鄉村治理中公共政策的價值及回歸路徑

高德

[內容提要]鄉村治理是鄉村振興的重要抓手，在鄉村治理過程中，公共性、民主性以及回應性是其遵循的基本價值取向，但是在當下的市場經濟發展環境之下，出現了鄉村治理的政策價值偏離現象，以及社會結構的畸形化等諸多問題。因此，在鄉村治理中應該更強調公共政策的價值依歸。

[關鍵詞]鄉村治理 價值偏離 價值回歸

一、公共政策價值在制定過程中的體現以及重要性

1.公共性。公共性所涉及的是公共空間即公域，而非私人領域，其指向是公共的共同的，是一種共享和非排他的，其公共性包含有三種含義：公平、公正、公開。公平是主體平等，無特權、無例外;公正是指將政策的合理合法，以及公民的認同，作為其價值為依歸;公開是指在政策制定過程中，公民參與和透明度即公民可以通過多種合法的渠道參與其中。公共性是民主性和回應性的前提和保證。

2.民主性。民主是現代化鄉村治理的關鍵，同時也是公共政策制定過程中凸顯的關鍵性要素，民主即多數人的意志或多數人的統治，民主的深層含義是強調集中民智，反映民意和回應公民的訴求，而非精英政治，其更傾向于“外在創始型”的政策制定過程，講求的是相關者可以，并且有多種合法合理的民意反映渠道，表達民眾個人的利益訴求，而且他們的利益訴求在政策制定時會被平等的對待。民主有效地推廣，不僅有利于減少政策推行時的阻力，而且還可以有效防止權力的濫用。

3.回應性。公共政策，無論是制定還是執行，回應性都是其重要的標準，在制定公共政策過程中，強調回應性，有利于收集各方面的信息，達成政府與公民的良性互動的局面，解決政府單方面信息閉塞的短板，集思廣益，有助于公共政策的合法化，在執行過程中，有利于不良政策實施時帶來的損失及時止損，最大限度的挽回不合理的政策所造成的損失，但是一切的前提是，必須保證有廣泛的公民參與以及具有暢通的民意反饋渠道，在這里又涉及到了上文所提到的民主，只有廣泛推行民主，才能保證回應性，兩者是相互依存的關系，共同保證了政策的合理合法性。

二、鄉村治理過程中政策價值的偏離以及原因

1.“效率優位”致使效率和公平關系的失衡。在鄉村振興背景下，許多鄉村在發展致富的過程中，慢慢的趨于畸形化，片面的追求做大做強，單純追求數量上的上升，而忽視了人民的實際需求。在這種環境下，公共政策更加偏向于效率優先，而忽視了公平，因此在當下鄉村治理的過程之中，效率和公平是公共政策制定時必須面臨的兩個現實性的問題，要真正的做到兼顧，而不是空有其表，以公平為前提。只有這樣，才能夠保證治理過程之中公共政策的民主性、回應性和公共性。

2.“精英政治”限制了民意反饋的渠道。所謂的“精英政治”，顧名思義就是少數人統治多數人，與之相對應的是政策創始的類型是“內在創始型”，其注重的是吸收一些專家學者對問題的見解，而忽視民眾的意見，將民眾排除在外，這類政策的制定多半是系統內部人員認定的。在市場經濟環境下，鄉村出現利益主體多元化和利益碎片化，精英型的“內在創始型”的政策制定路線，很難滿足不同利益主體的需求，將社會公眾排除在外的政策制定方式，背離了政策制定的公正理念價值，民眾的心聲很難被當權者考慮或采納，政策所體現的也只是少數人的意志，而非大多數人的意愿。

3.體制不健全致使政策的制定相對被動。基層領導行政權力有限，遇到一件涉及到多條法令的事件時，他們顯得無所適從，手段也相對單一化，很難及時的應對多變的村務狀況，而且在各部門因為害怕擔責而相互推諉扯皮，很少有部門主動站出來去解決問題。另外，干部的問責機制不健全，對于基層干部的行為約束和監督不到位，以至于基層干部行為懶散不辦實事。

