當前政策性糧食去庫存存在的問題及對策建議

凌華　包獻飛　俞志中

摘要：政策性糧食去庫存是當前糧食供給側改革的重要內容，是糧食流通工作重中之重的任務，也是當前糧食工作面臨的嚴峻課題。本文通過對近年來政策性糧食去庫存緩慢現狀與原因的分析，提出了加快去庫存的幾點建議，以供參考。

關鍵詞：去庫存 形勢 原因 建議

當前，我國政策性糧食庫存消化正處于關鍵時期，由于政策性糧食市場運行多重矛盾交織、新老問題疊加，部分糧食品種階段性供過于求特征明顯，去庫存形勢不容樂觀。

加快政策性糧食去庫存，不僅能事關促進糧食有序流通，減輕國家財政負擔，還能促進糧食供需平衡向高水平的快速躍升，對著力構建動態開放、穩健可靠、運轉高效、調控有力的糧食安全保障體系也有著舉足輕重的作用，是構筑高層次國家糧食安全保障體系的迫切要求和必然選擇。

一、當前政策性糧食去庫存形勢

盡管我國政策性糧食去庫存工作已經提出了4年左右，尤其是近年來，政策性糧食去庫存工作取得較大進展，其成績有目共睹，但是從整體上看，全國各地政策性糧食去庫存任務仍然比較艱巨，存在的問題仍然比較嚴重，有的地方還很不理想，甚至可以用進度緩慢來形容和概括，影響了當前糧食工作的高質量發展。

（一）全國去庫存形勢依然嚴峻

來自中華糧網的數字顯示，截至2019年6月底，國家臨儲小麥剩余庫存數量7126萬噸，同比下降250萬噸，其中江蘇地區1359萬噸，同比增加82萬噸;稻谷庫存國家臨儲已超過一億噸，按目前的庫存數量和銷售進度，即使以后不再啟動托市收購，也需要相當長的時間才能消化，糧食去庫存形勢依然嚴峻。另國家糧食和物資儲備局主管的《中國糧食經濟》在2019年第九期的信息公開欄報道，來自國家糧食交易中心的統計表明，2019年7月，國家有關部門共安排國家政策性糧油銷售計劃3579.8萬噸，實際成交587.2萬噸，成交率僅為16.4%，與6月相比成交量減少709.3萬噸。截至2019年7月底，全年通過國家電子交易平臺累計拍賣糧油3219.3萬噸，同比減少4362.9萬噸，其中成交政策性小麥242.7萬噸，同比減少419.8萬噸，成交稻谷1103.6萬噸，同比減少21.3萬噸，可見政策性糧食拍賣任務之艱巨。

（二）舊糧在庫新糧又增

情況更為復雜的是，就在去庫存路漫漫的同時，新的庫存又在增加。據《糧油市場報》報道，截至2019年9月30日，當年小麥托市收購結束，蘇皖地區收購托市小麥900萬噸左右，而2018年兩地僅收購托市小麥235萬噸，2019年托市小麥的收購量是2018年的3.83倍;同樣來自《糧油市場報》的消息，截至2019年10月中旬，考慮到主產區2019年小麥托市收購量，全國政策性小麥庫存量超過9000萬噸，其中蘇皖豫地區超過8000萬噸，去庫存形勢之嚴峻可見一斑，可謂舊糧庫存還未明顯消化新糧庫存又在增加。

（三）基層進度同樣緩慢

在江蘇省南通市通州區，2016-2018年，全區共收購托市糧4.2277萬噸，通過拍賣和定向銷售，僅去庫存1.4412萬噸，只占收購量的34.09%，去庫存壓力可見一斑。在江蘇省劉橋糧食儲備直屬庫，2016-2018年，共收購托市糧3.2587萬噸，國家僅在2018年移庫小麥1295噸，2018年4月銷售2015年產稻谷3000噸，2019年5月定向銷售2811噸，目前還有托市糧2.5481萬噸，占該庫托市收購量的78.2%，可以說去庫存進度十分緩慢。

二、政策性糧食去庫存存在的問題及原因

當前政策性糧食去庫存存在進度不快等問題，這在很大程度是因為多少年來我國糧食收購政策滯后所致，近幾年來，除了托市價格進行了一定幅度的下調和收購等級適當提升以外，其他如收購其他標準等內容一直沒有根據實際情況及時跟進完善和實質性修改，致使十多年前的政策，在收購現實和市場之間逐漸脫軌。

（一）收購標準與市場脫軌

托市收購政策已執行十多年，由于當時的特殊情況，側重于對糧食數量的要求，對糧食質量的要求沒有考慮市場化需求，尤其質價標準脫離糧食加工企業的采購要求。比如稻谷的收購國家以出糙率定等定價，而市場以品種、出米率和內在品質定等定價;小麥以容重定等定價，不考慮面筋率，有些糧庫收購的烘干小麥面筋率被破壞，根本無法滿足面粉廠之需，收購點也只好按規定收購，而市場恰恰是以小麥面筋率等內在品質定等定價的，導致出庫時面粉加工企業無人問津。

