堅守耕地保護紅線 筑牢糧食安全根基

河南省自然資源廳耕地保護監督處

為深入貫徹落實習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時重要講話精神，按照河南省委統一安排部署，省自然資源廳圍繞扛穩糧食安全重任和加強耕地保護工作，聯合省農業農村廳派出7個調研小組，走訪49個縣（市、區），組織召開78次座談會，個別訪談400多名同志，進行專項調研，詳細了解各地加強耕地保護工作的主要做法，研究當前工作中亟待完善的政策措施。同時，省自然資源廳主要領導帶隊專程赴浙江學習“千萬工程”先進經驗。在此基礎上，結合全省實際，提出進一步加強耕地保護工作的對策建議。

基本情況和主要做法

近年來，河南嚴格落實中央關于加強耕地保護嚴守耕地紅線要求，把保護耕地放在更加突出的位置，堅持依法管地、依法用地，耕地保護工作取得明顯成效。一是在保障城鎮化、工業化快速發展的同時，牢牢守住耕地保護目標紅線，全省耕地實際面積1.2227億畝，超出國家下達目標192萬畝;實際保護永久基本農田1.0223億畝，超出國家下達目標17萬畝。二是有效保障了經濟發展用地需求。“十三五”以來，批準建設用地125.82萬畝，有效保障了經濟社會發展的用地需求。三是高標準農田建設取得明顯成效。“十三五”以來，投入資金309.1億元，建成高標準農田6042萬畝，為糧食高產穩產奠定了堅實基礎。

河南的做法主要有7個方面，即構建了較為完善的耕地保護頂層制度框架，強化提升了規劃的管控能力，嚴格落實耕地占補平衡，實行永久基本農田特殊保護，大力開展土地整治建設高標準農田，努力提高土地節約集約水平，全力抓好土地執法監管工作。

存在的主要問題

雖然近年來河南的耕地保護工作取得了一定成效，但調研中發現仍存在一些亟待解決的問題。

耕地資源供需矛盾依然突出。近年來，河南工業化、城鎮化加快發展，不可避免要占用大量耕地，而全省耕地后備資源相對不足，供需矛盾較為突出。

市、縣政府的主體責任沒有完全履行到位。部分地方政府“重發展、輕保護”思想依然存在，政府主導的違法用地居高不下，主體責任沒有完全履行到位。雖然18個省轄市耕地紅線目標全部守住，但縣級層面仍有26個縣低于目標紅線，41個高標準農田建設項目進展緩慢。

節約集約用地水平有待進一步提升。一是地方長期以來形成的“重新增、輕存量”的傾向還沒有完全扭轉。普遍提出要申請追加建設用地規模指標和計劃指標，對盤活存量畏難情緒較重。據統計，全省2009～2016年批而未供土地有62.44萬畝，閑置土地9.06萬畝，居全國前列;全省多數產業集聚區、開發區的實際供地率不足60%，遠低于全省平均水平。二是用地標準執行不嚴格。地方在招商引資中，沒有充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，放寬市場準入條件，干擾土地市場價格形成機制，導致供應價格偏低，企業節約集約用地動力不足。三是規劃管控作用發揮有限。多年來，地方政府急于招商引資，往往是規劃跟著項目走，項目選址到哪里，規劃調整到哪里，規劃嚴肅性大打折扣。再加上對破壞耕地等嚴重違法行為打擊不力，難以起到震懾效果。四是農村建設用地節約集約程度更低。一些村莊空心化嚴重，集體經營性建設用地利用粗放，再加上新農村建設遺留問題還未消化完畢，農村宅基地流轉、退出機制不完善，往往是新的已建設、舊的拆不掉，造成集體建設用地大量閑置浪費。據統計，全省人均農村建設用地267平方米（按戶籍人口計算），人均建設用地標準為150平方米，高出標準117平方米。

違法違規占用耕地問題突出。局部地區違法違規用地采礦總量仍然偏高，突出表現為“一高、二大、三不力”。“一高”即政府主導的違法居高不下。河南正處在加速發展的關鍵期，基礎設施建設大量上馬，鐵路、公路、機場等政府主導的重點項目違法占比達到39%，并有進一步蔓延趨勢。“二大”即農民住宅和農村公益性項目違法量大面廣。農民對宅基地的剛性需求持續增長，農村文化廣場、衛生防疫等公益性項目建設較多，成為土地違法違規新的增長點，約占違法總量的23%。“三不力”即政府履行主體責任不力、日常巡查監管不力、違法查處整改不力，一些地方政府“紅線”意識淡薄，重發展、輕保護，有的自然資源部門執法不嚴、查處不力，致使本地區違法違規用地采礦行為長期得不到糾正，歷史遺留問題較多。2017年度全省土地衛片執法共發現違法用地4.9萬畝，其中，耕地2.97萬畝。據全省衛星遙感監測數據顯示，2018年度由地方政府主導的城市道路等基礎設施、公益性項目違法占地仍然較多，且有進一步蔓延趨勢;全省私搭亂建和“小散亂”項目違法占用農用地2.6萬畝，其中，耕地1.9萬畝、永久基本農田5900余畝。

