政策篇：十“劍”頻發(fā)

谷珵

關(guān)鍵詞

◎小區(qū)配套園治理：“動奶酪”攻堅進(jìn)行時

◎民辦園收費定價 ：規(guī)范發(fā)展“進(jìn)”“禁”需適度

◎?qū)W前教育立法：地方探路，國家層面立法進(jìn)程亟待加快

◎陪餐：怎樣真正“陪”出“舌尖上的安全”

◎托育元年：百業(yè)待興，把握家庭個性化多元化需求

◎公辦園辦園點：讓“小而美”在陽光下綻放

◎幼兒學(xué)后托管：學(xué)前“三點半難題”亟待解決

◎兒童權(quán)利：守護(hù)兒童的制度探索任重道遠(yuǎn)

◎非在編教師薪酬：幼兒教師需要更多“看得見摸得到”的支持

◎“去小學(xué)化”：超前學(xué)習(xí)貽害無窮

2019年，幼教領(lǐng)域政策頻發(fā)，震蕩的漣漪還在向新的一年擴散。哪些文本律動了你的2019？我們梳理這一年的政策脈絡(luò)，從中抽出可供檢索的關(guān)鍵詞，一探其間的變與不變。

NO.1 ?小區(qū)配套園治理

1月22日，教育部召開2019年首場新聞發(fā)布會，介紹國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡稱《通知》）的有關(guān)情況，聚焦治理小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等環(huán)節(jié)存在的突出問題。《通知》要求，小區(qū)配套幼兒園應(yīng)由當(dāng)?shù)亟逃姓块T辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。

城鎮(zhèn)小區(qū)配套園是城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，被當(dāng)作擴大普惠性學(xué)前教育資源的重要途徑。盡管“國十條”和教育部第二期、第三期學(xué)前教育三年行動計劃均對城鎮(zhèn)小區(qū)配套園的建設(shè)與使用提出明確要求，但規(guī)劃不落實、應(yīng)建未建、應(yīng)交未交、挪作他用等狀況依舊長期存在。作為破解“入園難”“入園貴”問題的重大行動，小區(qū)配套幼兒園治理刻不容緩，是一項重大民生工程，成為貫穿2019年的教育“主旋律”。這樣的舉措，無疑會“動了一部分人的奶酪”。

由國務(wù)院下發(fā)文件、作為教育部新年首場發(fā)布會的內(nèi)容，足見國家對該問題的重視程度。《通知》下發(fā)后引發(fā)行業(yè)震動，個別自媒體誤讀為“民辦幼兒園將退出歷史舞臺”，教育部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部有關(guān)司局負(fù)責(zé)人就此答記者問表示：“加大政府扶持力度，引導(dǎo)社會力量更多舉辦普惠性民辦園。普惠性幼兒園既包括公辦園，也包括普惠性民辦園。”

下半年的“教育奮進(jìn)看落實”系列通氣會第一場和第六場，介紹了小區(qū)配套幼兒園治理的基本情況。截至11月中旬，已完成整改任務(wù)的城鎮(zhèn)小區(qū)配套園有1.14萬所。本次專項治理要求“一事一議”“一園一案”。然而，在實際操作中，政策如何實現(xiàn)從政令到實踐層面的“軟著陸”，確保治理工作平穩(wěn)有序、扎實有效推進(jìn)，是十分考驗地方政府的執(zhí)政智慧的。這需要反復(fù)推敲和磨合，切忌“強制”。一些地方政府出臺的細(xì)則亦有可圈可點之處。如針對“建設(shè)用地為出讓方式取得”的配套幼兒園移交難問題，長沙市決定，建設(shè)用地原出讓金在扣除土地成本后由財政退還給開發(fā)單位;針對部分移交幼兒園報建、驗收手續(xù)不全的問題，將幼兒園產(chǎn)權(quán)辦理納入歷史遺留問題處理范圍。

NO.2 ?民辦園收費定價

9月10日，廣東省東莞市發(fā)展和改革局、市教育局、市財政局共同發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范我市幼兒園收費管理的通知》，指出從2020年1月1日起，東莞市民辦幼兒園保教費實行市場調(diào)節(jié)價，取消民辦園收費備案制度。《通知》打響了取消民辦園收費備案制度的“第一槍”，不過不備案并不意味著民辦園政策的松動。民辦園收費依舊要按照《民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例規(guī)定，根據(jù)保育教育和住宿成本合理確定。并且，能夠符合自主定價條件的園所是當(dāng)?shù)氐母叨擞變簣@，僅僅是很少的一部分。

