糧食去庫存面臨的問題及對策建議

張正軍

摘要：消化政策性糧食庫存有效地規(guī)避了超期儲存糧食出現(xiàn)陳化損失風(fēng)險(xiǎn)，減輕了國家對不合理庫存糧食的財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了糧食庫存結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對引導(dǎo)和帶動優(yōu)質(zhì)糧油工程建設(shè)，綠色無公害儲糧食技術(shù)的推廣運(yùn)用和糧食產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)，加快構(gòu)建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展高質(zhì)量糧食經(jīng)濟(jì)，推動實(shí)現(xiàn)“優(yōu)糧優(yōu)儲優(yōu)加優(yōu)供”，滿足人民群眾對糧油由溫飽數(shù)量型到質(zhì)量健康型消費(fèi)轉(zhuǎn)型需求發(fā)揮了積極作用。本文結(jié)合糧食去庫存監(jiān)管，開展政策性庫存糧食數(shù)量和質(zhì)量大清查，通過調(diào)查研究，提出解決糧食去庫存工作中出現(xiàn)問題的對策建議。

關(guān)鍵詞：糧食 去庫存 問題 對策建議

糧食購銷市場化改革以來，隨著最低收購價(jià)收購糧食逐年累積進(jìn)倉，形成了“高庫存、高價(jià)格、高成本”的“三高”糧食。在2015年12月下旬中央農(nóng)村工作會議上，黨中央、國務(wù)院作出糧食“去庫存”決策部署。2016年央儲備糧管理總公司開始下達(dá)中央事權(quán)政策性糧食去庫存計(jì)劃。2018年2月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“通過完善拍賣機(jī)制、定向銷售、包干銷售等，加快消化政策性糧食庫存”，全國各地采取“公開拍賣、定向銷售、包干銷售、加強(qiáng)監(jiān)管”等措施，加快了消化政策性庫存糧食步伐并取得了明顯成效。消化“三高”超期儲存糧食，防止超期儲存糧食出現(xiàn)陳化損失，優(yōu)化糧食庫存結(jié)構(gòu)是糧食去庫存的出發(fā)點(diǎn)，而糧食去庫存后，在保障國家糧食安全基礎(chǔ)上，通過深化糧油供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革優(yōu)化糧油庫存結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)糧食經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不斷滿足新時(shí)代人民群眾對糧油由溫飽數(shù)量型到營養(yǎng)健康型轉(zhuǎn)型消費(fèi)需求才是糧食去庫存的最終落腳點(diǎn)。

一、消化政策性糧食庫存的積極意義

通過消化政策性糧食庫存對發(fā)展高質(zhì)量糧食經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了積極影響。

（一）消化超期儲存庫存糧食規(guī)避了糧食陳化損失風(fēng)險(xiǎn)

按照稻谷2—3年、小麥、玉米3—4年年為適宜儲存期，從2016年開始消化的庫存糧食多為超期儲存2-3年的糧食，這部分糧食已經(jīng)進(jìn)入不宜儲存并開始轉(zhuǎn)入陳化期，及時(shí)消化這部分糧食降低了庫存糧食陳化風(fēng)險(xiǎn)，為國家挽回了儲糧損失。

（二）顯著提高了承儲企業(yè)儲糧質(zhì)量意識

在對政策性糧食去庫存承儲企業(yè)走訪調(diào)研中，多數(shù)企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，雖然糧食去庫存會減少承儲企業(yè)政策性儲糧補(bǔ)貼收入，但那些口感、營養(yǎng)成分降低的超期儲存糧食就連自己也不喜歡吃，何以滿足人民群眾對糧油消費(fèi)質(zhì)量升級的需求？因而，絕大多數(shù)政策性糧食收儲企業(yè)積極支持國家對糧食去庫存的決策部署，未發(fā)生政策性糧食銷售“出庫難”和承儲企業(yè)收取額外費(fèi)用、摻雜使假等問題，確保了糧食去庫存工作的順利推進(jìn)。

（三）優(yōu)化了糧食庫存結(jié)構(gòu)

