基于SWOT分析的網售處方藥政策研究

徐敢 王岳

中圖分類號 R951 文獻標志碼 A 文章編號 1001-0408（2019）06-0721-04

DOI 10.6039/j.issn.1001-0408.2019.06.01

摘 要 目的：為我國制定網售處方藥政策提供參考和依據。方法：利用SWOT分析法，分析影響網售處方藥的優勢（S）、劣勢（W）、機會（O）、威脅（T）等內外部環境因素，提出政策改革建議。結果與結論：網售處方藥具有更好滿足用藥可獲得性、提升費用可承受性，有利于促進信息公開、打破壟斷等優勢，并且趕上了國家大力推行“互聯網+”的時代機遇，但網售處方藥也存在管理方式不適應、誠信體系不健全、監管跟不上等劣勢和威脅。有條件放開網售處方藥，內外環境、發展形勢總體有利。建議在提升智慧監管能力的情況下，推動網售處方藥政策的調整，允許互聯網電商開展憑處方調劑處方藥的業務，有序放開網售處方藥。

關鍵詞 醫藥電商；網絡經營；網上藥店；處方藥；SWOT分析

Study on Policies of Online Prescription Drug Sales Based on SWOT Analysis

XU Gan1，WANG Yue2（1. Certification Center for Licensed Pharmacist， National Medical Products Administration， Beijing 100098， China； 2. Institute of Medical Humanities， Peking University， Beijing 100191， China）

ABSTRACT OBJECTIVE： To provide reference and basis for our country to formulate policies for online prescription drug sales. METHODS： SWOT analysis was adopted to analyze the Strengths （S）， Weaknesses （W）， opportunities （O）， threats （T） and other factors of prescription drug online sale so as to put forward policy reform suggestions. RESULTS & CONCLUSIONS： The online prescription drug sales had the advantages of better drug availability， improving cost affordability， promote information disclosure and break the monopoly， caught up with the country to vigorously promote the “Internet+” era opportunities. But online prescription drug sales also had disadvantages and threats such as inappropriate management mode， incomplete credit system and inadequate supervision. Conditional release of online prescription drug sales would be favorable to the internal and external environment and the overall development situation. It is suggested that under the condition of improving the ability of intelligent supervision， promote the adjustment of online prescription drug policy， allow Internet e-commerce to carry out prescription drug dispensing by prescription， and orderly release online prescription drug sales.

KEYWORDS Medical electronic commerce； Online business； Online drugstore； Prescription drugs； SWOT analysis

現階段，在理論層面上我國專家學者對是否有條件允許網售處方藥的意見有較大分歧和理論爭議[1-2]。在實踐層面上，藥品監督管理部門對網售處方藥政策的態度出現一些反復，能否實施放開網售處方藥政策面臨高度不確定性。SWOT分析法，即態勢分析法，就是分析與研究對象密切相關的內部優勢、劣勢和外部機會和威脅，并在對其系統梳理的基礎上，發揮優勢、克服劣勢、利用機會、回避威脅，提出相應的發展戰略、計劃和決策。S代表內部優勢（Strengths），W代表內部劣勢（Weaknesses），O代表外部環境的機會（Opportunities），T代表外部環境的威脅（Threats）[3]。筆者擬運用SWOT分析法，綜合考慮和系統分析影響網售處方藥的內外部環境因素，為網售處方藥政策改革和挖掘網售處方藥政策內涵提供理論支持和政策建議。

