底線思維在村莊規劃中的應用探索

宋曉璐 程藝 王皓宇 高宜程

摘要：以規劃引領推進美麗鄉村建設，是實現鄉村振興的有效途徑之一。通過在北京市門頭溝區馬欄村村莊規劃實踐探索發現，在村莊規劃編制過程中運用底線思維有助于落實空間管控目標，協調各部門利益需求，實現村莊資源統籌配置。本文在綜合分析馬欄村村莊規劃編制的突出問題基礎之上，構建基于底線思維的馬欄村村莊規劃編制總體框架，提出了底線思維導向下村莊規劃編制的具體策略，以期為鄉村振興發展提供規劃思路和相關參考。

關鍵詞：村莊規劃；底線思維；多規合一；馬欄村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.05.006？中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2019）05-0033-07？文獻標識碼：A？？？？

Research on Village Planning Based on Bottom Line Thinking： Taking Malan Village in Mentougou District of Beijing as an Example

SONG Xiaolu， CHENG Yi， WANG Haoyu， GAO Yicheng

[Abstract] Planning to promote the construction of beautiful countryside is one of the effective ways to achieve rural revitalization. Through the practice of village planning in Malan Village， Mentougou District， Beijing， it is found that the use of bottom-line thinking in the process of village planning can help to implement the goal of space control， coordinate the interests of various departments and realize the overall allocation of village resources. Based on the comprehensive analysis of the Malan Village， the project team built the overall framework for the Malan Village planning based on the bottom line thinking， put forward the bottom line thinking under the village planning the overall thinking and specific strategies， in order to provide planning ideas and related to rural revitalization of the development of reference.

[Keywords] village planning； bottom line thinking； multiple-plan integration； Malan Village

引言

底線思維是一種重要的思維方式，具體指充分估計困難和阻力，設定調整錯誤的可承受區間，繼而堅守底線，嚴防出現顛覆性的失誤，同時充分挖掘潛力、激發動力、釋放活力，為更好的發展預留空間[1]。2019年3月5日，習近平總書記在參加十三屆全國人大二次會議內蒙古代表團的審議時強調“要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現本地優勢和特色”，進一步指出在規劃編制過程中堅持底線思維的重要性。底線思維在城鄉規劃領域應用十分廣泛，滲入各部門的專業規劃之中，并在各領域強化管控[2]。例如寧波市依據《城鄉規劃法》在城市總體規劃中劃定禁建區、限建區，依據《市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見》在土地利用總體規劃中劃定限制建設區和禁止建設區，并從環境準入的角度在環境功能區劃中明確限制開發區、禁止準入區等底線區域[3]。

底線思維有助于保障城鄉發展核心管控要素[4]。運用底線思維的工作方式執行空間功能引導、建設總量分解等管控策略，可實現保護資源環境、保障生態安全、促進可持續發展的目的。同時，底線思維是“多規合一”工作的基本導向[5]。當前不同管理部門各自為政，形成多種管控模式，并劃分多種管制分區，導致空間資源利用不協調，各種空間規劃之間相互掣肘。通過“多規合一”等協調手段，空間管制之間的矛盾得到有效緩解。

村莊規劃作為村莊未來建設發展的重要指導性文件，需要嚴控資源發展要素。鄉村地區經濟體量小，發展模式單一，問題復雜而具體，村莊規劃的實施具有資金來源少、制度不規范、利益主體難協調等多方面的問題。在新時代背景下，村莊規劃還具有促進城鄉融合發展、堅持保護建設并重、推動實現鄉村振興等歷史使命和特點[6]。保留鄉村的重要生態資源，同時讓鄉村在有限的空間內發揮出最大的價值，產生有效的經濟效益、社會效益和生態效益，促進實現鄉村振興，是當前村莊規劃編制的技術難題和重大挑戰[7-8]。

