臺階。展望未來，制度的嚴格落實更是不可忽視的關鍵環節，各級黨委（黨組）及其組織人事部門應該積極組織開展學習、完善配套制度與加強后期督查，進一步推進新《條例》進入干部人事檔案工作的實踐新階段。

注釋及參考文獻

[1]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于深化職稱制度改革的意見》[EB/OL].[2017- 01- 08].http：//www.gov. cn/xinwen/2017-01/08/content_5157911. htm#2.

[2][4][8]中共中央辦公廳印發《干部人事檔案工作條例》[EB/OL].[2018-11-28].http：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/28/content_5344196.htm.

[3]倪麗娟，陳輝.基于大數據技術的干部檔案真實性維護路徑探析[J].北京檔案，2017（7）：15-18.

[5]中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定[EB/OL].[2018-03-04.]http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/ content_5270704.htm.

[6][10]陳輝.治理視域下的檔案工作發展對策探究[J].檔案學研究，2017（4）：22-25.

[7]任越.再論我國檔案信息化建設的三個問題[J].山西檔案，2017（1）：54-57.

[9]趙浩華，倪麗娟.國家治理視角下的檔案公共服務探究[J].北京檔案，2017（12）：18-21.