三、鄉村治理的公共政策價值的回歸路徑

1.不斷完善社會保障體系，促進社會公平。隨著市場經濟的發展，政府對公平和效率的優先之分，社會貧富分化呈現嚴重之勢，使公共政策價值取向發生偏離，影響了民生和社會的穩定和發展，對于社會主義和諧社會的建立提出了挑戰。因此，需要不斷完善社會保障體系。一是促進城鄉一體化進程。城鄉二軌制給農村社會的發展帶來一系列問題，外出打工的農民不能享受城市的各種公共資源和福利，農民對城市的認同感和歸屬感匱乏，而統籌城鄉一體化發展有利于城市的公共資源流向農村，促進農村的振興，使整個社會基本公共服務均等化，讓農民真正感受到公平。二是不斷建立健全農村的養老保險制度。隨著農村老齡化日益嚴重，城鄉戶籍制度的存在，農村的養老問題成為農村振興必須要解決的問題之一。政府要不斷加大對農村養老的財政支持，擴大養老保險的覆蓋率，這不僅有利于全面建成小康社會，促進社會公平，更是對城市反哺農業的有力證明。

2.構建鄉村治理主體的多元化。隨著我國市場經濟的發展，對利益追求面加大，利益主體增多，因此構建鄉村治理主體的多元化不僅符合當前農村發展的現實需要，還能更好地反映多方的利益需求，通過彼此之間的利益博弈，相互妥協，并且將達成的訴求輸送到政府手中，使各方的利益在公共政策中均可以得到體現，達到一種利益均衡狀態。為此，應該采取措施構建多元化的鄉村治理主體。一是提高村民的主體地位，完善村民自治制度。提高群眾主體地位的重要舉措就是要轉變政府職能，構建一種有限政府，使政府切實履行職責，不能越位更不能缺位。不斷推進完善村民自治制度，拓展相關的利益表達機制，使村民更好的參與決策，促進農村的社會和諧。二是不斷建立完善農村服務組織，形成多方位治理。隨著鄉村社會的轉型，治理對象趨于復雜化和多元化，因此僅僅依靠“村兩委”已經不能滿足鄉村問題的解決。政府應該支持新興社會組織的發展，這些組織有利于彌補其他主體的不足，有利于農村的全方位治理，對于實現農村的振興具有重要的意義。

3.轉變基層政府的權力觀念，構建服務型政府。長期以來，我國自然經濟占主導地位，而自然經濟對政治權力過度依賴，形成“權力本位”思想，在我國進入社會主義現代化建設后，這個“毒瘤”依然存在。因此，轉變基層政府的權力觀念，對于振興農村有關鍵性的作用。一是要構建有限政府。隨著社會不斷發展，社會公眾對政治參與呈現積極態勢，而我國基層政府的權力觀還處于計劃經濟時期，意圖重新打造全能型政府，基層治理就會產生一系列新問題和新挑戰，轉變基層政府的權力觀念就變得尤為重要，該管的努力管好，做到不缺位，不該管的堅決不能管，做到不越位，尋求基層政府與農民之間的良性關系，使政府的職能向服務型轉變。二是打破政府在公共服務領域的壟斷地位。在服務領域引入競爭機制，通過私人部門的介入，迫使政府提供更好的服務，降低成本，提高效率，促使公共部門或者私營部門回應公民訴求，打造服務型政府。

4.拓展民眾的訴求渠道，增強政府的回應性。基層政府不作為和公眾訴求渠道不暢通，導致干群關系緊張。一是要不斷拓展群眾訴求的渠道。隨著我國越來越重視基層群眾意見，現已建立了社會聽證制度、上訪制度、設立市長電話和市長信箱等一系列渠道，但是很多基層政府把這些渠道視為形式主義，出現聽而不證，上訪時窗口沒人，市長電話沒人接，寫信沒人回等問題，所以切實保證渠道的暢通，使群眾的利益訴求能夠真正的通過這些路徑通向政府議題。二是要強化基層政府的責任意識，打造責任型政府。政府的權力是人民授予的，這也意味著政府在行使權力時必須對人民負責，維護人民的利益。如果權力與責任不再掛鉤，政府的權力就變得沒有約束，法制也就無從談起。目前，關鍵在于強化基層政府的責任，做到有權必有責，在賦予權力的同時明確責任，同時不斷完善權利救濟，制定和完善引咎辭職、罷免等制度，真正做到讓權力關進籠子里。

（作者單位：遼寧大學哲學與公共管理學院）

責任編輯：宋爽