聯合國任務區信息化項目建設

徐勇

2018年8月中旬，位于南蘇丹首都朱巴的聯合國3號難民營突然爆發大規模難民騷亂，歷時近半個月。這次事件由一起普通盜竊案件所引發，隨后涉案雙方所引發的家族、部落、地區矛盾沖突層層升級，最終演變成年內最大規模、完全失控的“群體性事件”。

在事件處置過程中，由于聯合國相關職能部門前期反應遲緩、應變不及時，在事件激化前的關鍵時刻未能及時干預，難民內斗導致嚴重傷亡，聯合國軍警也有多人不同程度受傷。該事件也反映了聯合國對自身管理的難民營控制力有限，對聯南蘇團（UNMISS）的形象造成了不良影響。

事件平息后，聯南蘇團領導層召開專門會議，總結經驗，吸取教訓。為了通過技術手段提升情報信息預警分析能力，聯南蘇團領導層決定由聯合國警察部門（UNPOL）牽頭，成立跨部門的“3號難民營CCTV視頻監控項目”建設小組，通過該項目建設做到對3號難民營內外情況的實時監控、動態感知，從而提升事態提前感知、事件提前預警能力。由于有在國內從事相關信息系統的建設經驗，筆者全程參與了前期的項目調研規劃、技術方案評估制定等工作。

在此期間，筆者對聯合國采購流程尤其是信息化系統建設有了大體上的認識。同時，結合聯合國相關采購規范性文件，結合對比國內項目建設現狀，筆者總結了幾點值得國內借鑒和推廣的理念和做法。最后，針對中國企業參與聯合國項目招標以及國內相關人才培養和輸出，也提出了一些淺顯的建議，以供大家參考借鑒。

一、聯合國項目建設涉及的相關法規制度

了解聯合國日常工作模式的人都知道，任何一項業務工作皆有“標準業務流程”（Standard Operating Procedure，SOP）文件可循。要想深入了解聯合國采購相關流程，就必須熟悉掌握相關SOP文件。而就包括信息系統建設在內的采購項目來說，《聯合國采購手冊》（UN Procurement Manual）即為聯合國各類采購工作的指導性綱領性文件，聯合國各任務區可依據該“上位法”并結合任務區實際情況制定具體的實施細則。

而采購活動中涉及的各類經費開支（如預算申報、經費劃撥、資產清算等）則由《聯合國財務法規及規定》（UN Financial Regulations and Rules）來進行原則性規范。此外，《聯合國任務區財務程序指南》（UN Field Finance Procedure Guidelines）對任務區的相關部門（如計劃、預算、審計等單位）的職能職責、合作分工、權利義務等方面進行明確劃分。

值得注意的是，在閱讀一份篇幅較長的規范性文件時，首先要掌握該文件的基本框架，不至于在具體閱讀時“迷失方向”。英美國家法律規范性條款由大到小基本可以分為：編/子編（title/sub-title）、章/子章（chapter/sub-chapter）、節/子節（part/sub-part）、條/子條（section/sub-section）、款/子款（paragraph/sub-paragraph）、項/子項（clause/sub-clause）、目/子目（item/sub-item），與我國法律文書分類概念大體對應。在編號體系中，一般使用英文字母、阿拉伯數字以及羅馬數字（i、ii、iii、iv……）進行層級編號。

二、聯合國負責采購的各級職能機構組成

按照采購活動發生地的不同，《聯合國采購手冊》將采購工作分為UN總部采購和UN任務區采購兩大部分。UN總部采購由“總部采購處”（UN Procurement Division，UN/PD）負責，任務區采購則由當地任務區“任務支援部主管”（Director of Mission Support，DMS）授權，指定一名“首席采購官”（Chief Procurement Officer，CPO）具體負責。

采購部門（procurement）和需求部門（requisitioner）將全程參與到整個采購活動中：需求部門提出建設需求、落實項目資金，采購部門負責項目招標、評標以及項目驗收等工作。采購部門和需求部門依據自身權責劃分，相互配合，共同完成項目建設工作。