樹立村莊規劃從“底線思維”到“底線規劃”的轉變，將底線思維應用于村莊規劃領域，能夠有效保障鄉村地區可持續發展的基本要素[9]。一方面，通過劃定明確的底線區域，實現有效管控建設用地，保護生態環境，增強鄉村地區土地利用的規范性；另一方面，通過協調各部門劃定的底線，在不影響控制范圍的基礎上使村莊得到最大限度的發展。隨著國家鄉村振興戰略的提出，鄉村尺度的相關規劃仍有深入研究的空間。本文以北京市門頭溝區馬欄村為例，深入分析村莊規劃編制過程中面臨的資源協調問題和不同利益主體的訴求，構建底線思維引領下的村莊規劃編制方式，在多方參與主體之間建立有效的協調機制，為做好村莊規劃探索一種保護核心發展資源、有效協調推進的村莊規劃編制機制。

1研究綜述

現有研究主要運用底線思維處理城市問題，通過劃定生態保護、耕地保護等紅線，加強政策管制，防止城市無序擴張蔓延，并通過空間管控保護自然資源、歷史風貌等城市資源不受無序發展的侵害。底線規劃主要著眼于空間層面，研究者普遍關注城市或城鎮等較大尺度層面的規劃限制因素，例如張兵等基于“多規合一”的手段編制《海南省總體規劃（2015—2030）》，指出各部門或許可以在劃定“管控界線”的同時，深入研究其他適應于發展新趨勢、新問題與新要求的管理辦法，強調在部門的全方位協同中來尋找解決問題的對策[5]。于艷華等運用“反規劃”和底線思維理念，系統梳理科爾沁左翼后旗土地利用數量，構建了土地利用的理想空間格局[10]。隨著鄉村振興戰略的提出，鄉村尺度的相關規劃研究和實踐，尤其是“多規合一”方面的相關內容，仍有深入的研究空間。

底線規劃不僅包括底線管控，還有運用底線思維實現彈性管控、多方參與等內容。例如張平等運用“剛彈結合”的方法對控制性詳細規劃的編制進行了探究[11]；鄭雷等指出控制性詳細規劃管理過程中應該建立彈性管控體系，提升引導性指標的法定地位[12]。石堅等的研究發現，在村莊規劃編制過程中應實現多方參與，促進土地利用的優化和經濟利益的分配[13]。總體來說，底線思維和底線規劃方面的研究以規劃編制實踐為基礎，研究視角呈現多元化的特征[8，14-15]。

2底線思維導向的村莊規劃編制方法探討

2.1 底線要素

2.1.1政策底線

為了有效應對城市發展面臨的嚴峻生態環境挑戰，轉變粗放擴張式增長方式，全國各地均提出土地空間資源“減量發展”的政策。其中，統籌以鄉鎮為基本單元的集體建設用地減量發展是重要手段。以北京市為例，《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》提出“2020年集中建設區外集體建設用地（不含特交水建設用地）規模由現狀956平方公里減到880平方公里左右，2035年減到700平方公里左右”的發展目標，明確了“重點實施集體建設用地減量，大力推進農村集體工礦用地整治，積極穩妥推進農村居民點整理”的建設任務。守住“減量發展”的政策底線，防止城鎮空間無序蔓延，實現村莊產業用地規模精簡等內容是規劃編制需要落實的重要方面。

2.1.2空間底線

根據紅線的類型和管控強度，將村級層面的底線劃定為剛性管控底線、分級管理底線兩種類型。剛性管控底線劃定后不得更改，主要包括生態保護紅線、永久基本農田控制線、自然保護區核心區和緩沖區范圍線、地表水源和地下水源一級保護區范圍線、重點生態公益林范圍線、風景名勝特一級區范圍線、森林公園核心區和保育區范圍線；分級管理底線劃定后，采取分層級分強度管理措施進行保護與規劃，主要包括生態控制區范圍線、藍線、紫線、黃線。

2.2 技術路線

在資源管控約束性逐漸加強的新形勢下，以底線思維為導向編制村莊規劃，不僅可以明確開發管控界限，提高村域范圍內的空間利用效率，而且可以有效保障村莊持續發展的基本要素，維護村莊發展的生態環境。在“用地減量、功能疏解、生態保護”的目標下，著重解決馬欄村村莊規劃面臨的矛盾與沖突問題，創新鄉村用地規劃建設的管控思路，強化村莊規劃的整體性與可操作性，運用底線思維探索村莊規劃編制的技術路線（見圖1）。