在民辦園分類管理方面，同樣值得關(guān)注的是江蘇省出臺的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的意見》，被不少人稱為“最細(xì)致也最嚴(yán)格的省一級學(xué)前教育深化改革方案”。其中，“非營利性民辦普惠園的辦園結(jié)余原則上應(yīng)低于辦園成本的5%”“營利性民辦幼兒園收益比例原則上不超過辦園成本的15%”，引發(fā)了廣泛關(guān)注和探討。

國家堅決遏制民辦園以高收費獲取高盈利行為的決心可見一斑。在民辦教育分類管理新時期，急劇擴張已經(jīng)成為過去，規(guī)范化、內(nèi)涵式發(fā)展是接下來的主流。目前，各省市基本都出臺了相關(guān)的普惠性民辦幼兒園認(rèn)定扶持及管理辦法。補貼能否覆蓋成本、能否及時到位，成為舉辦者最關(guān)心的話題;如何做到既要普惠又要優(yōu)質(zhì)，也成為擺在政府和舉辦者面前的課題。充足、穩(wěn)定的辦園成本是普惠性民辦園健康、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的前提。定價的前提是建立科學(xué)的成本核算機制。成本核算對于學(xué)前教育領(lǐng)域，尤其對于普惠性民辦園來說是一個新生事物，極富挑戰(zhàn)性，需要循序漸進(jìn)，適當(dāng)留有浮動空間，助力民辦園規(guī)范發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

NO.3 ?學(xué)前教育立法

《山東省學(xué)前教育條例》（以下簡稱《條例》）于9月27日經(jīng)省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議審議通過。《條例》明確，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府投入為主、家庭合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費的學(xué)前教育經(jīng)費保障機制，并應(yīng)逐步提高公辦幼兒園生均公用經(jīng)費財政撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦幼兒園生均補助標(biāo)準(zhǔn)。

作為地方政府在學(xué)前教育立法方面的經(jīng)驗，該《條例》值得借鑒。某種程度上也說明，國家層面的立法進(jìn)程亟待加快。今年8月，教育部部長陳寶生表示，目前教育部正在組織力量對學(xué)前教育法草案進(jìn)行修改完善。由于辦園體制復(fù)雜、地方文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大等一系列因素，學(xué)前教育立法雖推進(jìn)30年，依舊沒有正式出臺。當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展面臨的各項問題，根本原因在于尚未建立起完善的、適應(yīng)國情和新形勢新發(fā)展需要的學(xué)前教育管理體制、投入和運行保障機制、辦園體制。如管理體制方面，過去很長一段時間，學(xué)前教育管理的重心在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中長期規(guī)劃實施以來統(tǒng)籌管理的層級升為縣級。但各個縣之間經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不均衡，一些貧困縣在保證投入穩(wěn)定性方面有很大困難。這就需要從國家層面通過立法進(jìn)行制度的頂層設(shè)計，明確責(zé)任主體，適度考慮以省為單位來統(tǒng)籌管理。

NO.4 ?陪餐

3月，教育部、國家市場監(jiān)督管理總局、國家衛(wèi)生健康委員會聯(lián)合印發(fā)《學(xué)校食品安全與營養(yǎng)健康管理規(guī)定》，要求中小學(xué)、幼兒園應(yīng)當(dāng)建立集中用餐陪餐制度，每餐均應(yīng)當(dāng)有學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人與學(xué)生共同用餐，及時發(fā)現(xiàn)和解決集中用餐過程中存在的問題。

學(xué)校食品安全無小事。陪餐制是為了保證用餐安全，但“陪”只是形式，不是目的。怎樣進(jìn)一步凈化用餐環(huán)境？怎樣確保食品在入口前的質(zhì)量？怎樣讓國家營養(yǎng)膳食補助“每一分錢都吃到學(xué)生嘴里”？這就要求在供餐模式和監(jiān)管制度方面下功夫，同時加大追責(zé)問責(zé)力度，嚴(yán)格落實資金管理制度，讓學(xué)校和教師將孩子的飲食真正放在心上，讓陪餐“陪”出效果、實至名歸。

NO.5 ?托育元年

5月9日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了我國嬰幼兒服務(wù)發(fā)展的階段性目標(biāo)，要以需求和問題為導(dǎo)向，建立完善促進(jìn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和服務(wù)供給體系，同時充分調(diào)動社會力量的積極性，開展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)。