糧食去庫存后，各地超期儲存糧食大幅度減少，輕度和重度不宜儲存糧食得到消化，適宜儲存糧食比列顯著上升。以四川廣元市為例，糧食去庫存前，該市各類政策性庫存糧食75.95萬噸，其中，2011—2013年收儲的超期儲存糧油28.36萬噸，占該市庫存糧食總量的37.34%。經(jīng)過四年消化糧食庫存后，到2019年7月末，該市適宜儲存期內(nèi)庫存糧食由消化庫存前的62.66%提高到99.94%。另一方面，通過消化糧食庫存，優(yōu)化了政策性庫存糧食品種結(jié)構(gòu)。南方各省區(qū)長期執(zhí)行國家稻谷最低收購價(jià)政策，收儲的稻谷品種占據(jù)政策性庫存糧食最大比例，導(dǎo)致庫存糧食品種結(jié)構(gòu)極不合理。四年糧食去庫存工作中，南方各省區(qū)主要消化的是執(zhí)行國家稻谷最低收購價(jià)政策收儲的中晚秈稻，糧食去庫存后，多地政策性庫存稻谷、小麥、玉米三大糧食品種結(jié)構(gòu)由去庫存前6：3：1變化為5：3：2，政策性庫存糧食品種結(jié)構(gòu)趨于合理。

（四）推動了綠色無公害儲糧技術(shù)的推廣運(yùn)用和糧食產(chǎn)后服務(wù)體系發(fā)展

通過糧食去庫存，引發(fā)各地對提高儲糧技術(shù)、延長庫存糧食周期、提高儲糧效益，破解“三高”難題的思考。五年來，在國家大力推動農(nóng)戶科學(xué)儲糧，加快糧食產(chǎn)后服務(wù)體系建設(shè)的同時(shí)，各地結(jié)合糧食去庫存，加快了綠色低溫?zé)o公害儲糧技術(shù)的推廣運(yùn)用。2014年，四川省率先在全國啟動了原糧低溫倉改造（國家從2017年開始啟動成品糧低溫倉建設(shè)），僅廣元市就投入省級財(cái)政糧食低溫倉改造和糧食烘干中心建設(shè)資金6496萬元，改造原糧低溫倉19.8萬噸，占該市糧食總倉容的40.82%，建成糧食烘干中心12個(gè)，基本上滿足了農(nóng)戶糧食產(chǎn)后晾曬、清理的需要。原糧低溫倉將糧食儲糧周期延長了2—3年，提高了儲糧品質(zhì)和效益。農(nóng)戶彩鋼小糧倉的推廣運(yùn)用，降低了農(nóng)戶糧食產(chǎn)后蟲蝕、鼠耗、霉變損失，深受農(nóng)戶歡迎。

二、面臨的問題

（一）去庫存一定程度加劇了產(chǎn)需不平衡地區(qū)糧食供需矛盾

以四川廣元市為例，該市年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在140萬噸左右，全市300余萬人口每年糧食總消費(fèi)需求在210萬噸以上（其中糧食年消費(fèi)需求約70萬噸、飼料用糧需求約140余萬噸），年均需要從市外采購糧食約70萬噸以上。按照國務(wù)院關(guān)于地方糧食儲備“產(chǎn)區(qū)保持三個(gè)月銷量，銷區(qū)保持六個(gè)月銷量”要求，廣元市地方儲備糧食約需21萬噸。而該市在經(jīng)過近年連續(xù)糧食去庫存后，根據(jù)2019年大清查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，該市市縣兩級實(shí)際儲備政策性糧食僅4萬噸。受該市自身糧食生產(chǎn)供給能力不足、儲備糧質(zhì)量等級要求、市場化競爭收購分散政策性糧食收購能力等因素影響，庫存政策性糧食差口短期內(nèi)難以補(bǔ)足，糧食應(yīng)急保障供需矛盾進(jìn)一步突出，維護(hù)地方糧食安全壓力增加。