1 網售處方藥的政策規定和有條件放開網售處方藥SWOT分析

現行《互聯網藥品交易服務審批暫行規定》（國食藥監市〔2005〕480號）指出，向個人消費者提供互聯網藥品交易服務的企業只能在網上銷售本企業經營的非處方藥。2016年7月，國家藥品監督管理部門宣布互聯網第三方平臺藥品網上零售試點工作結束[4]，并在2017年11月14日發布的《網絡藥品經營監督管理辦法（征求意見稿）》規定不允許在互聯網平臺銷售處方藥。2018年12月25日，國家發展改革委、商務部聯合發布了《市場準入負面清單（2018年版）》，明確藥品生產、經營企業不得違反規定采用郵寄、互聯網等方式直接向公眾銷售處方藥。可見，當前藥品監管相關法規禁止網售處方藥，并且網售處方藥政策趨向審慎和保守，與國務院提出的要求全社會對互聯網融合創新發展環境進一步開放包容、加快處方藥電子商務銷售模式創新的政策（國發〔2015〕40號）要求有較大不同[5]。從長遠來看，醫藥領域的電子商務發展勢頭已無法阻擋，松綁電商網售處方藥具有一定重要社會意義和價值。為更好地分析網售處方藥政策和決策選擇，現對網售處方藥進行SWOT分析。

1.1 網售處方藥的優勢分析（S分析）

1.1.1 有利于更好地發揮互聯網的高效、便捷優勢 互聯網藥品經營和藥品信息傳播，不受時間和空間限制，互聯網藥品經營者可通過網絡24 h不間斷傳播藥品銷售信息，這是傳統藥品零售所無法比擬的。公眾在網絡可及的任何地點都可以通過互聯網閱讀商品信息、瀏覽商品種類、在線購買需要的藥品。支付寶等線上金融支付產品的興起，讓線上購物的支付也變得方便、安全。公眾可以足不出戶獲得自己所需要的藥品，這對于身體不便或者出行不便者來說，無疑是一種方便、快捷、省時、省力的途徑。網售處方藥可以改變傳統藥品流通資源要素過度向中心城市集中的態勢，形成大中小城市和小城鎮協調發展格局，從而實現更為平衡的發展，提高社會公共服務效率[6]。

1.1.2 有利于發揮“互聯網+”藥品流通優勢 相比實體店，互聯網藥品信息和藥品品種更多，覆蓋面更廣泛，資源更加豐富，選購藥品可以不受地域和空間的限制，也更容易檢索和比較。藥品零售連鎖企業依靠互聯網，不僅可以打破地域局限進行銷售，擴大經營范圍，有機會優化空間上的合理配置，還可以省去實體經營所需的部分中間環節和一部分場所經營費用，降低運營的成本，有利于發揮“互聯網+”藥品流通在減少交易成本、提高流通效率和降低藥品終端價格以及促進信息公開、打破壟斷等優勢和作用，更好地滿足用藥可獲得性和提升公眾費用可承受性。

1.1.3 公眾有需求和市場潛力大 我國互聯網技術和應用快速發展，在日常消費中，網絡已經成為公眾獲取信息和購買商品的重要渠道[7]。雖然目前藥品銷售渠道主要集中于醫院終端以及零售終端，網絡終端（非處方藥）僅占極小一部分，但市場前景依然十分可觀[8]。根據行業發展數據預計，到2020年，我國醫藥電商市場銷售額將超過1 000億元，如果放開網售處方藥，我國醫藥電商將具有更龐大的銷售規模和市場投資機遇[9]。

1.2 網售處方藥的劣勢分析（W分析）

1.2.1 網售處方藥經營準入資質要求高 參與互聯網藥品經營，現有規定對企業資質要求是零售連鎖企業，同時對人才素質要求更高，需要掌握藥品質量管理和指導合理用藥工作之外，還要懂電子商務。同時互聯網藥品經營的物流配送也呈現高門檻趨勢[10]。

1.2.2 處方獲得難，且缺乏互聯網處方信息真實、可靠的保證機制 目前各大醫院的處方不公開、外流難，真正能上網的處方極少，互聯網處方獲得難，處方流轉合規問題還沒有解決[11]。一旦放開網售處方藥，可能會出現大量虛假處方，其真假判斷、有效期判斷和執業藥師審方問題等相關機制均有待完善[12]。

1.2.3 缺乏互聯網行為責任認定機制及行業標準，易發生藥品質量隱患和糾紛 互聯網藥品經營法律法規還不完善，存在第三方平臺與實體藥店主體責任不清晰、對網售處方藥和藥品質量安全難以有效監管等問題，易發生藥品質量隱患和糾紛，不利于保護公眾利益和患者用藥安全[4]。特別是配送環節，比如配送過程中藥品因不符合保存條件導致變質的責任認定、配送途中可能會出現破損和調換問題以及藥品非質量問題不能退藥帶來的糾紛等。