2019年是不折不扣的“托育元年”。從年初的政府工作報告中對發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的強調(diào);到國務(wù)院總理李克強決定對養(yǎng)老、托幼、家政等社區(qū)家庭服務(wù)業(yè)加大稅費優(yōu)惠政策支持;再到《指導(dǎo)意見》首次明確了嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作由衛(wèi)生健康部門牽頭，也明確了11個部門的相關(guān)責(zé)任，體現(xiàn)出國家對這項事關(guān)億萬家庭和諧幸福的重大事業(yè)的空前重視。此后，國家衛(wèi)生健康委組織制定了《托育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《托育機構(gòu)管理規(guī)范（試行）》，對托育機構(gòu)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)提出“國家標(biāo)準(zhǔn)”;《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務(wù)專項行動實施方案（試行）》重磅推出，宣布中央預(yù)算將對納入專項行動的示范及社區(qū)托育機構(gòu)重點支持，每個新增托位給予1萬元的補助。

托育元年，也意味著百業(yè)待興，諸多問題待解。上世紀(jì)80年代，伴隨經(jīng)濟(jì)體制的改革，福利性社會托兒所服務(wù)體系消失。社會資本涌入后，市場魚龍混雜、師資緊缺，適合大眾的、普惠的托育資源呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性供給不足。從長遠(yuǎn)來看，建立完善的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系、課程及師資的專業(yè)化是必由之路。然而培育人才不是朝夕之功，政策制定也要基于家庭、社區(qū)、市場發(fā)展的現(xiàn)實。眼下首先要厘清各方責(zé)任，把好標(biāo)準(zhǔn)關(guān)，制定有操作性的政策，把握新時代家庭的多元需求，滿足真正有需求的群眾之所需。

NO.6 ?公辦園辦園點

10月，《成都市利用既有建筑舉辦公辦幼兒園附屬辦園點安全管理工作基本要求》發(fā)布，明確成都各區(qū)（市）縣政府要根據(jù)公辦幼兒園學(xué)位供給需求，利用城市綜合體（含住宅底商）、產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)用房、社區(qū)綜合體和商業(yè)樓宇、寫字樓等既有建筑舉辦公辦幼兒園附屬辦園點，辦園規(guī)模在5個班及以下。

公辦辦園點開進(jìn)寫字樓，無疑是微小園方面的一次新嘗試。無獨有偶，今年7月深圳市教育局發(fā)布《深圳市學(xué)前教育機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（征求意見稿）》，擬允許開辦占地較少、規(guī)模較小的學(xué)前教育機構(gòu)。辦學(xué)規(guī)模不設(shè)下限，即1個班也能開幼兒園。在大規(guī)模人口城市，空間資源和閑置建筑物有限，這樣可以在一定程度上解決學(xué)位不足的問題，微小園開進(jìn)寫字樓，便捷家長的同時，也給一些無證園提供了“轉(zhuǎn)正”的良機。另辟蹊徑改革創(chuàng)新，是幼有所育的題中之義，但也要明確作為底線的安全問題和可持續(xù)發(fā)展依靠的質(zhì)量關(guān)鍵。消防安全、建筑物質(zhì)量、生均面積以及師資標(biāo)準(zhǔn)的要求，還要通過增強監(jiān)管力度來保障落實。此外，政策的可操作性和延續(xù)性值得強調(diào)，能落地才是實際進(jìn)展，鼓勵微小園發(fā)展不可朝令夕改，才不會傷害舉辦者的熱情，保障家長和幼兒的利益。

NO.7 ?幼兒學(xué)后托管

3月，浙江省湖州市教育局、發(fā)改委、財政局和人力社保局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于學(xué)后托管服務(wù)工作向?qū)W前教育段延伸的通知》，明確為按時離園有困難的幼兒提供托管服務(wù)，并強調(diào)托管服務(wù)相關(guān)費用由政府負(fù)擔(dān)，不得再向家長收取托管服務(wù)費。

目前，小學(xué)段學(xué)后托管實施意見已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推行開來，然而學(xué)前教育的學(xué)后托管服務(wù)尚未全面展開，大多需要家長“自掏腰包”。無論是人力還是財力，特別是對于二孩家庭，接送問題壓力頗大。有關(guān)部門應(yīng)針對幼兒園離園后托管問題出臺相關(guān)政策，明確托管定位、托管原則、托管費用、具體安排以及托管中可能出現(xiàn)的意外事故如何處理等，切實解決幼兒家長接送難問題。

NO.8 ?兒童權(quán)利

10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議在京舉行，未成年人保護(hù)法修訂草案首次提請審議。修訂草案增加了校園欺凌防控措施、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)和政府保護(hù)專章等內(nèi)容，并創(chuàng)設(shè)了密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)查詢及禁止制度。此前7月，《關(guān)于進(jìn)一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》出臺，多方著手加強事實無人撫養(yǎng)兒童的保障工作，對能履行而不履行撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)責(zé)任的父母將給予失信的聯(lián)合懲戒。

