淺談舊村改造實施政策

摘要：隨著城市化的進程加快，出現了大批城中村土地閑置的情況，造成了土地資源的嚴重浪費，而且阻礙了城市的發展。對城中舊村進行改造，不僅有利于改善農村基礎設施和農民生活環境，提高農民生活質量，還促進了農村土地集約利用，提高了土地利用效益和利用水平。本文結合廈門城市的發展現狀，通過對目前各地舊村改造的政策梳理，提出適合廈門城中村發展的政策建議。

關鍵詞：廈門;舊村改造;政策分析及建議

一、各地舊村政策舉例分析

（一）廣州

從舊村改造政策變化歷程來看，廣州市經歷了從“政府引導”到“政府主導”的一個變化。政府主導力度加強，不僅能有效協調各部門、加快舊村改造效率，也能更好地把握空間發展的總體方向，維護公共利益。

廣州的舊村改造政策通過強化政府收儲，降低并明確了補償標準，使得征拆過程中的討價還價空間降低。同時對舊村住宅復建安置房算法進行了明確，建立了統一的賠償標準和尺度，脫離了原先簡單的“拆一補一”的規定。政策強調成片改造并提出了具體實施方式，防止土地增值收益向市場外溢的同時，也使政府能夠聯動地將整體的功能組織放在首位，避免了“挑肥揀瘦”的弊端。

不過，在利益關系復雜的舊村改造過程中，政府的政策收緊在一定程度上會影響市場的積極性，因而會減緩盤活低效用地的過程，改造的收益也會隨著時間的延長而有所折減。同時，政策中“競爭節余的融資建筑面積由區政府和村按照5：5進行分配”等規定也容易被質疑政府與民爭利。

（二）深圳

深圳的城市更新政策體現了較強的法制性和市場性，這與深圳逐步形成了政府相對“弱勢”、市場相對“強勢”的城市治理文化有關。在政策實施過程中，政府與市場之間的“協商機制”處于比較重要的位置。相較于廣州，深圳的更新制度更能充分發揮市場的能動性，鼓勵市場主體自行改造。不過從長期來看，土地歷史遺留問題靠市場化來解決的方法最終還是會加重整個城市的運營負擔。

深圳的“強區放權”被視為提升城市更新效率的一大舉措。不過從實際來看，由于區領導意志太強、區政策配套未及時跟上、項目審批透明度等各類問題，使得效率提升效果大打折扣。

深圳土地面積小，政府一直以來沒有形成以土地財政為主要政府收入來源的習慣。以“城市更新單元”為視角進行城市更新改造，將舊村改造、舊廠區改造等內容進行統籌，有利于在城市更新過程中推動產城融合的升級改造。

（三）義烏

由于推行的是較為新穎的“集聚建設”模式，就必然需要政府扮演較為主要的角色，在開發過程中進行探索、規范、指引、調整。而“集聚建設”不僅提高了土地節約集約利用效率，其中以宅基地置換國有出讓土地的措施，也讓村民在改造后得以解決房屋產權問題，使得房屋能人市進行交易，也大大提升了村民改造的積極性。

不過義烏的相關政策中，只是為村民在改造后的經濟來源等方面提供了物質基礎，但是對于村民思想提升、城市觀念的形成沒有相應的配套指導和要求。從實際來看，義烏市的舊村村民小農經濟意識還是比較強烈，同時對于新形勢下的市場經濟的接受度也還不是特別高。即使是“集聚建設”，幾個原先的村莊也只是形成了機械的“拼盤型”社區，對于義烏市的城鎮化進程還是會產生嚴重的阻礙。

二、廈門舊村改造案例分析

廈門較有代表性的舊村改造項目為后埔—枋湖片區舊村改造。后埔-枋湖片區位于廈門島內湖里區，改造項目涉及枋湖片區、薛嶺片區和后埔片區三個部分，總面積為73.03公頃。從2007年枋湖片區舊村改造啟動，至2017年三個自然村完成整村征遷任務，前后經歷近10年時間。

后埔-枋湖片區的舊村改造主要是以“政府主導+國企運作”的模式進行的。由市、區兩級政府主導，對改造工作進行統籌協調和部署推進，并引進市屬國企，采取“自求平衡、自負盈虧”的模式，具體運作實施后埔-枋湖片區征地拆遷、安置房和公建配套設施等各項工作。由于項目由市屬國企進行運作，加上政府主導，因而對于征拆建設的質量會有更多考慮權重。比如，對于安置房，國企是按照商品房標準進行建設，以此保證安置房的質量。另外，在拆遷后原住民的經濟收益保障方面，一方面改造后原住民集體獲得社區發展用地，原住民通過集資入股的方式，在社區發展用地上建設公寓酒店、寫字樓、購物中心等發展項目，建成后入股村民將每年獲得上萬元左右的分紅;另一方面，國企還同意項目所在社區按照政府回辜價購買一定面積的商業性店面，拆遷片區內的可安置人員可按低價購買5平方米/人的商業性店面（均可作為出租），以提供經濟來源。并且國有企業在舊村改造時已對店面業態進行了專業規劃，提升商業氛圍，形成成熟商圈，使得原住民不僅一拿店面即可獲得收入，更是實現了拆遷后出租收益的增加。