執法監管人才隊伍建設和體制機制仍需進一步完善。據統計，全省自然資源執法人員共有1.1178萬人，其中，在編人員8187人，行政編制僅有325人，執法裝備、車輛、人員編制等方面保障不足，與承擔的職能不相適應。2013年至今，全系統共向法院申請強制執行土地違法案件5.717萬件，退回2.7971萬件，退回率達48.9%;移送公安機關案件1891件，退回518件，法院判決196件;移送紀委監委追究黨政紀責任案件3119件，責任追究落實1926件，土地執法強制執行難、刑事追究難、沒收移交難、追責問責難“四難”問題還較為突出。

對策和建議

按照習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時關于“要發揮好糧食生產這個優勢，立足打造全國重要的糧食生產核心區，推動藏糧于地、藏糧于技，穩步提升糧食產能，在確保國家糧食安全方面有新擔當新作為”的重要講話精神，河南堅持問題導向與目標導向結合，堅持一個重點，開展六大工程，堅決打好耕地保衛戰，牢牢守住耕地保護目標紅線。

“一個重點”就是切實壓實地方政府的主體責任。一是以制度建設為中心任務，提請省委、省政府印發《進一步加強耕地保護嚴格土地管理的意見》《關于嚴格自然資源執法監管工作的指導意見》《河南省違反土地管理規定行為責任追究辦法》，壓實耕地保護責任，從嚴落實好市（縣）黨委、政府的主體責任、各相關部門的共同責任。二是建議省委、省政府將耕地和永久基本農田保護目標、自然資源執法監管共同責任落實情況納入各級政府工作考核，由組織、紀委、自然資源等部門聯合開展責任目標考核，并將考核結果作為領導干部綜合考核評價、生態文明建設目標評價考核、糧食安全市長（縣長）責任制考核、領導干部問責和領導干部自然資源資產離任審計的重要依據。三是建議由省紀委、檢察院、法院、財政廳、司法廳等部門聯合研究制定關于自然資源領域案件移送、財物沒收、追責問責以及“裁執分離”的規范性文件，明確統一的刑事移送、建筑物沒收、法院受理、審查等細則，共同破解土地執法“四難”問題。

“六大工程”即實行耕地管控性保護工程、約束性保護工程、補救性保護工程、倒逼性保護工程、激勵性保護工程和懲治性保護工程。

開展管控性保護工程，從源頭上管控耕地。一是積極推動建立國土空間規劃和用途管制新體系。加快建立全省國土空間規劃新體系，統籌劃定生態紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界，強化國土空間規劃的指導約束作用，積極構建國土空間用途管制新機制，嚴格控制城鎮建設占用優質耕地和自然生態空間，協調經濟發展中生態保護和自然生態空間，實現經濟發展的高質量。發揮空間規劃的導向作用，堅持一張藍圖保發展，6月底前完成省級國土空間規劃編制工作，2020年底前完成市、縣國土空間總體規劃編制工作。二是通過規劃引領帶動“三農”發展。充分發揮規劃、計劃的管控和引領作用，持續加大對現代農業和農村產業融合發展的政策支持力度，引導農業結構的合理調整，優先安排農村基礎設施和公共服務用地，把調整布局、存量挖潛作為解決農村發展的主要途徑，盤活農村閑置建設用地資源，保障農村新產業新業態用地。三是有效推動農村建設用地拆舊復墾產生的資源在城鄉間合理流動，規范完善收益合理有償分配機制，確保整治形成的建設用地指標和收益優先返還農業農村。

實行約束性保護工程，有效保護永久基本農田。一是強化永久基本農田紅線對各類建設布局的硬約束，除國家重大工程外，其他項目嚴禁占用。二是加快永久基本農田儲備區建設。在永久基本農田之外其他質量較好的耕地中，劃定永久基本農田儲備區，及時報部備案，為重大項目占用做好充分準備。三是嚴控占用永久基本農田調整程序。對符合法定條件、確需占用基本農田的，必須按法定程序報批，要嚴格按照《自然資源部、農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》要求，嚴格占用和補劃審查論證，并將同等數量和質量的耕地補劃為基本農田，將永久基本農田的嚴格管控傳導到各級各部門。

實行補救性保護工程，嚴格落實占補平衡。一是嚴格落實占補平衡數量、質量并重要求，堅決杜絕占多補少、占優補劣行為。二是開展耕地質量等別年度更新評價和補充耕地質量等級評定，積極探索耕作層土壤剝離，用于新開墾耕地、劣質地或其他耕地土壤改良。三是加強補充耕地質量監管，依托“智慧耕地”信息系統，強化補充耕地項目質量、數量上圖入庫監管，適時開展實地核查。四是積極協調農業農村部門，將高標準農田產生新增耕地和產能作為占補平衡使用，擴展補充耕地儲備空間。

