智慧電子政務建設中檔案管理的探索：電子歸檔

印愛平

摘 要：電子政務辦公系統的投入使用，智慧電子政務和智慧城市的建設，不僅革新了各個部門、窗口、辦公的傳統模式，同時也對檔案管理工作提出了新的要求。大數據環境下，電子檔案歸檔和電子檔案管理已經成為檔案管理的主要工作，如何有效地歸檔電子文件，真正實現信息利用和數據共享，已成為當前檔案管理工作的主要研究方向之一。

關鍵詞：檔案管理;電子政務

一、電子檔案管理的邏輯起點

電子檔案管理有別于傳統的檔案管理工作，具體表現在大數據時代下管理的檔案載體由紙質檔案逐漸轉變為電子檔案，而電子檔案與紙質檔案存在著明顯的區別。電子檔案是指機關和企事業單位和其他組織在電子政務環境中產生的電子文件，而電子文件則是指在計算機等電子設備及電子環境中形成、處理、傳輸、存儲的數字信息形式，是信息時代中一種新型并越來越重要的文件檔案載體，從理論概念來說電子文件和電子檔案沒有明確、統一的概念區分。

對于機關和企事業單位來說，有效管理并利用電子檔案，在很大程度上有利于開展工作。但電子檔案管理的管理理念有別于傳統載體檔案的管理理念，主要體現在對于電子文件的歸檔與數字共享服務的發揮。

在傳統紙質環境下，檔案管理工作開始于紙質文件的“歸檔”，即文件由業務或職能部門轉移到檔案管理部門，包括其管理責任和管理權限的轉移，這標志其作為“文件”的完成和作為“檔案”保存價值的產生，因此“歸檔”可作為紙質檔案管理工作的邏輯起點。

同理，電子檔案管理工作就將開始于把具有保存價值的電子文件賦予檔案屬性并納入檔案管理范疇。但由于電子文件的特性，其數據的龐大復雜性、篡改損壞的容易度和源文件定義追溯的困難性，為了及時、全面的將電子文件及元數據歸檔，同時也為了降低人工干預，往往采用數據自動化歸檔等相應的信息技術。這就有必要將業務規則前置，檔案工作人員事先對文件類別、歸檔范圍、文件保管期限、后期處置動作、開放等級等作出詳細要求，即進行預歸檔。當電子文件正式進入歸檔程序后，檔案部門歸檔人員再進行歸檔處理，即正式歸檔。無論預歸檔還是正式歸檔，此時檔案部門都已經具有實際管理責任和管理權限，因此也就意味著文件工作的結束和檔案工作的開始。所以對于電子檔案管理來說，“歸檔”仍可作為電子檔案管理工作的邏輯起點。在這種情況下，討論電子歸檔對于電子檔案管理工作就有非常重要的意義。

二、電子檔案管理模式的探討

在電子文件時代，傳統的檔案管理模式和思想無疑是落后并且不適用的。對于電子檔案管理，目前比較認可的是“前端控制，全程管理”的管理原則。“全程管理”即是電子文件全生命周期管理，這也是澳大利亞等國家在大數據時代提出數字轉型政策前采用的管理思想，意味著電子文件從其形成、傳輸、永久保存或銷毀的整個生命周期的全過程的管理，形成一條貫穿全過程、全面完整的管理鏈條。而當前我國電子文件管理則被劃分為文件形成和文件保存兩個階段，前一階段由業務或職能部門管理，后一階段由檔案部門管理，兩階段的斷裂和管理權限的分割，使得我國電子文件在歸檔時先天存在信息質量不過關、信息完整準確度存在疑義等問題。至于“前端控制”則也是為了保證電子文件的完整準確，要求檔案部門及工作人員應該在電子文件形成階段就對電子文件進行前端控制和管理，防止電子文件歸檔存在先天不足的問題，是對“全程管理”原則的一個具體補充和說明。

加快電子政務建設是提高行政效能，建設服務型政府的客觀要求。電子政務建設中的電子文件管理水平直接影響著行政效能的提高。為此，我們應該注意以下幾方面：

1.轉變觀念，提高認識。隨著數字化時代的到來，我們要深刻認識到電子政府建設已成為新一輪公共行政管理改革的標志，推進電子政務成為當下不可避免的一場革命。目前，我們要打破在電子政務建設中容易出現的“信息孤島”，以及避免因信息化重復建設而造成的“資源浪費”現象，就要對電子文件進行科學管理，使其得到合理配置、有效整合、充分共享。為此，從各級領導干部到基層電子文件管理人員與工作人員要轉變觀念，在電子政務建設中，要高度重視電子文件的管理。

2.統籌規劃、統一管理。將電子文件管理納入行政工作信息化發展規劃中，研究并制定相關規定、制度、規范，為電子文件管理掃清政出多門、標準不一的組織機制障礙。在各級機構中，建立健全檔案、業務、信息等內部各部門間的電子文件管理的統籌機制。明確各部門間的電子文件管理工作職責、理順部門間的分工與協作關系，完善制度，按照檔案管理標準完善電子文件管理信息系統的功能需求與評價標準，注意加強對電子文件管理的考核與責任監督。