三、舊村改造政策建議

目前，廈門的舊村改造還是以“政府主導+開發商運營”的模式為主。市屬優質國企的引入，在保障房建設、經營性用地、公建配套建設方面有很大的優勢，但是企業受政府委托成為項目開發主體和征收主體，而不是由原居民通過市場方式引入，造成項目的法律主體仍然為政府，政府仍應承擔土地開發和征收過程中的法律風險。同時，需投入成本，尤其是時間成本較高，對開發商的融資能力也有很高的要求。因此，廈門市要更好地推進舊村改造，在相關政策的制定上也需要有一定的更新和突破。

（一）完善舊村改造總體規劃和專項規劃

舊村改造規劃設計應按照城市總體規劃和城市設計的要求進行，科學地編制舊村改造總體規劃，同時要進行專項規劃，如規劃條件、編制規劃方案，注明回遷、開發體量與開發企業實力的選定，回遷用地方式等細則規劃，形成針對全市舊村改造的統一政策指導立項，保證舊村改造工作的有條不紊推進。而在進行舊村改造規劃的過程中要進行各村的總體定位，形成“一村一策”，在改造中結合各村客觀條件，同步注重產業發展的規劃。初步確定幾大安置原則：限制住宅規模，控制人口;保障村民改造前后收益不降;改善人居環境提升城市形象;商業與住宅可抵換原則。

同時，廈門島內由于土地資源緊張、社區相對集中，可依然采取原先單一項目規劃的方法。對于島外各區，可以政策為指引，嘗試加強連片規劃改造，在舊村改造的同時，將周邊工業、農業等內容一并納入改造規劃中，實行產業、居住的一體統籌規劃，一個片區一個方案，以加快島外產城融合、城市更新發展的推進。

（二）完善集體土地確權機制

目前，廈門市雖已有相關的農村土地和房屋的確權機制，但由于舊村在長時間發展過程中，遺留下的大量違建等對土地房屋權屬的確定造成很大的困擾。因此，需要對舊村集體土地確權的相關機制進行完善，如違建面積可由村集體、社區或區政府自行清理產權關系后，納入發展建設用地，為村民在改造后提供經濟發展保障。

（三）完善相關保障機制

一是加大政策扶持、就業引導和基層平臺建設工作力度。二是妥善解決舊村居民的就業和出路，突破貨幣安置和招工安置的舊框架，進一步實施開發性安置，通過開放性項目的建設，增強社區居委會的經濟造血功能來解決舊村村民的生產和生活出路。三是舊村改造同時兼顧保障房、租賃住房建設的相關政策。四是預留一定規模的產業用地，保障村民長遠利益。五是降低開發強度、解決安置用房不足。六是改造過程中可考慮設立相應基金，一方面幫助原村民提高理財意識，另一方面基金可為舊村中的家庭困難群體提供一定的保障。

（四）創新現有土地出讓政策

突破現有凈地掛牌出讓政策，在舊村改造時允許毛地掛牌，允許村集體經濟組織及村民代表大會同意的村改項目毛地掛牌，公開出讓，但合同約定一年內完成拆遷。若在規定期限內退出舊村改造工作，對前期投入不予補償。具體建議操作方式：村集體經濟組織通過招商引進有開發實力的房地產企業，先期簽訂改造協議，土地掛牌時一般可以由該企業競得。

開發用地按新建居住區還建用地的1：1至1：1.2的比例確定，并與新建居住區還建用地捆綁成項目后公開供地，由取得開發權的開發主體進行房地產開發。采取該方式出讓時，其開發用地以還建安置房建設成本和地塊地價之和的1.15倍為公開供地時的底價，用于還建安置房建設和對原村集體所有土地的補償安置。

（五）完善相應配套和獎勵政策

建議政府不從舊村改造中獲利，開發用地、儲備用地的土地出讓金、增值收益的60%劃轉給舊村所在區財政專戶儲存，用于舊村綜合改造中的基礎設施配套建設;40%由市人民政府統籌用于舊村綜合改造的市政基礎設施配套建設等。對舊村綜合改造集體經濟組織改制相關稅費進行減免;建設還建安置房、實施改造的主題在開發用地中進行項目建設涉及的相關稅費進行減免;對各區舊村改造融資進行貼息，由市、區財政按6;4比例分擔。對于能在規定時間內完成整村拆遷的，可以一定的還建面積給予獎勵。

廈門舊村改造應當因地制宜，在盡量保存原本社區文化傳統的同時改善人居環境。通過科學規劃，功能改變，釋放出更多的土地用于城市建設，讓舊村改造與城市的經濟發展規模和城市建設規劃相協調，給社會的發展帶來更大的經濟效益和社會效益。

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作者簡介：

胡豫，廈門市土地開發總公司，福建廈門。