城投公司現狀及銀行授信建議

黃靜　張公鐳

摘要：城投公司因為有政府信用背書，所以一直是銀行重要的資產客戶之一。自2014年以來，國家開始構建地方政府債務管理體系，將城投公司信用與政府信用嚴格隔離。近期，財政部下發了《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018] 23號），從規范國有金融企業的角度進一步細化要求;隨著地方政府債務管理體系搭建完善，城投公司第二財政職能逐漸弱化，其債務負擔持續加重，信貸風險不斷加劇。針對城投公司現狀和日常業務存在的問題，筆者從區域、客戶、項目、產品等多維度提出了銀行授信建議，以供參考。

關鍵詞：城投公司 銀行授信建議 政府

中圖分類號：F832

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2019）03（a）-240-02

1 定義

城投公司是指地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，以準經營性、公益性項目投資、融資、建設、運營業務為主，同時從事經營性業務的獨立法人實體。經營范圍包括可能增加地方政府債務負擔的基礎設施建設、交通運輸（公路、鐵路、軌道交通）、公用事業、綜合及其他類項目。

2 分類

根據客戶性質、政府支持方式，城投公司存在不同的分類標準。

2.1 性質分類

（1）融資平臺公司。由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。包括銀監會監管名單內的監管類、監測類融資平臺客戶;以及財監辦認定的名單，地方人民政府認定的平臺公司等符合上述平臺客戶實質定義的公司。

（2）一般公司企業。包括現金流充足，自身具有盈利能力的政府背景客戶，如垃圾處理、污水處理公司等;或已經建立現代企業制度、實現獨立自主的市場化運營，其過往承擔的地方政府債務已得到妥善處置，今后不承擔地方政府舉債融資職能的平臺客戶轉型公司。

2.2 政府支持方式分類

（1）資產性支持。主要包括向城投公司注入貨幣資金、土地、廠房、地方國企股權等各種形式的資產，用以達到做大企業資產規模，改善城投公司資本結構，擴增企業融資空間，增強企業融資能力的目的。

（2）收入性支持。主要是政府通過業務虧損補貼、稅收返還、大型公益性項目專項扶持資金、國家對相關產業或地區的扶持資金等補貼城投公司，改善盈利狀況，保證城投公司融資的可持續性。

（3）承債性支持。主要體現為政府對城投公司從事公益性業務所形成的部分債務本息承擔償還責任。

（4）承諾性支持。過去政府采用出具擔保函、承諾函、領導批示等方式為城投公司融資提供擔保，以達到增信的效果。但根據《擔保法》、新《預算法》及43號文、50號文等一系列法律及地方政府債務管理法規政策，直接出具擔保函等方式屬于違規舉債，不具備任何法律效力。

3 城投公司現狀

3.1 區域差異加大，信用風險加劇

隨著地方政府投融資體制及財稅體制改革的深化，城投公司面臨的償債環境差異化將繼續加深，因地方經濟財政及債務增長的匹配度不同而顯現出較強的區域差異，導致城投公司信用風險水平分化加劇。從鵬元評級發布的2016年城投公司風險數據來看，紹興、舟山、湖州和杭州四地城投公司的負債率和償債率已經超過全國平均水平（分別為25%、251%），如表1所示。

3.2 政府債務負債披露不透明，缺乏對政府財力的系統評價方法

各地政府財政公開透明差異較大，且對于政府支出責任類隱性債務，缺乏統計和披露。銀行也缺乏對政府財力的系統評價方法。

3.3 政府補助占收放比重較高，自身盈利能力不足

由于城投公司多從事公益性或準公益性業務，為平衡其收益，政府需要對城投公司進行較大力度的財政補貼。政府補貼主要為財政補貼、政府代建收入及土地整理返還收入，且政府補助收入占城投公司利潤總額的比重較高。城投客戶主營業務盈利能力弱，盈利穩定性差。