（二）拍賣價格與市場脫軌

由于托市收購價格高于國內市場價，更高于國際市場價，再加上有時部分托市糧采取的又是“順價銷售（以糧食收購價格為基礎，加上合理費用和最低利潤形成的價格）”，在制定拍賣底價時，有時明顯高于市場價很多，造成無人問津，導致庫存難以及時釋放。隨后，由于庫存糧食年限越來越長，質量越來越差，最后不得不以遠遠低于市場價格的價格進行銷售，造成大家哄搶。如，2019年對2013、2014年稻谷的定價，每斤價格一下子調低好多，許多米廠見狀紛紛搶購，加工后摻入新米出售，造成2019年新稻價格低迷，庫存企業大面積虧損。

（三）拍賣手續與愿望脫軌

客戶注冊報名、入庫、出庫、交割、結算等手續也是紛繁復雜，導致許多加工貿易企業不愿意參與，造成拍賣參與者寥寥，影響了糧食加工和貿易企業參與拍賣的積極性。

（四）出庫意愿與初衷脫軌

糧食庫存消化涉及利益主體多、影響面廣、各方關注度高，尤其是隨著庫存消化持續推進，有些庫點的托市糧即使已經拍賣完畢，有的卻拒不執行交易規則，盡量拖延出庫時間，千方百計抬高出庫門檻，變相阻礙出庫，以獲取國家更多保管費或補貼，有的甚至故意設置出庫障礙、額外收取費用，其出庫意愿與國家去庫存的初衷背道而馳，使去庫存難度加大，也打擊了買方的積極性。

（五）企業生產與需求脫軌

許多糧食加工企業經營效益差，尤其是有的加工企業出現嚴重虧損，影響糧食加工需求。以江蘇省南通市通州區為例，目前，列入糧食部門統計的8家民營糧食加工企業，其中4家面粉加工企業，除了1家租用外地一家有生產能力的面粉企業設備生產加工面粉以外，其他3家從2015年以來，基本不生產了;4家列入統計的大米加工企業，目前兩家只能暫時維持收支平衡，還有兩家很少生產，最多在粳稻上市到春節前后4個月左右暫時生產，需求量明顯減少。

（六）庫存質量與現實脫軌

少數托市庫點，尤其一些民營或國有承包庫點的糧食，存在糧倉上下質量不一等現象，加工企業望而卻步;有的公示信息與實際有出入，使參與拍賣的糧食加工企業的利益受損，影響了他們參與拍賣的積極性。

三、加快政策性糧食去庫存路徑建議

當前的糧食收購政策，對糧食市場具有較大的引導作用，破解糧食高庫存難題，要在改革糧食收購政策上下功夫做文章，通過收購政策的改革和改善，有序引導市場供需，同時引導糧農積極調整種植結構，有效促進供給側改革。

（一）改國家包攬為地方協助

改變中央政府對糧食安全的大包大攬，實行全國統一托市收購政策，按照糧食安全省長責任制下的縣（市、區）長負責制進行運作，充分發揮地方政府應有作用，進一步落實地方政府收儲責任，在確保糧食種植有所作為的同時，對收儲也能有所作為（可以像一些地方那樣出臺糧食收購價外補貼政策），協助中央共同做好糧食安全大文章，既擴大本地糧食生產產能，穩定本地糧食供應和市場價格，又提高本地種糧農民的收入，還有效彌補了現行政策的“隙縫”。將糧權適當下放，允許地方擁有一定自主權。中央已經明確了糧食安全省長負責制，然而省長負責不應只負責沒權限，去庫存和托市收購等政策的一些權限也應該適當給予地方，在下放權力的同時，中央財政該支持的還是應該提供支持，比如專項資金、金融貸款政策等，只有中央和地方協調好責權利的關系，同時加強對地方的監管，才能進一步促進糧食去庫存，才能確保糧食安全高質量。

（二）改敞開收購為計劃收購

當市場糧食價格低于國家規定的托市價后，國家立即啟動托市收購預案。然而，托市收購預案啟動后，常常導致市場糧食紛紛涌向托市收購點，造成國家糧庫“糧滿為患”，而市場流通的糧食日趨減少。建議改變托市收購中敞開收購為計劃收購，按照當地糧食產量的一定比例予以收購，保證市場上有一定量糧食流通，活躍糧食市場。或者在糧食收購季節，直接啟動托市預案，每次收購，一定比例（如70%）的糧食按托市價收購，其他的按當時的市場價收購，托市收購的糧權屬于國家，市場價收購的屬于企業，糧食價格在一定時間內上漲，由企業自我銷售，糧食價格在一定時間內下跌，國家給予一定的補貼。

