地方政府融資平臺公司重組和轉型的思索與實踐

劉軍　袁曉雯

摘要：近年來，在省、市、縣級政府層面，對地方政府融資平臺公司進行了大量重組和轉型的實踐。筆者結合工作實際認為平臺公司重組和轉型并不僅僅是考慮平臺公司自身，而是要提高到地方政府治理層面;理清債務、健全治理機制和拓展經營范圍是重組和轉型的主要內容;重組和轉型中需要把握的要點是自上而下的程序、統籌兼顧推進PPP項目、向金融控股轉型和與專業咨詢機構合作。本文對地方政府推進此項工作有一定的借鑒作用。

關鍵詞：地方政府 平臺公司 重組 轉型

中圖分類號：F1812.5

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2019）03（a）-029-02

在地方經濟社會發展中發揮重要作用的地方政府融資平臺公司（以下簡稱平臺公司），如今面臨著重組和轉型的挑戰。在1994年分稅制改革后，財權上收，事權下放，地方政府財政缺口加大，平臺公司應運而生。在2008年左右，地方政府紛紛借中央政府加大投資的機會大力發展平臺公司，平臺公司數量呈現爆發式增長。經過十年的運營，這批平臺公司產生了較大的分化。如何推進平臺公司重組和轉型，充分利用平臺公司促發展防風險，是值得地方政府研究的問題。

1 平臺公司重組和轉型現狀

（l）平臺公司現在是地方政府對轄區進行治理的重要工具。有學者提出了“統合治理”模式，“統合治理”是指地方政府在城市化過程中利用公司化平臺進行經營性運作的治理模式。“統合治理”模式下，政治機制、行政機制與公司化經營機制的聯結成為地方政府權力運行模式的主要特征，項目平臺公司成為承載權力運行的典型組織化治理工具，并進而實現了外部資源汲取能力的提升及內部資源整合能力的強化這兩方面的權力擴張[1]。“統合治理”模式清晰地表明了平臺公司在地方政府治理中的重要作用，所以推進平臺公司的重組和轉型，不僅僅要考慮到平臺公司自身因素，還要提升到地方政府治理的層面來考慮。

（2）平臺公司重組以地方政府為主導。地方政府掌握著方案與時機的選擇權和決策權，并通過路徑、配套措施及干部調配進行控制。作為平臺公司的所有者與實際控制人，地方政府在平臺公司重組和轉型過程中的參與程度，決定著平臺公司的轉型方向與變化程度。地方政府對重組的直接干預主要表現在：首先，在大多數情況下，重組企業的確定，是由政府機構決定，甚至是地方黨政主要領導倡議;其次，在重組談判的過程中，往往有政府官員居中調解，且具有最終決定權;最后，地方政府會根據自己的偏好對重組的平臺公司實行政策傾斜，在用地、資產和補助等方面給予優惠。

（3）一些平臺公司在地方政府支持下，利用自身規模優勢和管理層的企業家精神，已經嘗試甚至完成了市場化轉型。在控股、參股的子公司層面，企業管理引入職業經理人，業務范圍由市政項目代建拓展到公用事業，甚至進入完全的市場化領域，如房地產開發、旅游、土建等經營業務。也有一些表面性的轉型，如通過公司員工去事業單位身份、公司主要負責人去公務員身份，營造出公司轉型的表象。這種轉型只是形式上的，實際上與地方政府的關系并沒有改變，而且讓地方政府選擇平臺公司管理層時的選擇面更小，很少有發展潛力較大的公務員愿意離開政府去平臺公司。

（4）平臺公司的作用仍不可替代。目前，雖然允許地方政府融資，但地方政府債券只是解決了資金來源問題，資金到位后仍然需要合適的項目主體承擔，項目主體同樣是決定項目成敗的關鍵。平臺公司與地方政府的天然聯系讓平臺公司成為項目主體的第一選擇。地方政府在碰到急難險重的工程時，仍會自然而然地讓平臺公司承擔。

2 重組與轉型的主要內容

（l）理清債務關系。平臺公司業務類型復雜，涉及面廣'要針對不同的經營范圍、現金流量、債務負擔分類推進重組和轉型。平臺公司重組和轉型涉及存量債務的處置，也涉及未來與地方政府關系的重塑。妥善解決存量債務問題，要按照相關政策對平臺公司的債務進行清理，劃分企業債務和政府債務，屬于政府的債務，按照規定進行置換并歸納到政府會計的核算體系中。對于今后產生的新債務，應清晰劃分責任主體，企業債務由企業負擔，政府債務由政府負擔。

（2）健全治理體系。一是建立規范的公司治理架構。完善國有資產監督管理機構、董事會、監事會等組織結構，強化國有資產監督管理機構的作用，加強公司管理人員的績效考核和責任追究制度。二是建立科學的決策機制。平臺公司的經營方針、投資計劃等重大決議，須經國有資產監督管理機構批準方可進行。地方政府可通過優化國有資產監督管理機構的職能，細化國有資產監督管理機構決策機制來監控平臺公司的穩定運行。三是完善內部流程制度，提高規范運營水平。平臺公司應從戰略、組織、流程、績效、企業文化等方面系統地完善自身。

