地方融資平臺公司債務風險防控對策

馬棟 賈韶琦

在我國，地方融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）是地方政府融資的主要手段，在地方城市化建設進程中發揮了重要作用，但由于性質特殊、定位模糊、監管缺失等原因，業已成為地方債務風險的主要集中地。隨著財政部對政府債務邊界的明確與統一，越來越多的債務壓力實質上從政府轉移到平臺公司。因此，現階段防控地方債務風險的著力點應在平臺公司。對此，應貫徹“以轉型謀發展、以發展謀化債”的基本思路，明晰政府與平臺公司的法律邊界，構建系統性債務風險預警體系，使平臺公司在轉型發展中實現對存量債務的化解、新增債務的管控。

防范化解重大風險是三大攻堅戰之首，其重點是防范化解系統性金融風險。2018年12月召開的中央經濟工作會議明確指出，“防范金融市場異常波動和共振，穩妥處理地方政府債務風險，做到堅定、可控、有序、適度”。從新修改的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱“新預算法”）和國務院發布的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等來看，隨著政府債務認定趨向嚴格，過去相當一部分的地方性政府債務轉化成平臺公司的企業債務，增大了平臺公司債務風險。對此，必須加以重視，并積極尋求對策。

平臺公司債務風險的產生

平臺公司債務風險的由來

平臺公司是我國分稅制改革后地方政府及其所屬部門機構通過劃撥土地、授權經營、劃轉資產等手段設立的企業法人，自然與地方政府聯系緊密，實踐中往往代替地方政府行使融資功能。在我國城鎮化進程高速推進和經濟穩增長的壓力下，平臺公司發揮了巨大作用，也累積了巨額存量債務。這些債務往往由地方政府兜底，成為政府性債務。大量的政府性債務引發各界對地方政府債務風險的擔憂。2014年，新預算法實施；2014年，國發〔2014〕43號文發布，共同建立起地方政府與平臺公司債務之間的防火墻。然而，隨著舉債方式不斷受限，地方政府融資需求與供給差距逐漸擴大，單一的債券發行難以填補地方基礎設施建設資金缺口，結果進一步加強了平臺公司的融資功能，滋生隱性債務。這些游離在財政預算約束外的債務增加了政府償債壓力，也危及平臺公司自身。

平臺公司債務風險管控現狀

2018年，財政部發布《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），明確國有金融企業在支持平臺公司的投融資行為的同時，應遵照客觀授信指標，審慎評估舉債主體的財務能力，拒絕地方政府的違法違規擔保和救助條件，將企業債與政府債嚴格區分。2018年下半年，中央出臺《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于印發〈地方政府隱性債務問責辦法〉的通知》（中辦發〔2018〕46號），促使地方政府出臺化債方案。但從實際情況來看，不少化債方案只是將隱性債務明確界定為平臺公司的企業債務，從政府債務中抽離，卻沒有更進一步針對平臺公司的債務風險提出化債方案。

平臺公司債務風險的多視角觀察

地方政府隱性債務與平臺公司債務的關系

自新預算法實施以來，我國地方政府發債行為得到了有效管控，政府負有直接償還義務的顯性債務存量實現平穩增長。從財政可承受能力和長短期償債水平來看，地方政府顯性債務風險總體可控。但嚴格受控的發債規模遠不能滿足地方政府在城市基礎建設中的公共資金缺口，于是平臺公司的融資功能不僅沒有被剝離，反而得到進一步強化，并伴隨著明股實債、兜底承諾等違法違規形式越發隱蔽，滋生政府隱性債務。平臺公司成為地方政府隱性債務的主要源頭。建議采用將發行了Wind口徑城投債的融資平臺的有息債務進行累加，并扣除其中部分已納入財政預算的債務（主要是部分城投債）估算方法。調查數據結果顯示，2014—2017年年底，地方政府隱性債務的存量分別約為5.9萬億元、13.0萬億元、24.0萬億元和30.6萬億元，年均增量約為8萬億元，年均增速超過了77%。與顯性債務相比，隱性債務規模增長迅速。對此，2017年下半年以來，從中央到地方展開地方政府隱性債務的集中治理行動，但據聯訊證券估算，2018年年末的地方政府隱性債務仍達到了37萬億元。總而言之，我國政府的隱性債務較之顯性債務急速膨脹，逐漸成為我國地方政府面臨的中長期風險。而隨著隱性債務不斷顯化，其中相當一部分成為平臺公司難以承受的中長期債務，引發平臺公司債務風險。

平臺公司債務風險與系統性金融風險的聯系

一方面，平臺公司的債務問題將逐漸變為中央財政面臨的風險，平臺公司的誕生、發展和壯大都離不開國有商業銀行對政府債務的大面積認購，在政府以前的預算盈余現值能夠覆蓋抵充債務現值的情形下，平臺公司的債務累積是國家發展過程中的良性負債。然而，地方政府在新型城鎮化基礎建設投資的壓力和地方政府不恰當的政績觀念下的不理性投資，致使平臺公司的債務呈現順周期性特征。一旦平臺公司債務風險激化爆發，將沿著“平臺公司—國家財政—金融系統”的鏈條形成系統性金融風險。

