守住糧食安全底線

李國祥

提高關于構建我國農(nóng)業(yè)對外開放新格局和抓好農(nóng)業(yè)，特別是糧食生產(chǎn)方面的認識，對于守住糧食安全底線和保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的意義極其重大。

從2018年年底召開的中央農(nóng)村工作會議、2019年中央一號文件，再到2019年《政府工作報告》，都明確要求抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，并繼續(xù)強調將稻谷、小麥作為必保品種，穩(wěn)定玉米生產(chǎn)，確保谷物基本自給、口糧絕對安全;強調確保重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，要在提質增效基礎上，鞏固棉花、油料、糖料生產(chǎn)能力，主要路徑就是實施大豆振興計劃，多途徑擴大種植面積，支持長江流域油菜生產(chǎn)等。也就說，除積極發(fā)展主糧、大豆和其他重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)外，還要根據(jù)新時代居民食物消費升級的需要，合理調整糧經(jīng)飼結構，發(fā)展青貯玉米、苜蓿等優(yōu)質飼草料生產(chǎn)，滿足牛羊等食草動物產(chǎn)品生產(chǎn)擴大對優(yōu)質飼草料的需求。簡而言之，守住糧食安全底線和確保重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給是2019年“三農(nóng)”工作硬任務，不僅要有好思路，更要有切實有效手段，使硬任務和硬手段相配。

擴大農(nóng)業(yè)對外開放更要重視抓好農(nóng)業(yè)

特別是糧食生產(chǎn)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)，以及農(nóng)產(chǎn)品進口，已經(jīng)成為我國農(nóng)產(chǎn)品市場供給的兩個重要來源。隨著我國農(nóng)業(yè)對外開放的擴大，為了更好地滿足居民生活水平提高對農(nóng)產(chǎn)品及其制品的更多更高要求，出于國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口的平衡和國家整體國際貿(mào)易的平衡，以及我國按照資源稟賦條件等積極參與國際分工，特別是國際競爭處于明顯劣勢的國內(nèi)部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)難以擴大，我國農(nóng)產(chǎn)品進口將會快速甚至高速增長。如何理性深化對我國農(nóng)產(chǎn)品進口和國內(nèi)生產(chǎn)之間關系的認識，對于抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)將會直接產(chǎn)生影響。

長期以來，國內(nèi)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的相關工作者、政策制定者和研究者比較重視農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的自給率，并用自給率來判斷農(nóng)業(yè)特別是糧食形勢的重要指標。這種

思路雖然對重視國內(nèi)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)工作具有積極意義，但是面臨的挑戰(zhàn)也越來越大。一方面，我國承諾要擴大自美農(nóng)產(chǎn)品進口，特別是大豆進口;另一方面，國內(nèi)要實施大豆振興計劃。如果不能正確認知這兩者之間的產(chǎn)系，就會產(chǎn)生一些認知上的混亂：國內(nèi)農(nóng)業(yè)工作者研究者可能會抱怨，大豆振興計劃已經(jīng)實施了幾輪，結果大豆生產(chǎn)始終徘徊不前;農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易工作者研究者可能會抱怨，國內(nèi)農(nóng)業(yè)工作者研究者對我國擴大開放形勢認識不清，特別是國外有人認為我國擴大農(nóng)產(chǎn)品進口是“口惠而實不至”。因此提高關于構建我國農(nóng)業(yè)對外開放新格局和抓好農(nóng)業(yè)，特別是糧食生產(chǎn)方面的認識，對于守住糧食安全底線和保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的意義極其重大。