在涉及信息化系統的項目建設和采購中，聯合國負責通信網絡保障和基礎信息化建設的GITTS（Geospatial，Information Technology and Telecommunication Support，類似于公安機關科信部門），都要全程參與其中，其工作重點是依據需求部門和最終用戶提出的業務需求，制定符合實際、滿足要求的具體技術實現方案，形成技術需求招標文檔，交由采購部門組織招標。

三、聯合國采購方式分類

總體而言，聯合國一般采用三種采購方式。一是RFQ（Request for Quotation）方式：對采購金額低于四萬美元，業務需求定義明確的，使用該方式招標。RFQ招標被認為是“可行的非正式招標方式”，因采用“最低價中標”策略，其流程較為簡單，采購周期短，適用于預算金額較小、須快速部署實施的項目。

二是ITB（Invitation to Bid）方式：對金額高于四萬美元，業務需求定義明確的，使用該方式招標。ITB招標作為正式采購方式的一種，除非有特殊要求，原則上也采用“最低價中標”策略，這有效降低了招標技術層面實施難度和復雜度。

三是RFP（Request for Proposal）方式：該方式主要針對同時包含產品和服務的綜合類采購項目，尤其是對服務質量、服務效果很難定性定量去描述，且建設周期一般較長、存在一定風險和不確定因素的項目。

在三種采購方式中，RFP方式流程最為復雜。信息化系統由于其特殊性（系統調試與集成、后期培訓、系統維護和升級等），一般使用RFP方式采購。

四、聯合國任務區采購大致流程

從項目建設的運行生命周期角度來看，任務區項目采購流程基本與國內一致，同樣可分為項目需求論證（可行性研究）、立項（預算資金申請和落實）、招標、施工、驗收、運行等階段。

值得注意的是，無論是前期市場調研還是招標階段，聯合國采購部門僅在其“UN全球市場”（UN Global Market）中發布相關信息，這要求意向廠商需要提前在“UN全球市場”登記備案。

此外，在評標階段，技術標與商務標分值占比一般為60%/40%。基于任務區的現實環境（交通不便、安全風險等），廠商系統后期維保服務承諾等分值權重非常高。

五、幾點思考和建議

1.聯合國采購流程在國內公安信息化建設中可借鑒的做法

（1）長效廠商評價機制

聯合國采購部門會對項目建設廠商建立長期評價機制：在項目建設中，需求部門會對工程進度、產品性能及服務質量進行階段性評分；在項目建成運行期間，最終用戶會對系統性能、系統平均故障率、廠家維保服務質量等進行周期性評分。通過廠商評價機制的長效運行，采購部門可以全程跟蹤廠商服務質量，了解掌握建設廠商的服務態度和技術水平，并視合同執行情況進行動態干預，如提出調解、申訴、裁決，直至列入合作禁止名單，不再采購該廠商產品與服務。

目前在國內信息化項目建設中，合作廠商技術水平和服務質量良莠不齊，而公安機關具有采購職能的各級警保部門尚未建立科學有效的廠商評價機制。由于缺乏官方權威的廠商評價數據，各地各警種在系統建設中或依靠以往經驗，或通過相互咨詢，了解廠商的歷史情況，這種感性認識很難做到客觀公正，增加了項目實施風險性。而通過建立廠商評價機制，一是可以促進建設廠商的“優勝劣汰”，二是促使廠家避免短視行為，更加注重后期售后服務，增強長期合作意愿，從而實現互利共贏。

（2）多元化評標策略

聯合國采購中經常強調“利益最大化原則”，該原則是采購時應當考慮所有可能影響聯合國自身利益的諸多因素，綜合權衡進行選擇，從而滿足聯合國的最大利益，這里面的價格因素只是其中一方面。從實踐上來說，需求標準難以量化的服務類和綜合類采購將項目實施時間、響應速度、后期維護和服務質量作為該項目的優先“利益點”，相關評分點權值設置很高。而標準化產品采購只要產品功能和性能超過最低需求門檻，產品價格即成為優先“利益點”，此類招標即通常采用“最低價中標”方式。

反觀目前國內信息化系統項目招標，在競標策略上較為單一，采購部門不考慮信息系統實施和維護的復雜性，時常采用為人詬病的“最低價中標”方式。該方式導致廠商競標時惡意壓價，中標后工程建設進展緩慢，后期維護無法保證，最終利益受損方還是用戶本身。因此，國內項目招標也應采用元化評標策略，按照項目實施具體情況，充分考慮各類風險因素，使得項目建設利益最大化。