3.4 客戶資產固化嚴重，流動性風險較大，短期償債能力不足

雖然城投公司資本、權益總額大，但多為政府注入的土地、廠房、地方國企股權，流動性較弱，變現能力較差;且整體負債高，銀行融資規模大，有息負債重，短期償債壓力大。

3.5 項目融資期限過長，業務風險緩釋能力較弱

城投項目投資額大，投資回收期長，融資量大且期限長，融資期內外部政策、內部客戶經營狀況變動風險較大，而城投業務期限以10年以上為主。

城投客戶項目中由于土地、在建工程所有權最終都屬于政府，能提供有效的抵質押較少，大部分業務都采取信用或合同項下未來應收賬款質押的擔保措施。同時基于合同的應收款本身即為第一還款來源，又作為質押品成為第二還款來源，第一、第二還款來源重合，造成風險緩釋能力減弱。

4 城投公司授信建議

根據目前國家嚴格控制政府債務規模的政策導向，銀行對城投公司客戶的整體余額需審慎把控。在具體客戶和項目的選擇上，主要支持采用PPP、政府購買服務模式的項目，并優先選擇所在區域財政層級較高、財政實力較強、債務規模適中、客戶自身盈利能力強、所建項目能夠產生充裕現金流的客戶，結合其實際資金需求合理確定授信金額，注重還款來源的特定化，設置有效的風險緩釋措施，并作好資金封閉管理工作。

4.1 客戶

存在以下情況的客戶，需審慎介入。（PPP項目和政府購買服務項目除外）。

（l）所屬區域政府債務率超100%的客戶。

（2）所屬區域政府償債率超過100%的市級以下的客戶。

（3）自身債務負擔沉重、資產負債率高于65%的客戶。

（4）所屬區域財政層級較低的客戶。

（5）曾出現當地財政未經協商單方面撤回增信承諾文件、有逃廢債嫌疑的城投公司。

（6）資產固化嚴重、變現能力差、流動性資產匱乏的客戶。

4.2 項目

（1）PPP項目要高度關注“物有所值評價”和“財政承受能力評價”的合理合規性;要求所屬層級政府每一年度全部PPP項目預算支出占一般公共預算支出比例應不超過l0%。

（2）政府購買服務項目根據預算法及預算管理相關要求，應先有預算，再有購買，貸款期限不得超過購買服務期限。

（3）銀行不應介入存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或存在出資不實問題的項目。

（4）對于還款來源部分涉及財政支出，除當地財監辦落實合規性外，應嚴格審查項目涉及財政資金，地方政府履行相關程序的合規性和完備性。

4.3 產品

（1）以固定資產貸款類產品為主。要求項目現金流與負債規模相匹配的項目。市政設施、道路、環保、水利設施等純公益項目，要能夠獲得的政府補貼等其他穩定、持續的現金流。

（2）對于融資實質用于項目投資建設的業務，不宜配置經營周轉類產品。

4.4 授信總量

（l）-家銀行的授信份額原則上控制在客戶銀行授信總量的30%以內，金額較大的項目建議組建外部銀行。

（2）對于與當地多家合作城投公司，總量明顯過大的，不宜再予以新增授信。

（3）對主要合作銀行或信托公司、證券公司在當地無分支機構的城投公司不宜大額授信。

4.5 還款來源

項目的還款來源要特定化，應主要以租金收入、代建收入、投資收益，避免籠統地設定為客戶的綜合現金流。市政設施、道路、環保、水利設施等純公益項目，要能夠獲得的政府補貼等其他穩定、持續的現金流。

4.6 風險緩釋措施

政府購買服務類及PPP類項目應收賬款進行質押（質押率建議應不超過60%）;對于實際擔保有效性不足的項目不應介入;置換其他融資機構融資的，抵押擔保等風險緩釋措施不應弱于原融資條件。

參考文獻

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[2]關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知[R].（財金[2016]90號）.

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[6]財政部等部門關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知[R].（財預[2017]50號）.

[7]關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知[R].（財金[2018]23號）.