構建農(nóng)業(yè)對外開放新格局，要系統(tǒng)配置國內(nèi)國外農(nóng)業(yè)資源，協(xié)整農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)市場和國際市場，處理好立足國內(nèi)生產(chǎn)和擴大農(nóng)產(chǎn)品進出口關系;要樹立開放、守規(guī)、分享、擔當?shù)认到y(tǒng)理念，回應WTO成員和其他貿(mào)易伙伴對我國農(nóng)產(chǎn)品市場開放的關切和質疑，履行我國承諾的多邊貿(mào)易規(guī)則，積極發(fā)展國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與農(nóng)產(chǎn)品出口國家共同分享我國不斷擴大的農(nóng)產(chǎn)品需求新機遇，保障國家糧食安全，對全球糧食安全承擔責任并作出積極貢獻。

比較農(nóng)產(chǎn)品進口數(shù)量波動和國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動，不難發(fā)現(xiàn)我國進口的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量年度波動普遍較大，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品同比增長速度絕對值普遍超過10%，甚至部分農(nóng)產(chǎn)品進口數(shù)量年度波動超過50%，明顯地高于國內(nèi)同類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量等指標的波動幅度。農(nóng)產(chǎn)品進口量大幅度波動，表明相比國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來說，我國農(nóng)產(chǎn)品進口的影響因素更加復雜，特別是不確定因素更多。確保農(nóng)產(chǎn)品有效供給，總體穩(wěn)定的主導力量，絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品有效供給的保障，是國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量雖然也有波動，但是波動幅度明顯低于農(nóng)產(chǎn)品進口量。

穩(wěn)定發(fā)展國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在確保農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)市場穩(wěn)定有效供給方面具有決定性作用。要絕不放松糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，當前特別要采取積極措施促進玉米生產(chǎn)擴大，滿足國內(nèi)玉米等重要農(nóng)產(chǎn)品需求增長。在面臨國際形勢嚴峻復雜多變和我國經(jīng)濟運行下行壓力背景下，抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，對于促進農(nóng)民增收從而擴大農(nóng)村消費也具有重要積極意義。

現(xiàn)實中，糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供給、數(shù)量和結構等問題往往會交織在一起，給形勢判斷增加了難度，甚至出現(xiàn)誤判，使糧食等農(nóng)產(chǎn)品有效供給保障措施選用與面對的需要解決的真正問題錯配。要清醒地認知我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求關系具有可變性：如果說美國等世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國家，糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品相對過剩和供求關系長期處于寬松狀況是常態(tài);低收入缺糧國家的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求關系偏緊是常態(tài);那么糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給階段性時而偏松時而偏緊（時多時少），則是我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供求關系常態(tài)。針對我國農(nóng)產(chǎn)品供求關系的基本國情，守住糧食安全底線，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，必須抓好農(nóng)業(yè)，特別是糧食生產(chǎn)。

調動地方政府和農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積

極性

2019年中央一號文件明確提出了我國糧食播種面積的數(shù)量底線，要求確保糧食播種面積穩(wěn)定在16.5億畝。2018年我國糧食播種面積為17.6億畝，雖然仍然有一定的調減空間，但也提醒各地在調整農(nóng)業(yè)結構時并不

能把糧食播種面積無限地調減下去。如果過度調減糧食播種面積，在糧食播種面積過少的情況下，遇到較嚴重的低溫陰雨寡照等不可防控不可抵御的自然災害，短期內(nèi)國內(nèi)糧食供求關系就可能在產(chǎn)需缺口較大情形下出現(xiàn)明顯偏緊狀況，從而可能對經(jīng)濟社會全局產(chǎn)生不利影響。

近年來，一些地方?jīng)]有處理好農(nóng)業(yè)供給側結構性改革與發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟關系，甚至有地方認為農(nóng)業(yè)供給側結構性改革就是減少玉米等糧食生產(chǎn)。也有一些地方構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系實踐中演變成發(fā)展“大棚房”，對國家糧食安全構成新的威脅。諸如此類，表明地方抓糧食積極性下降，還有一些地方把發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟作為負擔。穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，特別是穩(wěn)定擴大玉米生產(chǎn)，需要從強化糧食省長負責制和糧食首長負責制，以及完善產(chǎn)糧大縣獎勵辦法等方面壓實地方發(fā)展糧食生產(chǎn)責任，調動玉米適宜區(qū)域發(fā)展玉米生產(chǎn)積極性。