1.3 網售處方藥的機遇分析（O分析）

1.3.1 適應進一步完善信息化惠民機制建設的“互聯網+”新時代需要 國家深入實施“互聯網+”行動計劃，國務院發布一系列政策意見，鼓勵和推動電子商務應用創新[13-14]。互聯網技術、產業、應用以及跨界融合等方面取得了積極進展，互聯網與各行各業融合、創新乃大勢所趨，已具備加快推進“互聯網+”發展的堅實基礎，“互聯網+”成為經濟社會創新發展的重要驅動力[5]。“互聯網+”藥品流通，不僅創造了新的消費需求，而且還引發了新的投資熱潮[13]。

1.3.2 實現網售處方藥功能所需要的硬件設施和技術業已具備 國家推行的“寬帶中國”戰略（國發〔2013〕31號）使互聯網基礎設施、寬帶基礎設施、云計算基礎設施，信息通信技術、關鍵保障技術，基于互聯網金融的服務體系（包括支付）和基于大數據的智能物流體系等都得以快速發展，并具有一定的技術優勢和技術保障；移動通訊產品和技術、遠程及網絡交流平臺等基礎設施也日益完善[15]，實現網售處方藥功能所需要的硬件設施和技術均比較成熟和完備。

1.3.3 契合國家“醫藥分開”和藥品供應保障制度改革的政策 當前，醫藥衛生體制改革進入“深水期”，其中醫藥分開改革是核心原則和關鍵。國務院提出堅持推進供給側結構性改革，完善國家藥物政策體系，推動“醫藥分開”，采取綜合措施切斷醫院和醫務人員與藥品、耗材間的利益鏈，調整市場格局，使藥品零售企業逐步成為向患者售藥和提供藥學服務的重要渠道[16]；同時，要求加快清理和廢止阻礙藥品流通行業公平競爭的政策規定，取消了互聯網藥品交易服務企業審批的行政許可事項，放寬市場準入標準，同時采取多種方式推進“醫藥分開”[17]。醫保部門也在采取有效措施鼓勵和發揮藥品零售企業在醫保藥品供應保障方面的積極作用，積極支持“醫藥分開”[18]。全國各地都在探索現代醫藥企業參與“醫藥分開”改革，探索醫療機構處方信息、醫保結算信息與藥品零售消費信息互聯互通、實時共享，探索處方藥電子商務銷售和監管模式[17]。網售處方藥適應當前“醫藥分開”改革和“使藥品零售企業逐步成為向患者售藥和提供藥學服務重要渠道”的政策趨勢，是完善藥品供應保障制度的客觀需要。

1.3.4 國外經驗可供借鑒 互聯網發布藥品信息和藥品的監管難問題，是世界各國藥品監管部門面臨的共同挑戰，包括所有的發達國家[19]。但美國、英國、加拿大、德國等都沒有因為監管困難而禁止網絡處方藥調劑活動[20-21]。有國際經驗借鑒，我國應有信心主動利用好當前互聯網發展的機遇和優勢，而不是簡單的禁止。

1.4 網售處方藥的威脅分析（T分析）

1.4.1 政策風險 目前藥品監管相關法規不允許采用互聯網交易方式直接向公眾銷售處方藥。2016年7月，國家藥品監督管理部門終止互聯網第三方平臺藥品網上零售試點工作，各平臺藥品網上零售試點資格已經過期，允許平臺開展網上售藥業務的政策仍未放開[4]。2017年11月發布的《網絡藥品經營監督管理辦法（征求意見稿）》規定禁止網售處方藥，限制網絡發布處方藥信息。互聯網藥品經營管理有關法律法規不完善和政策方向具有不確定性，發展面臨體制機制障礙。另外，我國大部分互聯網藥品零售的銷售系統暫無法與醫保報銷系統進行有效對接，受制于政策和地域差異，醫保系統和網售處方藥的平臺對接存在政策難的問題[22]。