2.3 規劃策略

2.3.1剛性管控禁建空間

村級的空間管控需明確村域空間限制要素，合理安排農業空間和生態空間，避免因為過度改造和開發造成對生態用地的破壞。運用底線思維加強底線管控，是村莊規劃實現剛性管控的重要手段，同時也是底線思維的集中體現。剛性管控村域空間，落實各條底線，劃定不同級別的空間管制區域，有助于保障各類用地、生態環境、歷史文物等發展資源，形成一整套統領全村域的生態保護、林地保護、耕地保護和歷史文化保護等約束性的規劃要求。

2.3.2分級管理限建空間

劃定村級層面生態控制區范圍線、藍線、紫線、黃線后，采取分層級分強度管理措施。例如，根據《北京市村莊規劃導則》對紫線的定義，即劃定歷史文化名村和傳統村落等的保護范圍界線，以及文物保護單位、歷史建筑、重要地下文物埋藏區等的保護范圍界線。紫線劃定后，紫線范圍內的建筑物和構筑物不得以任何名義拆除或翻建；翻建存在安全隱患的傳統風貌建（構）筑物，建筑面積不得超過原居住建筑的總面積，建筑高度不得超過規劃高度控制要求，并且在建筑風格、體量、色彩、施工工藝、建筑材料等方面，要延續當地傳統民居建筑的建造形制與風貌特征。

2.3.3彈性規劃指標突破

在“減量規劃”的政策底線下，彈性劃定村莊建設用地控制線。不同村莊由于所處區位不同、村莊自身的發展條件不同，城鄉建設用地減量的幅度、實現的路徑也各不相同。其中宅基地減量一般不做硬性要求，產業用地則根據一定拆占比、拆建比騰退落后產業。彈性劃定村莊建設用地控制線是指統籌安排村域范圍內可進行減量的建設用地，在賬面上與新增的城鎮建設用地指標平衡掛鉤，最終實現優化用地結構、集約用地指標的目的，合理引導村莊集體建設用地減量發展。

2.3.4上下協同落實管理

上下協同落實管理是底線規劃的重要內容。構建村莊規劃編制及實施的溝通協調機制，有助于改變過去村莊規劃與區鎮規劃不協調的做法，建立區—鎮—村聯動機制，將沖突點和矛盾點變成規劃編制和管理實施的著力點[16]。村莊規劃提出了建立以村民為主體，規劃組、政府、企業及社會組織共同參與的協作式規劃編制方法，需考慮村莊空間管控的單位部門及鎮政府、村委會、村民對村莊發展的意愿和訴求。在村莊規劃編制過程中，應遵循“多方協作”“以人為本”的基本原則，通過村民代表大會、村莊規劃對接會、村莊規劃匯報會等多種形式，及時溝通各個層面、各個單位對村莊發展的意愿，堅持嚴守村莊底線范圍、保護核心發展資源的基本原則，積極協商各部門的發展需求，引導各部門、各利益主體在“以保護為主，村莊發展協調推進”的觀念上形成共識，實現多方參與共同推進村莊規劃編制。

3 馬欄村底線規劃的實踐探索

馬欄村位于北京市門頭溝區齋堂鎮轄區內，2018年被評為北京市第一批市級傳統村落。村莊紅色歷史文化突出，例如北京市第一家由農民集資建立的村級陳列館——冀熱察挺進軍司令部就座落于該村。除紅色旅游資源外，村域范圍內有馬欄林場、馬欄黃土等標志性自然生態旅游資源。