我國糧食供求關系已經(jīng)發(fā)生了一些結構性變化，特別是玉米2016年前后相對寬松狀況正在改變。玉米臨時收儲政策取消后，2016年玉米市場價格曾出現(xiàn)大幅度下跌。雖然國家建立相應生產(chǎn)者補貼制度，但很多地方農(nóng)民沒有享受生產(chǎn)者補貼，或者享受的補貼不足以彌補因市場價格下跌給農(nóng)民造成的經(jīng)濟損失。2018年，玉米市場價格反彈，對于改善玉米生產(chǎn)者收益狀況具有積極意義。但是，前幾年的玉米市場價格低迷對部分農(nóng)民種植玉米具有滯后效應，部分農(nóng)民對擴大玉米生產(chǎn)可能比較謹慎。為此，需要在構建農(nóng)業(yè)對外開放新形勢下，積極探索實施與WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則兼容并且能夠更大力度激勵農(nóng)民擴大玉米生產(chǎn)的政策。

要探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度等新型糧食支持手段。我國目前試行推行的農(nóng)業(yè)保險完全依賴商業(yè)保險公司和市場化運作的弊端十分明顯。保險公司套保侵吞財政保費補貼的風險很高，農(nóng)民理賠程序復雜困難，補償水平低。順應世界農(nóng)業(yè)支持保護制度，深化改革方向，強化對農(nóng)業(yè)風險管理的支持以增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者韌性，應將農(nóng)業(yè)保險回歸到政策公益性上來，應主要由財政主導、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門參與實施政策性農(nóng)業(yè)保險。商業(yè)保險公司運作的農(nóng)業(yè)保險全部推行市場化，僅僅作為農(nóng)業(yè)風險管理的一種補充工具，不應再作為農(nóng)業(yè)支持保護政策工具或者手段。

對于一般小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可考慮主要使用政策性收入保險手段，確保專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶收入水平高于絕對貧困線標準。凡是因自然災害和市場價格波動導致專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶減收的，基本上要由財政補助到絕對貧困線標準以上水平。這樣，可以確保專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶不返貧，確保脫貧質量，同時也發(fā)揮農(nóng)業(yè)支持保護手段對市場的最小扭曲。

對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，可考慮主要使用政策性價格保險手段。農(nóng)業(yè)政策性價格保險是選擇性的且需要交納保費的，即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以參加政策性價格保險，也可以不參加政策性價格保險，且根據(jù)自身實際情況選擇交納保費金額。同時，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是否具有參加政策性價格保險的資格，需要設置一定的門檻和條件。凡是按照

綠色生產(chǎn)條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體才能夠參加政策性價格保險。政策性價格保險根據(jù)綠色農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動情況，按照補償平均成本為原則，保障新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不虧損生產(chǎn)，這部分資金主要來源于財政預算，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體交納的保費適當補充。

著力破解糧食供給保持寬松而帶來的

市場出清難題

解決糧食豐收后帶來的各種難題，有兩種基本途徑：一是減少糧食生產(chǎn)讓糧食供給寬松時的難題消失;二是靠糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展等途徑化解難題。改革開放以來，我國解決糧食豐收后難題，主要靠減少糧食生產(chǎn)，始終擺脫不了“多了砍，少了喊”的怪圈。