今年是《兒童權(quán)利公約》通過30周年。1991年，我國加入《兒童權(quán)利公約》，這是中國政府向國際社會作出的莊嚴(yán)承諾，標(biāo)志著中國兒童權(quán)益保護(hù)工作邁上了新臺階。實際上，無論是今年10月起施行的《兒童個人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》對于兒童信息安全的保護(hù);還是2019年一年教育部對教育App的監(jiān)管，并于11月印發(fā)《教育移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序備案管理辦法》，要求教育App完成備案;抑或是我國首次就加強“事實孤兒”保障工作出臺專門意見……保障兒童權(quán)利已經(jīng)被擺放到越來越重要的法律位置，編寫著社會文明進(jìn)步的新篇章。數(shù)字時代為兒童發(fā)展創(chuàng)造了巨大的機遇，但也為兒童的安全和福祉帶來了風(fēng)險。同時，社會發(fā)展的階段性使得我國兒童權(quán)利保護(hù)面對著獨特的大環(huán)境。一些新挑戰(zhàn)擺在兒童權(quán)利保護(hù)面前，諸如網(wǎng)絡(luò)污染、超前學(xué)習(xí)等，都是損害兒童權(quán)利的新問題。我們必須投入更多思考、技術(shù)、資源等，從政策設(shè)計引導(dǎo)多方協(xié)作，通過法律來逐步確立相關(guān)特色制度和框架結(jié)構(gòu)，形成家、校、社的合力，來落實承諾，加速推進(jìn)兒童權(quán)利保障的具體工作。

NO.9 ?非在編教師薪酬

8月12日，海南省委和海南省人民政府印發(fā)了《海南省推進(jìn)學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展行動方案》，提出要保障幼兒園教職工地位和待遇，逐步實現(xiàn)非在編教師與在編教師同工同酬。此前4月末，《山東省中小學(xué)幼兒園崗位設(shè)置結(jié)構(gòu)比例指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》將省高中、初中、小學(xué)（幼兒園）的正高級專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置比例分別確定為3%、2%、1%。

發(fā)展學(xué)前教育，關(guān)鍵在幼兒教師。隨著學(xué)前教育的迅速發(fā)展，幼師缺口大，編制緊缺的矛盾日益凸顯。相較于針對中小學(xué)教師的“減負(fù)”、懲戒權(quán)呼吁，幼兒教師獲得的關(guān)注顯得“清冷”許多。他們的價值需要社會的廣泛認(rèn)可，他們的成長需要更多符合幼兒教育規(guī)律的支持。

通過完善幼兒園教師職稱評聘標(biāo)準(zhǔn)，暢通職稱評聘通道，引導(dǎo)和監(jiān)督民辦園落實教師工資待遇，來進(jìn)一步彰顯其作為專業(yè)人員的地位和能力。要切實把師資建設(shè)作為提高學(xué)前教育質(zhì)量的抓手，全力推進(jìn)幼兒園教師隊伍補充、培養(yǎng)、交流、幫扶體制機制建設(shè)。

NO.10 ?“去小學(xué)化”

4月，山東省發(fā)布幼兒園“小學(xué)化”負(fù)面清單，將“10以上口算、心算”“開設(shè)英語課程”等行為明確列為違規(guī)。

“小學(xué)化”已經(jīng)成了學(xué)前教育的痼疾。盡管國家三令五申，但許多幼兒園為了迎合家長，還是將“小學(xué)化”帶入了本該促進(jìn)幼兒全面發(fā)展的園所大門。劇場效應(yīng)下，家長的焦慮催生著各種商業(yè)培訓(xùn)，被叫停的幼小銜接班悄然“還魂”。此前的新聞里報道，甚至有家長為了讓孩子取得上學(xué)的“時間優(yōu)勢”，連懷孕日期都要精確安排，當(dāng)超前教育已經(jīng)無“前”可超，孩子被焦慮的父母裹挾，失去了童真的歡聲笑語。幼兒教育“小學(xué)化”的頑疾想要根治，除了讓父母了解科學(xué)的教育規(guī)律，化解無處安放的焦慮，更重要的在于小學(xué)和幼兒園能夠攜手：小學(xué)真正能做到“零起點教學(xué)”，幼兒園充分給孩子做足入學(xué)準(zhǔn)備，那么小學(xué)化的問題才可能迎刃而解。