3.1 馬欄村規劃編制中面臨的核心問題

3.1.1發展訴求有差異，技術標準不統一

村莊規劃不同于城市規劃或大尺度空間的規劃設計，更多地關注未來產業發展方向和用地空間布局規劃，有著編制內容具體、針對性強等特點。多種類型的規劃均對馬欄村發展做出指引，例如上版村莊規劃《馬欄村村莊規劃（2006—2020年）》《北京市門頭溝區齋堂鎮馬欄村傳統村落保護發展規劃》《八路軍冀熱察挺進軍司令部舊址保護規劃（2015—2030年）》及齋堂鎮層面的《北京市門頭溝區齋堂鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》等。不同類型的規劃方案體現了各方不同的發展訴求，例如《北京市門頭溝區齋堂鎮土地利用總體規劃（2006—2020年）》，以明確了馬欄村的用地安排與管制范圍，《北京市門頭溝區齋堂鎮馬欄村傳統村落保護發展規劃》劃定村莊用地的“核心保護區”“建設控制地帶”并實行不同管控措施。但各類規劃主導編制單位的不同，再加上研究領域和城鄉規劃行業自身工作領域側重點不同等客觀原因，使得各版規劃缺乏科學統一的技術標準。例如各版規劃使用的現狀數據信息精確度不統一、傳統保護發展規劃未充分考慮村莊公共服務設施的規劃、旅游發展規劃對村域內建設用地的認知有局限性等現象普遍存在。這種“多版規劃并行”的情況給村莊規劃的實施帶來一定不便，造成了現在村莊發展方向不明確、用地缺乏統籌規劃的局面。

3.1.2現實情況與村民、村集體意愿沖突

編制過程中極易忽略村莊繁雜而具體的現實問題。例如，如何解決村莊土地產權沖突、宅基地占補平衡矛盾，以及拆遷成本問題等。村民是村莊規劃的主要利益相關方，村莊規劃的產業發展方向、用地布局調整、公共設施配套等都直接關系到村民切身利益。《北京市村莊規劃導則（試行）》也明確提出了規劃過程當中要“尊重村民意愿”的原則。馬欄全村有戶籍人口600余人，其中有400多人長期在外務工，利益訴求各異。由于村民對政策和村莊規劃的作用了解有限，其訴求關注的更多的是跟自己直接相關的基礎設施建設部分。除了回應村民訴求外，村干部作為村里對外對接政府、企業，對內組織實施村莊規劃和村內事務管理的主要人員，對村莊發展存在的問題、利益訴求、發展設想等有一定的想法，對有關政策和村莊規劃的作用也有一定理解。北京市村莊規劃要落實用地減量的新目標，在此背景下如何解決村民和村集體的訴求沖突問題是規劃編制的一大難點。

3.1.3部門管控嚴格，協調難度大

本次村莊規劃涉及的利益主體涵蓋多方面，除了馬欄村村民、村干部之外，還有齋堂鎮政府、區各部門等，在村莊未來發展設想、管控要求和利益訴求上，各有各的立場和訴求。從程序上，齋堂鎮政府是村莊規劃編制的責任主體，負責協調推進村莊規劃編制工作。在此過程中，鎮政府需要統籌考慮鎮域范圍內村莊整體布局和村莊間的平衡；門頭溝區政府相關部門主要包括規劃、土地管理、農村建設、水利、生態環保、文物保護等部門，各自在自己管理范圍內有部門的管理要求。例如村域范圍涵蓋了“五線”管控的所有地域，受到各部門管理權限的制約，規劃過程中若未與各部門的管理要求銜接，則會導致村莊規劃內容難以落地；產業發展方向及產業項目設置必須要與土地利用相銜接，否則導致引進項目難以得到用地批準等。協調各部門和村莊發展的利益訴求，是村莊規劃編制的一個挑戰。

3.2 馬欄村底線規劃具體實踐

3.2.1校核檢測現狀數據，統一用地標準

規劃組在齋堂鎮政府提供的馬欄村2016版土地變更調查數據和1：1000地形圖數據的基礎上，結合衛星遙感影像數據，綜合校核用地現狀圖，將沖突地塊進行標注，與村委會、鎮政府溝通討論用地性質的界定，最終形成一張現狀用地圖，為下一步規劃做好基礎準備工作。

由于馬欄村是歷史保護名村，村莊集中建成區內可供發展的產業用地十分緊缺。規劃組實地調研發現村域范圍內共有10.45公頃的采礦用地（荒廢），通過研究采礦用地的現狀情況和發展條件，為下一步騰退實現村莊產業升級、設置村莊發展備用地，以及增減掛鉤、增存掛鉤和人地掛鉤等指標的落地做好準備。