總結我國糧食幾輪明顯的周期性波動規(guī)律，考慮新時代經(jīng)濟社會發(fā)展大局和國際環(huán)境復雜多變等對糧食供給提出的高要求，必須樹立保持糧食供給相對寬松才是守住糧食安全底線的標志的理念。農(nóng)業(yè)無法擺脫“靠天吃飯”局面，天氣對糧食等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有很大影響。天氣正常情況下的種植面積，市場供求基本平衡;一旦遭遇嚴重自然災害天氣，出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)，供給可能偏緊;一旦遇到特別有利的天氣，可能明顯增產(chǎn)，市場短期內(nèi)可能很難出清。當市場出清困難，如果沒有庫存儲備等調節(jié)，農(nóng)產(chǎn)品出賣難和價格過低問題就會持續(xù)出現(xiàn)，這勢必會影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性，影響基層政府抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的成效。

過去，供求平衡保障糧食安全的理念在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中經(jīng)常帶來困境。擺脫“糧食多了不好，糧食少了不行，糧食不多不少做不到”困境，需要靠產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈等產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，確保糧食供給萬無一失，靠現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系解決糧食市場出清難題，而不再主要靠調減糧食生產(chǎn)平衡糧食供求關系。據(jù)此，需要大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，并通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園和優(yōu)質糧食工程等有效手段把糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展納入到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展體系中，促進糧食產(chǎn)銷關系緊密化和穩(wěn)固化，有效期內(nèi)市場無法出清的糧食主要通過加工等方式消化。

推進畜牧業(yè)高質量發(fā)展

生豬生產(chǎn)直接關系到食物消費市場穩(wěn)定乃至經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展大局。2018年8月初以來，在我國多地發(fā)生了非洲豬瘟疫情，估計2019年很難完全控制，非洲豬瘟疫情防控難度仍然較大。考慮到頻發(fā)的境外非洲豬瘟疫情，完全控制非洲豬瘟經(jīng)歷相當長時間，加上非洲豬瘟潛伏期長，疫病傳播規(guī)律尚未完全掌握，國內(nèi)還有相當數(shù)量的小散養(yǎng)殖戶防護水平低，生豬生產(chǎn)和消費在區(qū)域上不均衡，非洲豬瘟疫情防控任務仍然十分艱巨。生豬生產(chǎn)在前幾年市場價格低迷影響下進入產(chǎn)能下降階段，加上非洲豬瘟疫情，豬肉市場供應大幅度波動風險明顯上升，要加強非洲豬瘟等重大動物疫病防控。

嚴防非洲豬瘟等重大動物疫情蔓延，確保生豬生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展和豬肉市場供給，需要健全管理制度，強化產(chǎn)銷對接，把防疫情、穩(wěn)生產(chǎn)和保供給有機地統(tǒng)籌起來，避免顧此失彼。

要積極發(fā)展牛羊肉生產(chǎn)。盡管牛羊肉價格上漲對宏觀經(jīng)濟影響較小，但是價格高位運行，特別是大規(guī)模進口，反映居民生活水平提高對牛羊肉需求強勁。為了增加牛羊養(yǎng)殖戶收益，分享市場需求增長機會，更好地滿足市場需求，應針對牛羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的瓶頸制約，主要是優(yōu)質種源和飼草料供應難題，加快科技創(chuàng)新，優(yōu)化糧經(jīng)飼種植結構，擴大籽粒玉米改種青貯玉米及優(yōu)質苜蓿種植規(guī)

模，構建適應現(xiàn)代化市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，健全產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈和價值鏈。

要加強畜禽產(chǎn)銷組織建設。畜禽產(chǎn)品市場過度波動問題十分突出，已經(jīng)讓越來越多的分散小農(nóng)戶飼養(yǎng)退出了畜牧業(yè)。規(guī)模化養(yǎng)殖沒有改變畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)者價格過度波動的市場運行態(tài)勢，這對于我國畜牧業(yè)健康發(fā)展的長期不利影響是明顯的。在畜牧業(yè)規(guī)模化養(yǎng)殖發(fā)展到一定程度后，提高畜禽生產(chǎn)者社會化組織程度，促進畜禽產(chǎn)品市場發(fā)育，規(guī)范畜禽產(chǎn)品市場運行，需要加強頂層設計，引導畜禽產(chǎn)業(yè)走向高質量發(fā)展。