1.4.2 經營風險 開放網售處方藥，會沖擊和影響當前處方藥流通秩序和規則。目前，相當多藥品經營企業還處于“多、散、小”的狀態。大多數傳統藥品零售企業存在運用互聯網的意識和能力不足、跨界融合型人才嚴重匱乏等問題[8]。如果轉型開展網售處方藥，會面臨管理方式不適應、誠信體系不健全、市場秩序不規范等問題和市場收益風險，需要在商業模式、生產方式、組織機構、人才結構等方面進行深度變革和調整。另外，如果開展網售處方藥還需要建立配套的執業藥師在線藥事服務制度，由執業藥師負責處方的審核及監督調配，指導合理用藥。但當前大部分互聯網藥品經營企業執業藥師配備不足且作用發揮有限[8]。

1.4.3 監管面臨新挑戰 現實中存在非法網站無證經營藥品、虛假藥品信息泛濫、假藥充斥市場打擊難等問題，易引發藥害事故，這些信息都對網售處方藥的政策環境造成負面影響。同時，互聯網具有很強的隱蔽性、輻射性和虛擬性，造成案源發現難、調查取證難、有效查處難，危害嚴重。有違法分子利用互聯網提供的便利非法售藥，每年在互聯網上非法銷售的藥品達到幾十億個劑量，對公眾的健康構成潛在危害[23]。另外，國家藥品監督管理局正在探索互聯網食品藥品交易的備案制度，這將給未來互聯網藥品經營監管帶來更大挑戰[24]。

2 網售處方藥SWOT矩陣和發展策略

SWOT不僅可為內部和外部競爭環境的分析提供方法論，而且可提供4種可供選擇的策略：（1）SO策略，利用內部優勢去抓住外部的機會；（2）WO策略，利用外部機會改進內部劣勢；（3）ST策略，利用內部優勢避免或減輕外部威脅的打擊；（4）WT策略，克服內部劣勢和避免外部威脅。通過上面的優勢、劣勢、機會和威脅的系統分析，可以進一步構建網售處方藥的SWOT分析矩陣，共有4種不同的策略以供選擇，詳見圖1。