在用地標準方面，比較分析馬欄村現行村莊規劃用地分類與土地利用現狀地類之間的差異，優化、改進現有村莊規劃的用地分類，統一用地標準。結合現狀調查、規劃實施管理的需要，協調用地分類標準。基于《北京市村莊規劃導則》提供的用地分類，制定村莊規劃用地平衡表，為繪制“一張圖”做好基礎工作。

3.2.2“剛彈結合”管控村域空間

以馬欄村為例，村莊規劃編制的核心管控要素包括生態保護紅線、基本農田保護區、林地保護區和村莊五線。規劃組以國土部門提供的馬欄村村域范圍為基礎，逐一落實涉及到馬欄村村莊規劃的管控分區，包括歷史文化保護分區、林地保護分區、村莊五線劃定、生態紅線保護區、基本農田保護區，并最終形成統一的空間管制分區圖。通過全面系統地梳理馬欄村村莊規劃的底線，對各條底線提出相應管制要求，有效地防止村域農業空間和生態空間不受相關建設活動的破壞，加強生態用地保護。

生態保護紅線方面，規劃根據門頭溝區生態保護紅線數據落實在村域的南側。該片區有良好的生態景觀資源，本著“保護生態資源、嚴格落實生態保護紅線范圍”的原則，將此片區設置為禁止建設區，不在該處策劃不符合主體功能定位的產業項目，不在此片區內布置建設用地。

基本農田保護控制線方面，根據門頭溝區土地利用總體規劃中基本農田的范圍與位置劃定永久基本農田保護控制線，形成基本農田保護區。根據《基本農田保護條例》的相關規定，該片區是禁止建設區，在現狀用地校核的基礎上，核實基本農田的坐標與范圍后，通過實地調研與影像圖落位的手段摸清目前占用的基本農田的情況，并將其騰退為農業用地。同時，規劃方案中避免對該片區進行開發建設。

藍線方面，考慮到易受洪水威脅的山地地形因素，馬欄村藍線為馬欄溝十年一遇淹沒線和大三里溝淹沒線。規劃組將馬欄村現有用地與水務部門提供的藍線進行校核，騰退藍線范圍內的其他建設用地和產業用地，并對其實行強制性管制。對于藍線與村莊宅基地沖突的片區則提出“近遠期結合”的規劃策略，即近期采用設立防洪堤、加固圍墻等保護策略、遠期搬遷騰退。

紫線方面，在上版規劃《北京市門頭溝區齋堂鎮馬欄村傳統村落保護發展規劃》的基礎上，規劃劃定紫線范圍為司令部舊址陳列館、戲臺和古廟院落圍墻外皮5米范圍。紫線范圍內的用地性質不得隨意改變，不得進行對歷史文化街區和歷史建筑的保護構成破壞性影響的活動。除了嚴格控制紫線內建筑物，對于傳統村落的街巷肌理、建筑風貌、戲樓小品等歷史空間實行分級管控的策略，劃分核心保護區和建設控制地帶。其中，核心保護區范圍內的建筑物面積、高度均不得超過傳統風貌建筑物，風格上延續當地傳統民居建筑的建造形制與風貌特征；建設控制地帶的建筑物建筑高度嚴格控制在限高范圍以內，風貌上與傳統建筑相協調。

林地保護方面，結合林業保護規劃相關內容，馬欄村的林業用地實行分級管理的策略。村域內無Ⅰ級林地，對Ⅱ級林地實施局部封禁管護，鼓勵和引導撫育性管理，改善林分質量和森林健康狀況，禁止商業性采伐。Ⅱ級林地內除現狀建設用地外，不新規劃建設用地，嚴格保護林地資源。Ⅲ級林地、Ⅳ級林地則適當策劃了“楓葉園”“疊水步道”等旅游產業項目，均選擇了質量不高的林地，對于優質的林地仍采用嚴格控制、限制采石取土的措施加以保護。