（二）去庫存后國有收儲企業(yè)收入減少影響企業(yè)發(fā)展

國有糧食企業(yè)既是執(zhí)行國家糧食收購政策的主體，也是維護(hù)國家糧食安全的重要載體。廣元市政策性糧食去庫存任務(wù)集中在10家國有糧食承儲企業(yè)，主要消化的是2011—2014年承儲的菜籽油、移庫粳稻、進(jìn)口糧食及最低價(jià)收購的中晚秈稻。目前，政策性糧食補(bǔ)庫來源包括國家統(tǒng)一下達(dá)的政策性糧食儲備計(jì)劃、新收農(nóng)民產(chǎn)新糧食兩部分。廣元市國有糧食承儲企業(yè)每年收購最低收購價(jià)稻谷3—5萬噸，糧食去庫存后國家一般不再新增政策性糧食儲備計(jì)劃，在近年糧食連續(xù)去庫存后，廣元市國有糧食承儲企業(yè)儲存的政策性糧食規(guī)模大幅減少，按照現(xiàn)行政策性儲糧補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)88元/噸·年測算，10家國有糧食承儲企業(yè)年減少政策性儲糧補(bǔ)貼收入2108萬元，平均每家企業(yè)年減少收入210萬元以上。糧食承儲企業(yè)是維護(hù)國家糧食安全的重要支撐，而長期以來，政策性儲糧補(bǔ)貼收入一直是地方國有糧食收儲企業(yè)的主要收入來源，糧食去庫存后導(dǎo)致國有糧食收儲企業(yè)收入減少、經(jīng)營困難，勢必影響國家維護(hù)糧食安全基礎(chǔ)的穩(wěn)固。

（三）政策支持延伸不足對去庫存后補(bǔ)庫產(chǎn)生間接影響

糧食去庫存主要目的之一是推動糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過優(yōu)化儲量結(jié)構(gòu)、提高儲糧質(zhì)量，滿足城鄉(xiāng)居民對糧油消費(fèi)由溫飽數(shù)量型到質(zhì)量營養(yǎng)型的轉(zhuǎn)變需求。提高庫存糧食質(zhì)量的主要渠道是通過深化糧油供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧油，實(shí)現(xiàn)綠色低溫?zé)o公害儲糧。一方面，受地理?xiàng)l件、環(huán)境氣候等因素影響，部分地區(qū)優(yōu)質(zhì)糧油產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，收購補(bǔ)庫糧食質(zhì)量不高，亟需補(bǔ)足短板實(shí)現(xiàn)突破。當(dāng)前，國家正在實(shí)施“優(yōu)質(zhì)糧食工程”，推動“中國好糧油”行動計(jì)劃。但受國家對各地關(guān)于中國好糧油示范縣區(qū)的諸多條件限制（例如在中國好糧油示范縣區(qū)的數(shù)量規(guī)定方面，在2019年《“中國好糧油”行動計(jì)劃實(shí)施指南》中明確為“原則上糧食主產(chǎn)省每年可支持10個(gè)以內(nèi)示范縣（市），其他省份每年可支持5個(gè)左右示范縣”，雖較2017年《“中國好糧油”行動示范縣和示范企業(yè)申報(bào)指南》有所放寬，但仍顯不足，在實(shí)際操作中避免不了地方進(jìn)行“計(jì)劃指標(biāo)分配”的問題），例如，廣元市是四川省規(guī)劃的川東北綠色優(yōu)質(zhì)糧油主產(chǎn)區(qū)，截至2019年，該市僅有蒼溪縣獲得中國好糧油示范縣項(xiàng)目資金扶持（另有一家企業(yè)中紡糧油廣元有限公司獲中國好糧油示范企業(yè)項(xiàng)目扶持），而國家命名的劍閣產(chǎn)糧大縣，以及該市旺蒼縣、昭化區(qū)等重點(diǎn)糧食產(chǎn)區(qū)均未能獲得國家優(yōu)質(zhì)糧食工程項(xiàng)目支持。另一方面，受國家重點(diǎn)支持成品糧低溫庫建設(shè)和大中型國有糧庫低溫庫改造政策的影響，多年實(shí)施的“一縣一企、一企多點(diǎn)”的原糧收納庫難以獲得國家低溫庫改造投入的支持，對補(bǔ)庫儲糧品質(zhì)和質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。

三、政策建議

（一）增加供需差口地區(qū)中央儲備糧規(guī)模并優(yōu)化布局

為消除糧食供需矛盾突出地區(qū)糧食安全隱患，防止出現(xiàn)大面積糧食應(yīng)急供應(yīng)緊缺局面，建議國家調(diào)整增加除糧食主產(chǎn)大省外糧食供需矛盾突出地區(qū)的中央儲備糧規(guī)模。進(jìn)一步在糧食主銷區(qū)設(shè)立中央儲備糧承儲庫點(diǎn)，確保應(yīng)急救災(zāi)糧油供應(yīng)保障，防止出現(xiàn)類似“5.12”汶川大地震由于青川縣無中央儲備糧庫點(diǎn)而異地遠(yuǎn)程調(diào)糧，避免影響應(yīng)急救災(zāi)時(shí)效、增加救災(zāi)應(yīng)急成本等問題。