3.風險管控，實施一體化管理。電子政務中，電子文件產生、運轉和存儲于各種信息建設系統中。信息系統的電子文件管理功能的完備性與可靠性，直接決定了電子文件的質量和管理的科學性。因此，對電子文件生成、運轉和存儲的標準與歸檔管理要求應統一。電子文件管理系統要兼顧檔案管理要求，形成電子政務環境下的文檔一體化管理模式。文檔一體化即是從文件管理和檔案管理的全局出發，實現從文件生成、辦理到歸檔管理的全過程控制，以保證從文件到檔案管理的數據暢通，實現內容的完整性、真實性、元數據數據結構的一致性、可用性，最終確保信息收集完整、系統和準確。

文檔一體化管理主要包括：文檔實體生成一體化，文檔管理一體化，文檔信息利用一體化，文檔規范一體化。即要求在一個統一的系統內，有統一的控制中心，統一的工作制度 和工作標準，實現文件的形成、流轉、審批、鑒定、歸檔、整理、移交、保存、銷毀等各個環節工作流程的集成和信息的共享。從文件生產到歸檔管理全程的控制，可實現數據信息的一致與重復利用，避免了由于文檔分 段式管理所造成的重復錄入、鑒定、整理等工作，將大 大提高政務工作效率。同時，要特別注意對文件的存儲、傳遞、共享等信息安全風險的管控，應采用物理隔 離、用戶權限設置、數據備份等各種安全手段，確保文 檔管理系統的可靠、安全與穩定，這是實現電子文件科 學管理的前提和保障。

4.引進專業人才，加強隊伍建設。加強電子政務專業人才隊伍建設，是做好電子文件管理的重要保障。一方面， 要注重對電子政務專業人才的引進、培訓。使其成為既懂信息技術又懂管理的復合型人才，既掌握信息技術與信息管理知識，又具備適應政務工作職責的業務知識和能力。另一方面，要加大對機關公務人員的培訓，力求電子政務人員能夠在素質結構、知識結構以 及能力結構等多個方面都能適應和滿足電子政務的要求。建立完善的人才教育與培養管理制度，建立規范的教育與培養認證制度。不斷提升各級領導干部和各級政務部門工 作人員電子政務應用能力，將電子政務培訓教育內容納入 公務員繼續教育的主干課程，結合實際需要編制培訓教材，使培訓具有較強的實踐性和實用性。

按照這些管理原則，就要求檔案部門應該作為一個全過程的管理者，文件自形成處理后即納入預歸檔流程，檔案部門從預歸檔階段開始就具有實際上的管理權限，開始管理工作。具體來說，單位需要建立能滿足業務和文件管理雙重需求的管理系統，雙線進行，全程監督控制，此外還需規定統一的電子文件歸檔標準并具有相應的技術支持、人員支撐。

三、電子檔案管理轉型的思考

從以上分析來看，為了積極探索傳統的檔案管理向電子檔案管理轉型，結合我國目前“雙軌制運行，雙套制歸檔”的現狀，借鑒國內外先進的轉型經驗，可以通過以下幾點為我國電子檔案管理轉型的設計和推行提供建議。

一是法律層面。我國各地區都仍處在電子檔案管理探索階段，頒布的法律法規也多為試行條例，標準不一且可能不具有普適性，可能會阻礙檔案部門的權限執行和具體管理落實。而歸檔標準不一，沒有相關政策法規的規劃和指導，還會進一步使得共享不利，影響信息共享體系的建構。因此，我國應該從國家層面完善電子檔案管理的法規政策標準體系，制定統一、普適的電子歸檔管理標準、保密層級設定、數據共享規范及相關操作指南。

二是技術層面。由于電子文件本身的特性，存在多元數據數字格式、多元操作系統和多元辦公處理軟件，這些都會影響電子文件的歸檔工作。這就要求有技術的推進，滿足業務和文件管理的管理系統應為多系統集成平臺，具有靈活的數據定義和前端數據接入方式。同時信息時代，電子數據的龐大和信息安全的隱患，也需要相關技術的不斷跟進。

三是人員層面。檔案管理思想、模式以及相關硬件設施的轉型升級，必然要求檔案工作人員工作能力和專業水平的跟進。這就需要檔案管理部門重視對檔案管理專業人才的培養， 要求其不僅具有先進的檔案管理理念和認識，還應具備相關檔案管理軟件設計和系統維護的專業技術。

隨著電子政務系統的發展普及，對檔案管理模式不斷提出了新的挑戰，敦促檔案管理工作不斷進行創新發展。電子檔案管理作為智慧電子政務建設中的一部分，對電子文件的科學歸檔和電子數據的有效共享，能夠使數據以一種有價值的信息形式服務于大眾，進而實現管理效益。

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