實行倒逼性保護工程，盡量少占或不占耕地。一是持續推動用地保障方式由增量為主向盤活存量為主轉變。以落實“十三五”單位GDP建設用地使用面積22%下降目標為主線，持續開展批而未供和閑置低效土地盤活利用專項行動。推動建設用地總量控制、減量化管理，各地商品住宅和商服等經營性用地使用存量用地和增減掛鉤進行保障。二要嚴格執行土地開發利用標準。加強節地考核評價，開展節地技術和節地模式創新示范工作，健全以準入標準、定額標準和控制標準為主要內容的土地使用標準體系，著力提升土地利用效率。結合產業實際情況，逐步提高建設項目用地的準入門檻，大力推進建設利用多層標準廠房。加強節地考核評價，推廣節地技術，引導節地模式創新，鼓勵地上、地下空間綜合開發利用。三是發揮市場機制的激勵約束作用。建立健全統一的自然資源市場體系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步擴大國有土地有償使用范圍，加快形成充分反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境損害成本的土地市場價格機制，通過價格杠桿約束粗放利用，激勵節約集約用地。加快推進土地二級市場建設，實現存量土地資源順暢流通和高效配置，營造節約集約用地的制度環境。四是探索完善農村土地節約集約利用政策。統籌農業農村各項土地利用，合理布局各類用地，鼓勵農業生產和村莊建設用地復合利用，鼓勵有條件的農村利用“四荒地”、農村閑置房屋校舍、空閑地等發展特色產業，促進農村一二三產業融合發展。借鑒浙江、江蘇等省經驗，結合河南實際，研究推行“點狀供地”模式，支持休閑農業和鄉村旅游項目發展。

實行激勵性保護工程，有效提高基層群眾保護耕地的積極性。一是探索建立耕地和永久基本農田保護補償制度。借鑒浙江經驗，建立耕地和永久基本農田保護經濟補償制度，使農村集體經濟組織和農戶能從保護耕地和基本農田中獲得長期、穩定的經濟收益，充分調動農村集體經濟組織和農民群眾保護耕地的主動性、積極性。如浙江省每年給村集體每畝永久基本農田補貼100元錢，如發生私搭亂建行為，將予以扣除，這樣極大提高村集體保護耕地和永久基本農田的積極性。二是全力推動全域國土綜合整治。借鑒浙江“千村示范、萬村整治”和全域土地綜合整治經驗，以一個行政村或本鄉鎮相鄰的幾個行政村為行政單元，編制整合原村莊規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃有機融合的多規合一的實用性村莊規劃。合理優化農村生產、生活、生態用地空間，優化耕地、永久基本農田和村莊建設用地布局，通過政府搭建平臺，合理安排和引導各部門項目投入，形成“各炒一盤菜，共辦一桌席”共建格局，打造“千萬工程”升級版，有效推進農村人居環境改善及鄉村振興戰略實施。縣級政府可按照相關政策，通過開展全域國土綜合整治調整永久基本農田布局，整治產生的有關結余指標可進行交易，產生的收益可用于鄉村振興和扶貧攻堅。

實行懲治性保護工程，把好耕地保護最后關口。一是建立執法監管新體制。以建立地方政府為主導的執法監管共同責任機制為重點，以最大限度減少和遏制違法行為為目標，以“整合執法資源、理順執法機構、規范執法主體”為原則，參照生態環境行政執法體制改革模式，探索建立既符合中央精神又切合河南實際的自然資源執法監管機構設置、職能配置、人員編制和經費裝備保障體系。二是創新執法監管手段。繼續全面完成基層所建設，大幅度提升執法裝備保障與信息化水平，守牢耕地保護的前沿陣地。進一步暢通違法線索發現處置快速反應機制，加快建設省、市、縣、鄉四級互聯互通的自然資源執法監督指揮中心，強化分析研判和預警，為防范打擊違法行為打下堅實基礎。三是堅持過程嚴管，嚴肅查處整改違法行為。建立健全具有河南特色的自然資源督察制度，督促地方政府和相關部門不斷完善長效監管機制。要舉利劍、長獠牙，成為虎狼之師，嚴厲打擊各類違法占用耕地特別是永久基本農田行為，嚴防“農地非農化”。梳理排查傾向性、普遍性問題，適時部署開展專項整治行動。四是將執法工作與掃黑除惡專項斗爭緊密結合，堅持既查事、又查人。加強與紀委監委、公檢法等部門的溝通協調，健全完善自然資源執法監管長效機制。五是落實后果嚴懲，持續形成強大震懾效應。建立衛片執法與日常執法相互印證機制，充分運用約談、問責和限批等手段，嚴肅責任追究;建立“增違掛鉤”工作機制，實行嚴格獎懲;建立自然資源違法行為“黑名單”制度，實施聯合懲戒，讓違法者寸步難行。