[[＼&優勢（S）

（1）高效、便捷，不受時間和空間限制；

（2）減少交易成本、提高流通效率；

（3）利用互聯網促進信息公開、打破壟斷的優勢，滿足用藥可獲得性，提升費用可承受性；

（4）公眾和市場有需求＼&劣勢（W）

（1）準入資質要求相對高；

（2）互聯網處方獲得難，且缺乏網售處方藥信息真實、可靠的保證機制；

（3）缺乏互聯網行為責任認定機制及行業標準，易發生藥品質量隱患和糾紛＼&機遇（O）

（1）適應進一步完善信息化惠民機制建設的需要，符合“互聯網+”新時代的需要；

（2）實現網售處方藥經營所需要硬件設施和技術業已具備；

（3）契合國家“醫藥分開”和藥品供應保障制度改革的 政策；

（4）國外經驗可供借鑒＼&SO戰略

（1）順應時代“互聯網+”發展趨勢，充分發揮我國互聯網的規模優勢和應用優勢；

（2）放開網售處方藥，加速提升“互聯網+”藥品流通發展水平，構筑藥品經營發展新優勢和新動能＼&WO戰略

（1）多方合作建立具備相關網絡技術、硬件設備條件、 人才配備的電子處方共享 平臺；

（2）規范發展互聯網藥品交易服務平臺；

（3）建立網絡藥品經營監測系統，完善懲罰與退出考核機制，加大互聯網藥品經營日常監管＼&威脅（T）

（1）現行法規禁止采用互聯網直接向公眾銷售處方藥，政策方向具有不確定性；

（2）與醫保系統對接難，藥品質量管理和合理用藥指導不足；

（3）實體藥品零售企業受沖擊，對現有處方藥流通秩序造成影響；

（4）藥店經營監管難度較大，監管面臨新挑戰＼&ST戰略

（1）加強政企的溝通，完善政策，推動網售處方藥政策的調整；

（2）規范發展互聯網藥品零售經營第三方平臺，讓實體藥店有機會參與共享互聯網發展機遇；

（3）允許“先行先試”，逐漸放開網售處方藥；

（4）互聯網平臺支撐發展線上線下融為一體新模式；

（5）鼓勵網上藥店開展慢病患者線上購藥、醫保支付的試點＼&WT戰略

（1）加快標準的建立和完善，制定互聯網藥品經營消費者保護、處方調配、物流遞送、藥學服務等專業服務標準和指南；

（2）加強行業自律，建立適合我國國情的互聯網處方藥經營監管體系，實現事前、事中、事后全程監管，保證處方藥銷售合法、合規；

（3）創新智慧監管和治理模式創新＼&外部因素＼&]

圖1 網售處方藥的SWOT分析矩陣

Fig 1 SWOT analysis matrix of online prescription drug sales][ 內部因素

外部因素]

根據圖1分析可見，有序放開網售處方藥，推動網售處方藥政策的調整，內外環境、發展形勢總體有利。筆者建議調整現有的法律法規規定，綜合國家藥品監督管理部門2014年5月發布的《互聯網食品藥品經營監督管理辦法（征求意見稿）》和2017年11月發布的《網絡藥品經營監督管理辦法（征求意見稿）》對網售處方藥的政策要求，積極利用互聯網促進信息公開、打破壟斷的優勢，采取更積極又穩妥的管理方式。

2.1 發揮優勢

發揮我國互聯網優勢，推進藥品流通行業供給側結構性改革，區分處方藥銷售和處方調劑，有條件地放開網售處方藥——憑醫師處方調劑藥品，加強藥品調劑行為的規范和引導，嚴格禁止沒有處方銷售處方藥的行為。

2.2 補齊短板

堅持“網上網下一致”的原則，網絡藥品經營者在網下應有實體企業；按照藥品分類管理規定的要求，禁止網絡發布處方藥廣告和處方藥信息；率先開展互聯網慢病用藥和長期用藥處方的調劑活動。

2.3 創造競爭優勢

允許符合條件的網絡藥品經營者（藥品零售連鎖企業）和網絡藥品交易服務平臺（第三方交易服務平臺），在保證藥品可追溯和提供合理用藥指導的情況下接收處方和開展處方調劑，讓沒有能力自建平臺的各類實體藥店有機會共享互聯網發展機遇。

2.4 落實主體責任，創新監管

利用互聯網技術和應用大數據，落實主體責任，實現藥品科學監管和社會共治。

3 結語

網售處方藥，不僅在國家政策層面上存在不確定性，而且在理論層面上專家亦有爭議。通過上面的SWOT分析和矩陣分析可見，網售處方藥的政策發展策略選擇是，在創新智慧監管和治理模式的情況下，在禁止網絡發布處方藥廣告和處方藥信息的配套政策支持下，有序放開網售處方藥。我國網售處方藥政策應積極順應“互聯網+”發展趨勢，抓住當前機遇，充分發揮我國互聯網的規模優勢和應用優勢，同時采取有效手段和措施，克服困難，規避威脅，堅持改革創新和市場需求導向，重構我國互聯網處方藥監管制度的定位、理念、路徑和手段[25]，做好“簡政放權”“放管結合”工作，加速提升“互聯網+”藥品流通發展水平，構筑藥品經營發展新優勢和新動能[11]。

參考文獻

[ 1 ] 鄧勇.松綁網售處方藥是大勢所趨：淺議《互聯網食品藥品經營監督管理辦法（征求意見稿）》[N].中國醫藥報，2014-06-26（004）.

[ 2 ] 陳海波.網售處方藥可行嗎？[N].光明日報，2014-07-12（004）.

[ 3 ] 王婷.基于移動端的網上藥店發展現狀的SWOT分析[J].中國藥房，2016，27（19）：2734-2736.

[ 4 ] 上海政府網.國家食藥監總局：互聯網第三方平臺停止售藥[EB/OL].（2016-08-04）[2019-01-25]. http：//www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw17239/nw17240/

u21aw1151827.html.