另一方面，新預算法頒布實施后，平臺公司很難再以政府信用為基礎進行融資行為。若預期違約，將削減其潛在債權人的借款意愿，即違約風險的增加會進一步惡化未來的借款條件，帶來更高的風險溢價。在平臺公司缺乏足夠市場競爭能力的情況下，面對監管政策的束緊和法律規制的趨嚴，有的地方政府開始非標融資和其他非正式隱性擔保。這些實踐中并不少見的操作使得平臺公司的債務結構將會愈加復雜，債務風險傳導的路徑也會更多元化，違法違規的投融資行為變得愈加隱蔽和復雜，無疑加深了平臺公司債務風險的不可控因素，增大觸發系統性風險的可能。

平臺公司債務風險防控對策

轉型中謀發展，發展中謀化債

投資的增量和風險的遞增類似DNA的雙螺旋結構，二者相生相伴，沒有一方絕對存在或消失的情形。在公共基礎設施建設“遍地開花”時，“周期性赤字”的投融資風險問題漸顯。在我國經濟新常態的背景下，財政收入增速放緩，公共建設的需求穩定，除了失業安置費用和政府救市預算的增加，僅實際利率的上升而致使政府債務的增加也會打破政府的收支平衡。所以，我國平臺公司的債務風險是長期性問題。平臺公司債務風險的防范化解也非一夕之功，更不可能以破產的方式逃避問題。現階段，應在經濟穩增長的大背景下加快平臺的市場化轉型，使平臺公司回歸市場主體地位，獲得盈利能力，從而在轉型的同時防范控制債務風險的擴散和傳導，在平臺公司自身獲得發展的基礎上謀求償債能力的提高。

政府和平臺公司分離

平臺公司和政府是不同的概念。從平臺公司和政府方的主體性質出發，平臺公司的責任主體是企業法人，以市場化為目標；而政府是國家進行統治和社會管理的機關，以公共利益為服務目標，二者區別明顯。回顧歷史，平臺公司成立之初大多處于無現金流、無實質資產的狀態，僅充當政府融資工具，存在先天市場缺陷。當下，推動地方政府與平臺公司政企分離已勢在必行。平臺公司要從過去“地方政府的附屬”轉為市場化運營的現代企業。在市場化轉型過程中，首先需要確保平臺公司的資產得以確權，才能逐步減少政府對資源要素配置的干預，實現平臺公司的市場化經營。但資產確權意味著從政府剝離可以產生穩定現金流的經營性資產或項目，因此這種資產或生產要素“切割”的具體細節需要審慎考慮。轉移的資產如何區分，以何種方式轉移，都需要嚴格遵守法律程序，以發展的眼光和全局思維統籌安排。

此外，平臺公司作為長期以來地方政府公共基礎建設投融資的主要助力和融資渠道，即便市場化轉型，也不能完全排除和隔離這樣的功能作用。當平臺公司從事公共基礎建設融資時，其決策仍然會受到地方政府的一定影響。

建立健全系統性債務風險預警體系

鑒于平臺公司債務與政府債務間的密切聯系，建議建立包含二者的系統性債務風險預警體系。事實上，2016年國務院辦公廳就曾發布《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）針對地方性債務的應急處置做出了系統部署，但應急處置預案在三個方面存在不足：第一，預案的適用范圍并未包括2014年經過清理甄別后的地方政府隱性債務，而該部分債務同樣是引發財政金融風險的關鍵；第二，預案的實施是分散的，風險預警機制呈現了地方與中央的被動報告制度，實質上并未形成中央地方積極聯動的大數據監控平臺；第三，風險監控的主體和風險發生的責任主體相同，易導致虛報、瞞報和不報等的“道德風險”。 這里提到的政府性債務和政府隱性債務主要是平臺公司債務，因此上述通知的實際要求，可以說就是平臺公司債務風險預警體系。而針對其方案設計上的不足，有必要明確：構建預警體系的目的是當債務風險出現預警或地方政府的信用出現明顯下滑時，能夠及時地糾正或采取必要的措施防止風險的擴散，后者在出現系統性債務風險警報后采取有效措施防止風險的傳導。因此，單向被動的風險垂直報告制度難以滿足需求，可以借鑒國際通用的債務風險和信用評價指標，建立一個大數據平臺；數據平臺由中央主導，錄入地方政府和平臺公司的債務數據等報告，相關部門參與監控，定期更新數據信息以便及時掌控地方政府債務的存量及流量，真正實現債務風險統一管控。

結語

在地方債務風險的語境下，對平臺公司債務的分析更多傾向政府性債務和政府隱性債務。但隨著政企分離，平臺公司債務定性為企業債，平臺公司市場化轉型勢在必行。在防范化解重大風險背景下，平臺公司的市場化并不意味著對平臺公司債務關注程度的降低。恰恰相反，我們認為這是現階段系統性金融風險防范的主要著力點。平臺公司債務風險的防控將更多依賴市場，即通過市場轉型提升平臺公司償債能力，從而在根本上增強抗債務風險能力。與此同時，基于平臺公司、政府與金融市場間風險的關聯性考慮，仍需建立健全系統性債務風險預警體系。