在保證底線管控的基礎上，在不突破馬欄村建設用地規模、基本農田保護區等約束性指標的前提下，規劃實行“增減掛鉤”的用地策略。按照“地隨人減、優化結構”的思路，騰退村域范圍內落后甚至廢棄的產業用地、采礦用地后，增加引導村莊產業可持續發展的新功能、新業態的其他建設用地，同時將存在地質災害危害隱患的房屋（共計6700平方米）集中遷至村莊東南部。這在一定程度上緩解村莊發展對于用地的需求，既落實了剛性約束的前提，又為村莊發展適當“留白”，較大提升村域用地的兼容性，有效避免教條式規劃，同時也為村莊未來發展的機遇和不確定性預留空間，實現“彈性規劃”。

3.2.3建立溝通協調機制，實現駐村規劃

為充分了解村莊基本情況和存在問題，規劃組采取駐村的方式開展前期調研工作。駐村調研期間，對村莊現狀及存在問題進行摸底清查，與齋堂鎮有關領導、村干部交流馬欄村各類空間管控的標準和范圍，與村民座談、發放調查問卷了解村民的基本意愿。形成初步方案后及時與齋堂鎮及馬欄村進行溝通協調，并召開村民代表大會聽取村民意見。在與門頭溝區相關部門進行協調聽取部門意見后，馬欄村規劃公示，并最終完成村莊規劃編制。在此過程中，規劃組起到了收集各方資料、意見和想法，落實村莊規劃方案中的底線管控要素的作用。

村民是村莊規劃的主體。規劃組采取駐村調研與“拉家常”的方式增強和村民的熟悉程度，建立良好的交流氛圍。按照10%比例抽取村民進行深度訪談，詳細調查居民個人和家庭基本屬性、生活需求、規劃設想等。采取問卷調查的方式，向村民發放問卷，詳細調查整體了解村莊發展現狀、土地利用、基礎設施、交通情況等基本情況及發展設想。通過調查研究，得出村民需求主要集中在提升村旁綠化和庭院綠化，增設路燈，在村內增設快遞點、養老院，改善醫療條件，適度發展民俗體驗、農家民宿休閑旅游產業，并重視生態環境和文物古跡保護等方面（見圖2）。

規劃組充分重視與鎮政府協調溝通初步方案的環節，并保持密切溝通。鎮政府在規劃編制中有著協調推進的作用，不僅起到規劃編制責任主體作用，而且對于村莊規劃編制本身也提供了必要的資料支持和修改意見。統籌考慮齋堂鎮域產業發展布局，在馬欄村莊規劃定位上給予意見。統籌規劃產業發展、用地布局和設施配套等內容，有效地優化了馬欄村與周邊村莊及齋堂鎮的銜接。

除了與村委會、村民、鎮政府溝通，規劃組積極協調國土、規劃、林業、水務等各部門在規劃編制、規劃管理、項目審批方面的沖突點和矛盾點，總體統籌各部門發展訴求，為在“一張圖”上實現村莊空間資源、信息、管理和實施提供對策。例如為落實“兩線三區”管控要求，生態環境保護與農民生活改善相協調，與山區鄉鎮生態化發展相促進，規劃組與林業、環保相關部門溝通確定林地具體范圍及生態保護紅線和生態控制線范圍，與水務部門溝通劃定“藍線”范圍，積極落實“兩線三區”劃定、“五線”控制及“減量化”的要求。

4結語

在村莊規劃過程中秉持底線思維方式，有助于解決各種矛盾性問題，保障鄉村發展的核心要素資源，實現各方利益的有序協調。規劃組應充分考慮各方意見，面對村莊規劃編制過程中遇到的各種矛盾和問題，堅持底線思維，因地制宜編制村莊規劃，促進村莊資源保護和經濟發展。北京市門頭溝區馬欄村村莊規劃的實踐表明底線思維不僅可以運用在底線管控方面，還可以綜合性的處理村莊規劃編制過程中“剛彈結合”“上下協同”等問題。然而村莊規劃也具有一定的復雜性，面對不同區域、不同類型、不同發展條件的村莊，往往具有不同的規劃編制難度。村莊規劃工作還需進一步創新，嚴格落實空間管控要求，力爭解決實際問題，并協調各個部門的需求，統籌優化鄉村空間功能布局，進而激發鄉村經濟發展活力。

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