[ 5 ] 中國政府網.國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見[EB/OL].（2015-07-04）[2019-01-25]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-07/04/content_10002.htm.

[ 6 ] 李偉.“互聯網+”發展環境優化[J].新經濟導刊，2018（4）：6-9.

[ 7 ] 王崇，劉健.消費者網絡購物渠道決策：基于感知價值[J].北京理工大學學報（社會科學版），2012，14（3）：62-68.

[ 8 ] 商務部網站.商務部發布《全國藥品流通行業發展規劃（2016-2020年）》[EB/OL].（2016-12-29）[2019-1-25].http：//www.mofcom.gov.cn/article/guihua/201612/20161-

202419508.

[ 9 ] 搜狐網.政策調整后，醫藥電商的寒冬真的來了嗎？[EB/OL].（2016-08-29）[2019-01-25]. http：//www.sohu.com/a/112559290_139908.

[10] 藍齊.高門檻阻擋中小競爭者醫藥電商資源遭巨頭哄搶[J].IT時代周刊，2014（6）：44-45.

[11] 王岳.網絡處方藥經營政策抉擇[EB/OL].（2018-10-15）[2019-01-25]. http：//magazine.caijing.com.cn/20181015/4524188.shtml.

[12] 朱艷嬌，湯少梁.基于博弈論的醫院處方外流的研究[J].中國藥房，2018，29（21）：2881-2886.

[13] 中國政府網.國務院關于大力發展電子商務加快培育經濟新動力的意見[EB/OL]. （2015-05-07）[2019-01-25]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/07/content_9707.htm.

[14] 中國政府網.國務院辦公廳關于深入實施“互聯網+流通”行動計劃的意見[EB/OL].（2016-04-21）[2019-01-25]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/21/content_5066570.htm.

[15] 中國政府網.國務院關于印發“寬帶中國”戰略及實施方案的通知[EB/OL].（2013-08-17）[2019-01-25]. http：//www.gov.cn/zwgk/2013-08/17/content_2468348.htm.

[16] 中國政府網.國務院關于印發“十三五”深化醫藥衛生體制改革規劃的通知[EB/OL].（2017-01-09）[2019-01-25]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/09/content_5158053.htm.

[17] 中國政府網.國務院辦公廳關于進一步改革完善藥品生產流通使用政策的若干意見[EB/OL].（2017-02-09）[2019-01-25]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-

02/09/content_5166743.htm.

[18] 人力資源和社會保障部網.人社部社保中心副主任徐延君介紹醫保藥品目錄談判有關情況[EB/OL].（2017-07- 19）[2019-01-25]. http：//www.mohrss.gov.cn/syrlzyhshbzb/zxhd/syzaixianfangtan/201701/.

[19] 陳層層，孫強，左根永，等.美國網上處方藥銷售及監管對我國的啟示[J].中國衛生事業管理，2016（3）：193-194、224.

[20] 王笛，趙靖.國際互聯網藥品經營監管模式對比及思考[J].中國合理用藥探索，2017，14（1）：74-77.

[21] PATEL J. The regulation of online pharmacies；the need

for a combined federal and state effort[EB/OL].（2012-10-

16）[2019-01-25].http：//web.law.columbia.edu/sites/defau-

lt/files/microsites/career-services/the%20regulation%20of-

%20online%20pharmacies.pdf.

[22] 國家食品藥品監督管理總局.關于《藥品網絡銷售監督管理辦法（征求意見稿）》的起草說明[EB/OL].（2018-04-

01）[2019-01-25]. https：//www.evtoo.com/106.html.

[23] 上海市食品藥品督管局稽查大隊.試論對互聯網藥品經營的監管[N].中國醫藥報，2008-06-28（003）.

[24] 李春雷，任韌.我國互聯網食品藥品經營違法犯罪問題研究[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2014，30（4）：54-65.

[25] 胡穎廉.重構我國互聯網藥品經營監管制度：經驗、挑戰和對策[J].行政法學研究，2014（3）：13-21.

（收稿日期：2018-09-14 修回日期：2019-01-29）

（編輯：余慶華）