2.國內廠商參與聯合國項目招標的建議

（1）加強與聯合國采購部門溝通交流，提高主動參與意識

由于受種種因素影響，目前，國內廠商直接參與聯合國項目招標的企業并不多，大多數是以二級分包商和設備提供商的角色參與其中。從商業合同角度出發，與聯合國并無直接意義上的法律關聯，且項目整體利潤通常偏低。

根據《聯合國采購手冊》規定，國內廠商如果想直接參與招標，必須要先登記加入“UN全球市場”，其登記門檻要求標準并不高，其中要求最高的Level-2二級廠商注冊時也僅需要提供公司基本信息、近三年的相關項目實施案例及公司財務運行基本情況即可。

因為不了解、不熟悉該政策，目前登記加入該市場的國內知名廠商仍然不多，在本人參與的視頻監控項目前期調研中，國內視頻監控產品占有率前三名的一家國際知名企業，就沒有進行相關登記。

除必須加入“UN全球市場”外，UN還會根據情況，鼓勵廠商加入各類“宣言計劃”。如UN的“The Global Compact（聯合國全球契約）”倡議，該倡議旨在保護勞工權益、促進環保，并無強制性要求。但如果企業沒有及時加入，可能會在相關商務評標中失分，甚至會被以“與聯合國價值觀不一致”的理由直接排除。

（2）熟悉國際貿易規則，加強企業內部法務、風控水平

聯合國任務區各類采購項目實施地均處于長期動亂地區，項目建設所涉及的貨物運輸、清關、交付、建設等環節均存在較大風險。聯合國目前依據《國貿條規2010》（Incoterms 2010）制定相關合同條款，一般來說，項目涉及的貨物需要自行運輸及清關，聯合國不承擔由此帶來的相關費用或損失。

在具體合同條款中，各類保證金較多（如投標保證金Bid Security、建設質量保證金Performance Security、維保保證金 Warranty Security、勞工服務保證金Labor and Materials Security、違約金liquidated damage等），項目前期資金占用量較大，另外，國外勞工權益保障、環境保護等各方面標準均比國內嚴格，由此帶來的違約風險也相對較高。

上述項目實施風險對國內公司的國際商務談判能力和商務合同合規性檢查提出了很高的要求，公司既要熟悉相關國際貿易規范標準，又要了解任務區所在國的法律規定。這同樣對公司的法務、風控能力都形成了一定的挑戰。

3.聯合國專業性技術崗位人才培養和輸送

隨著我國綜合國力的不斷提升，我國在國際組織及國際事務中的影響力越來越大。目前，我國聯合國會費及維和經費攤派已經上升到全球第二位。但眾所周知，我國在聯合國等國際組織影響力仍然偏弱，這與我國在聯合國民事崗位人員占比低有很大關系。筆者在項目前期調研中也發現，任務區采購、預算、財務、網絡信息化等需要專業技術型人才的重要崗位，中國人所占比例極低。

如果將聯合國比喻成一家大型跨國公司，作為占該公司10%以上股份的第二大股東，中國不僅應當向公司輸入“董事會成員”和“部門高管”，更應當向公司核心部門輸送各類專業技術型人才，以加強對公司的實際控制力和影響力。

因此，我國不僅應加強聯合國中高級管理人員的培養輸出，還應對聯合國專業技術類人才培養輸出有一個長遠規劃。從目前國內現狀來看，擁有相當專業技術能力和語言水平并具有國際組織工作經驗的人才基數較小，因而現階段應把相關專業人才培養作為重點。

目前較為便捷的方式是通過聯合國“UN志愿者”項目進行人才培養：可選派國內相關專業優秀大學畢業生輸送至聯合國“UN志愿者”項目，通過二至三年的時間，使其熟悉聯合國組織文化、了解日常運作機制，同時克服語言環境障礙。在相當數量專業人才培養完成后，可擇機推薦表現優異人員競爭聯合國各類專業技術性崗位，實現專業技術人才的輸送。

（責任編輯：馮苗苗）