（3）拓展經營范圍。一是地方政府可以整合轄區內的平臺公司，在現有平臺公司之上，利用平臺公司的股權組建國有資本運營公司，形成雙層平臺公司體系。國有資本運營公司，上對政府負責，受政府授權委托管理平臺公司;下對平臺公司以股權為紐帶進行管理。二是平臺公司參與政府和社會資本合作模式。平臺公司在PPP模式中的角色定位為以下兩類：作為社會資本方，參與本級政府之外的合作項目;作為合作項目政府資本的委托管理載體，代表政府參股項目公司。三是成立基金管理公司。平臺公司受政府委托，作為代持政府股份的管理人，代表政府出資部分管理基金公司。

3 重組和轉型的實踐探討

為了促進地方經濟發展，地方政府仍然把平臺公司作為承擔政府投資項目的重要平臺和財政收入的重要來源。大多數平臺公司目前只能做到準市場化，在很長一段時間內仍然是地方政府加快城市開發建設、推進經濟社會發展的重要工具。

（l）國有資產監督管理機構的重要性。考慮平臺公司的重組和轉型，要從地方政府促發展防風險的角度進行。平臺公司轉型不僅僅是平臺公司自身的問題，更涉及政府職能轉型、政府和平臺公司的關系，涉及諸多方面的資金關系和市場規則的制定。因此，平臺公司轉型的總體目標應該服從于地方政府治理的目標，地方政府應加強國有資產監督管理機構的作用，通過明確國有資產監督管理機構與董事會之間的權責分配來保證意圖的實現。

（2）償債的長期性。目前地方政府的資金運行，一般采用了“資金大循環模式”[2]，就是在地方政府統一決策和統籌規劃下，將財政資金、土地開發和平臺公司作為一個綜合運作體系。在這個體系下，企業產生的稅收是重要的還款來源，但稅收的產生需要較長的時間。目前即使將地方政府和平臺公司的債務劃清，地方政府也很難立即償還債務，只能掛在平臺公司賬上。

（3）目標的局限性。地方政府負債的原因復雜，涉及現行財稅體制、官員考核制度、政府間事權和財權劃分、政府投資沖動等諸多體制性問題，解決這些問題需要采取綜合性、長期性的措施，作為單一的地方政府，不可能在短期內獨自完全解決地方債務問題。在現行的“晉升錦標賽”[3]體制下，地方政府能做的只能是保證平臺公司現金流的穩定，目標是期望經濟下行壓力到了一個不得不考慮再次利用基建穩定經濟增長的時間節點之前不垮掉，能撐到其他地區的平臺公司債務危機爆發之后。

（4）自上而下進行平臺公司重組。地方政府整合區域內國有資源，進行重組和轉型，不僅僅是平臺公司自身的要求，更重要的是地方政府的統籌兼顧、治理模式的優化、部門利益的重新分配。重組和轉型的成功與否，要自上而下從地方政府層面進行方案設計，有效規范有序推進。平臺公司重組和轉型在地方政府層面是一種頂層設計，較多依賴于地方政府的管理模式和自身簡政放權，平臺公司在這個過程中更多是執行和提升能力。

（5）統籌兼顧推進PPP業務。一個地區的好項目并不多，要留足夠的好項目給平臺公司，讓平臺公司有足夠的融資能力，能夠借新還舊，保證資金鏈安全。地方政府要統籌兼顧，一方面選擇資質優良、具有較強項目運作經驗和管理能力，資產、資金、信用基礎較佳，融資實力較強的平臺公司進行PPP模式運作;另一方面要把在PPP項目中引入的社會資本方，作為平臺公司的標桿，通過競爭、對標促使平臺公司經營管理水平提升。

（6）組建雙層平臺公司體系。建立一虛兩實的雙層平臺公司體系，首先在地方政府層面，由于資源有限，如果平臺公司數量多，那每個平臺公司都勢單力薄，但如果只有一家，沒有競爭，反而可能出現店大欺客的情況。最好是有兩家，業務有所交叉，一家傾向于基礎設施建設，一家傾向于產業發展。其次，在這兩家公司上面，成立一個母公司，控制這兩家公司的股權。這個母公司可以相對較虛，主要是以咨詢和融資為目標，不承擔具體的工程項目。最后，上層的公司可以承擔部分地方政府的職能，監控兩家平臺公司現金流，進行風險預警，并對兩家平臺公司進行戰略管理。

（7）向金融控股轉型。平臺公司可以采取參股控股的方式布局覆蓋金融行業的金控平臺，包括信托公司、商業銀行、基金公司等。平臺公司通過打造貫通多個金融板塊的綜合業務系統，形成以當地為主要著眼點、以中小企業融資需求為重點的類金融控股業務，將業務定位在為中小企業融資，推動實體經濟發展上，幫助解決當地中小企業融資難問題，幫助地方政府推動經濟發展。

（8）充分發揮專業咨詢機構的作用。各地的平臺公司有很大的相似性，制度學習和移植相對容易。專業咨詢機構有廣泛的項目實踐經驗積累，可以從經驗中總結得出符合市場規律和切實可行的解決方案，明顯提高地方政府的制度學習速度。咨詢機構的參與可以幫助地方政府建立一個高效且有機配合的領導小組，通過提供相關案例支持、協調各部門發揮職能，保證平臺公司重組和轉型的工作效率。

參考文獻

[l]周魯耀.“統合治理”：地方政府經營行為的一種理論解釋[J].浙江大學學報（人文社會科學版），2015（6）.

[2]王慧.開發區運作機制對城市管治體系的影響效應[J].城市規劃，2006（5）.

[3]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）.