（二）對去庫存后的國有糧食收儲企業(yè)給予專項(xiàng)補(bǔ)貼

地方國有糧食收儲企業(yè)是維護(hù)國家糧食安全的載體，是保障糧油應(yīng)急供應(yīng)的重要支撐，是確保農(nóng)民糧食收購促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的骨干力量。收儲和管好政策性儲備糧食是國有糧食企業(yè)主要職責(zé)，也是國有糧食企業(yè)生存和發(fā)展的依靠。建議國家建立中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼制度，對糧食去庫存后地方國有糧食企業(yè)予以補(bǔ)貼，在確保地方國有糧食企業(yè)職工收益和穩(wěn)定的同時(shí)，進(jìn)一步助推收儲企業(yè)加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，確保發(fā)揮國有糧食企業(yè)維護(hù)國家糧食安全的主體作用。

（三）進(jìn)一步加大糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)政策支持力度

進(jìn)一步放寬“優(yōu)質(zhì)糧食工程”建設(shè)支持政策，穩(wěn)步擴(kuò)大“中國好糧油”行動計(jì)劃實(shí)施的縣區(qū)數(shù)量、范圍，力爭更多產(chǎn)糧大縣、糧食重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)獲得政策扶持。進(jìn)一步加大中央財(cái)政對原糧低溫庫升級改造支持力度，力爭用二至三年時(shí)間實(shí)現(xiàn)全面綠色低溫儲糧，延緩糧食陳化期限，提高儲糧質(zhì)量，滿足城鄉(xiāng)居民對糧油消費(fèi)轉(zhuǎn)型升級的需求。加大對大中型糧庫利用倉頂面積大建設(shè)光伏發(fā)電配套工程支持，提高糧食倉儲使用效益。

（四）深化“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”糧食收儲制度改革

堅(jiān)持市場化改革取向，建議在鞏固玉米收儲制度改革成果基礎(chǔ)上，取消主產(chǎn)區(qū)的小麥、稻谷最低收購價(jià)格制度，按生產(chǎn)成本加補(bǔ)貼的辦法，實(shí)行“市場定價(jià)，價(jià)補(bǔ)分離”政策，進(jìn)一步深化糧食價(jià)格形成機(jī)制改革，突出優(yōu)糧優(yōu)價(jià)導(dǎo)向，引導(dǎo)民間資本投資優(yōu)質(zhì)糧食工程建設(shè)。

（五）修訂和完善儲備糧管理辦法

近年來國家投資國有糧食企業(yè)建設(shè)糧食倉庫以5000噸、2500噸、1000噸倉容居多，由于各地糧食生產(chǎn)、收購情況存在差異和各企業(yè)承儲儲備糧數(shù)量不等，形成國有糧食企業(yè)儲糧超高和倉容閑置并存狀況。按照現(xiàn)行儲備糧管理辦法“不得將不同性質(zhì)糧混存”的規(guī)定，糧食收購量較多的企業(yè)被迫租倉儲存或超高儲存，既影響了儲糧安全，又增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)，數(shù)百噸儲備糧占用數(shù)千噸大糧倉，導(dǎo)致糧食倉儲資源大量浪費(fèi)。建議修訂和完善的儲備糧管理辦法，允許承儲企業(yè)將不同性質(zhì)而同品種、同產(chǎn)地、同收獲年度、同質(zhì)量等級儲備糧在同一企業(yè)同一倉間集中儲存，提高糧食倉庫使用效率，降低企業(yè)儲糧成本。

（六）建立專業(yè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)高效的糧食應(yīng)急管理體制

在近年機(jī)構(gòu)改革中，一些地區(qū)為打造地方融資平臺，將國有糧食企業(yè)人、財(cái)、物納入國資部門管理，出現(xiàn)了管糧食安全部門不管糧食安全載體，管糧食載體的不管糧食安全的狀況。建議從國家政策成面明確，國資部門負(fù)責(zé)國有糧食企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管，糧食行政管理部門負(fù)責(zé)國有糧食企業(yè)行政管理，從而構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的糧食應(yīng)急管理體制。

（作者單位：四川省廣元市發(fā)展和改革委員會）