（三）改托市收購為托底收購

取消原有托市收購政策，堅持糧食收儲市場化，由市場需求指導糧食的價格與種植結構，在保證主糧絕對安全的同時，國家對水稻和小麥實行“托底”收購（以普通稻麥的市場價為參考，綜合考慮成本等因素確定收購價格，一般比普通稻麥的市場價略低），這樣，把市場和政策這兩部分有機結合起來，守住底線的同時，保證種糧百姓的利益和種植積極性。國家把節省下來的資金，一部分由地方政府按農戶實際種植糧食畝數予以補貼（現在的托市收購政策最大受益者往往是糧食貿易和農民經紀人，他們從農民手中收購的價格一般每公斤至少要低0.1元，按種植量補貼，可以避免種糧農民不是托市收購的最大受益者的尷尬和不足），另一部分對收購環節的糧食企業按照夏秋各4個月的托底收購期（夏糧6-9月，秋糧10-次年1月）內的實際收購庫存量，實行補貼，所收糧食由收儲庫點自行組織銷售，盈虧由糧食收儲企業承擔，國家不再大包大攬。

（四）改人為定價為市場定價

當前政策性糧食庫存高的原因之一就是收購價高于國內外市場價，同理，去庫存緩慢的關鍵之一就是國家制定的起拍價過高，由于國內糧價與國際倒掛，在拍賣托市糧時，有時實行“順價銷售”的政策，導致成交率不高。國家在拍賣時，最好綜合收購價和當時的國內外糧食市場價格，合理確定拍賣價，使拍賣價與市場價接軌，讓托市糧盡早出庫，盡快減少財政負擔，否則財政虧損會像滾雪球一樣，越滾越大。尤其拍賣價不能一會兒高于收購價很多，一會又低于收購價很多，杜絕價格大起大落，避免流拍和一哄而搶現象。充分發揮全國糧食統一競價交易系統作用，靈活運用競價銷售、定向銷售、邀標銷售、輪換銷售等多種方式，合理確定銷售價格，根據庫存實際，科學安排庫存糧食銷售進度和次序。

（五）改傳統收購為特色收購

目前的糧食市場，優質糧食價格堅挺且供不應求，但是，由于最低收購價政策不體現優質優價，近年來，許多地方優質糧的種植面積不斷萎縮（優質糧往往產量相對要低些），這也加劇了普通糧高庫存的內在矛盾。從長遠看，要發揮國家托市收購政策的引導作用，在執行傳統收購政策的基礎上，是否可以開展特色收購，積極引導農民加大種植結構調整，鼓勵農民種植優質、特色品種，收購時做到優質優價，在增加市場優質糧流通數量、滿足消費者需求的同時，有效減少普通糧食的庫存（當然，如何確定優質糧，其標準也有待于探索，收購價格也有待于進一步研究）。

（六）改小打小敲為產業發展

糧食去庫存，首先要提高糧食加工企業的收購意愿和積極性，要鼓勵糧食產業加快經濟發展，加快推進傳統米面制品的工業化、規模化、標準化生產，提升主食產品社會化供應能力。其次，加快發展糧食精深加工，努力打造一批產品叫得響、質量信得過的糧食新品牌，大力提高優質糧食產品的市場占有率，對此要在政策、科技等方面給予扶持和關注。再有，就是進一步扶持生豬等養殖，既可以緩解豬肉供需矛盾，也可加快政策性糧食去庫存速度，可謂一舉兩得。

另外，有關部門單位及企業要進一步提高政治站位，不忘初心、牢記使命，堅決執行國家發改委等六部門于2019年7月發出的《關于做好政策性糧食銷售出庫監管工作的通知》精神，壓實政策性糧食去庫存的監管責任，把糧食庫存銷售監管作為當前的一項重要政治任務抓好抓實抓細，為合理消化糧食庫存創造良好的市場環境，確保政策性糧食去庫存更加順暢、更加快捷、更加有效。

結 語

習近平總書記多次指出，要把思想認識統一到黨中央關于推進供給側結構性改革的決策部署上來，把去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板作為工作重點。政策性糧食去庫存任務艱巨、責任重大，我們要緊緊圍繞中央加快推進供給側結構性改革的戰略部署要求，堅定信心、堅決行動，抓緊抓好抓實，想方設法打好政策性糧食去庫存“殲滅戰”，促進糧食工作高質量發展，也為國家糧食安全和經濟高質量發展打下堅實基礎。可喜的是，2019年10月12日，國家發改委等五部門明確了2020年小麥最低價收購政策，一改在主產區規定時間內敞開收購的做法，改為限量收購，收購總量為3700萬噸，屆時將前后分兩批次收購，第一批數量為 3330 萬噸，不分配到省，第二批數量為 370 萬噸，視收購需要具體分配到省，但愿這個微調的政策，對政策性糧食去庫存具有較好的引導和促進作用。

（作者單位：江蘇省南通市通州區糧食和物資儲備局）