整合科技創(chuàng)新資源加快提高農(nóng)業(yè)競爭力

針對近年來我國一些傳統(tǒng)優(yōu)勢出口農(nóng)產(chǎn)品，特別是水果和水產(chǎn)品，出現(xiàn)出口難度加大和進口高速增長的態(tài)勢，要在拓展多元化進口渠道主動擴大國內(nèi)緊缺農(nóng)產(chǎn)品進口的同時，迫切需要采取有效措施營造優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口有利的環(huán)境和條件，加快資源優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展轉型升級，持續(xù)提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力。要加快實施特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口提升行動，采取切實有力手段擴大高附加值農(nóng)產(chǎn)品出口。

要積極發(fā)展市場增長潛力大的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口。構建農(nóng)業(yè)對外開放新格局，雖然很難實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品出口與進口一樣快速增長的局面，但是對于國內(nèi)和出口市場增長潛力都很大的國內(nèi)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，要深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，加快轉型升級，著力提高國內(nèi)國外市場競爭力。2018年我國水果貿(mào)易由順差轉為逆差，這種格局的變化顯示出要特別重視國內(nèi)傳統(tǒng)優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的轉型發(fā)展。近年來，我國水果生產(chǎn)較快發(fā)展，但市場需求增長更快，需求結構層次更高。蔬菜、水產(chǎn)品是我國傳統(tǒng)的貿(mào)易大順差農(nóng)產(chǎn)品。但是2018年，蔬菜、水產(chǎn)品進口都高速增長，都是國內(nèi)市場需求和出口市場需求增長潛力大且國內(nèi)生產(chǎn)具有競爭優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，不僅需求量將不斷增長，而且附加值更高。要打造優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)體系，在更好滿足國內(nèi)市場需求的同時，促進出口較快增長，特別要注意蔬菜和水產(chǎn)品國際貿(mào)易格局避免出現(xiàn)如同水果由順差轉變?yōu)槟娌钜粯拥母窬帧?/p>

雖然我國農(nóng)產(chǎn)品質量安全保障水平、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)綜合效益等方面取得成效，但是農(nóng)產(chǎn)品進口速度明顯快于出口，水果罕見地出現(xiàn)國際貿(mào)易逆差，農(nóng)業(yè)競爭力短板更加顯現(xiàn)。因此，在適應農(nóng)業(yè)對外開放新格局需要和更好地滿足國內(nèi)居民食物消費升級需要的大背景下，要進一步拓寬農(nóng)民增收渠道，要著力提高國內(nèi)特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品競爭力。

提高農(nóng)業(yè)競爭力，根本途徑是科技創(chuàng)新。生物技術和機械化應用對農(nóng)業(yè)競爭力具有決定性影響。為此，要深化農(nóng)業(yè)科技體制改革.加快生物科技成果轉化，大力發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)，加強先進實用技術集成推廣，推進農(nóng)業(yè)全程機械化，促進農(nóng)業(yè)機械化提檔升級。

總體來看，國家財政支持農(nóng)業(yè)的項目仍然比較多，但是長期存在的項目分散問題始終沒有解決。近幾年國家高度重視項目資金的整合，特別是貧困地區(qū)項目資金的整合成效明顯，已經(jīng)在貧困地區(qū)基礎設施建設和公共服務短板及緩解發(fā)展瓶頸制約等方面發(fā)揮作用。借鑒財政支農(nóng)項目資金整合經(jīng)驗，根據(jù)國家守住糧食安全底線和糧經(jīng)飼生產(chǎn)等有關總體規(guī)劃，在加強項目資金由基層整合的同時，縣級以上財政支持的應用類科研項目等也應與抓好農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)相配套，與大豆振興計劃、糧改飼、輪作休耕等主體項目和試點項目相統(tǒng)一，提高財政支持項目的實際效果。