推進河長制全面見效面臨的困境及其創新措施探析

羅智康

摘? ?要：河長制由地方各級黨政主要領導擔任河長，采取高位推動協調職能部門共同治水，緩解了“九龍治水”缺乏行政效率的頑疾。但由于河流本身存在跨區域、覆蓋面廣、分布零散、流動性等特點，我國河長制由全面建立向全面見效轉變過程中，仍存在一些困難與挑戰。針對當前河長制實施現狀及存在問題進行探討并針對性地提出優化建議。

關鍵詞：河長制;協同治理;考核機制;長效機制

1? ? 水資源利用現狀

優質水資源是社會經濟可持續發展的重要保障和優勢，但目前的水資源保護政策還是存在著許多不可忽視的問題。近年來，很多地方的水質從20世紀八九十年代的II類降為21世紀的以Ⅲ，Ⅳ為主。這一現象的根源可以從以下幾個方面來解釋：（1）許多企業和工廠非法采砂;（2）很多河湖岸線被侵占;（3）局部水體被污染;（4）生活垃圾、工業垃圾、農業垃圾無法得到有效消化。水資源污染問題對人民群眾的生活造成了不良影響，阻礙了社會經濟的持續健康發展。

2? ? 河長制實施過程中存在的困境與難點

我國在河長制組織體系建設方面尤其是基層河長設立上下了很大功夫，并且也取得了不錯的效果。但必須承認在推進河長制從“有名”向“有實”轉變中仍存在諸多問題。

2.1? 涉水法規條例不完善

雖然河長制取得了顯著的成效，但從我國現行的河流保護相關法律來看，目前我國主要是依據《水法》《防洪法》《河道管理條例》等國家統一頒布的法律來對涉水違法行為追究違法者的責任，而我國由于面積廣闊，各省市自然環境及水資源環境不一樣，各地在河流治理方面實行的是“一河一策”方案，另外目前的河流保護法律體系中也缺少相應的制裁懲罰措施，這就導致涉水行政處罰設定的行政強制手段不足。在實踐中，一些企業或個人即便非法占用大量的河湖水域或者不按照取水許可取水、超標排放污水，給社會帶來較大經濟損失的行為也無法受到更加嚴厲的追究和制裁。涉水法律法規的責任設置不充分及處罰力度較小，在實際工作中不能有效打擊和遏制涉水違法行為。

2.2? 跨行政區域的河流管理責任不清晰

流域治理自古以來就是困擾政府的難題，因為河流本身具有流動性和聯通性，另外河流治理工作又牽涉到眾多利益集團，這就導致跨行政區域的河流管理工作困難重重。尤其是省、市、縣交界處，涉水問題復雜，水事矛盾多發、頻發，如湖北武穴和江西瑞昌河段的采砂糾紛。通過對當前河長制實施情況進行調查，可以發現河長制工作機制中暴露出的一些問題。一些河流由流域管理機構和地方政府雙重管理，流域管理機構和地方政府兩者之間存在職責劃分、組織協調以及任務分工等問題，而這些職責交叉的河流也必然會導致在管理過程中出現“有利的大家都想管，不利的就沒有人去管”的現象，這將嚴重影響河流的長效治理。另外在具體執行時，各部門聯動力度不夠，沒有充分調動地方黨員干部和當地人民群眾的積極性，要開展大量的溝通協調工作，才能有效確保河長制工作的順利推進。

2.3? 部分河長自我定位不準確

現階段，河長辦公室等河長制工作機構都是從各相關部門抽調人員組成，并沒有形成長期的獨立機構。在實際工作過程中，盡管是由地方黨政領導擔任當地河長，但具體的工作還是由水利及農業等相關部門來開展。從當前各級河長的工作開展情況來看，協助河長開展工作的河長辦公室工作人手遠遠不夠，部分河長存在知識有限、能力不足、專業性不強等現實問題，且河長在地方政府或部門還承擔著其他的職務和工作，這就導致河長往往沒有太多的時間和精力來處理所管理區域內河流事務。并且河長大多不是河流水資源管理相關專業，也不是專門從事河流防治工作的人員，在實際工作中，河長及河長辦公室可能無法將河流治理與保護工作落實到位。

2.4? 社會參與度不高

環境保護公眾參與治理模式的益處在于，不僅能提高公眾的環境保護意識和推動公眾環境保護行為，而且能夠使政府獲取公民的環境訴求[1]。水環境治理與當地群眾的生產生活息息相關，最能觸動群眾痛點，河流保護是看得見、摸得著的民生工程，同樣也最能得到群眾認可。在對社會工作進行調查時發現，在各級政府及相關部門的努力下，河長制已取得一定成效，但在調查過程中發現很多群眾甚至不知道河長制是什么，這說明河長制的宣傳力度還需要繼續加強。一方面，河湖水質及河流治理目標等動態信息沒有做到向社會公眾及時公開，導致群眾對河長制不了解，參與熱情不高，一定程度上導致社會關注度低于預期設想。另一方面，公眾缺乏參與渠道或不了解參與方式，舉報和獎勵機制不健全，河流水質情況不透明，監督考核機制不完善，進而導致社會公眾參與河湖治理保護、監督舉報等程度也不高。

2.5? 考核機制不健全

河長制最初是屬于水治理的被動短期應急機制，河長制的實施在一定程度上表明當前的水資源行政管理格局和職能分工無法有效解決水問題。河長一般由當地黨政領導擔任，其推行效果很大程度上受主管黨政領導的重視程度和決策的影響，而河長對河流治理保護的重視很大程度上取決于政績對晉升的影響以及考核機制是否完善。由于河流具有流動性、聯通性等特點，目前還沒有建立完善的機制對河流等生態環境進行測量及考核。對河長工作的考核結果是對地方黨政領導干部進行綜合績效考核評價的重要依據，與領導干部自然資源資產離任審計和生態環境損害責任追究掛鉤[2]。不同行政領導的行政方式和手段不同，并且由于在長期的河流污染治理期間，河長會不斷更換，不同的河長對河流治理思路以及重視程度不一樣，導致河流治理策略缺乏連貫性，影響治理效果。

3? ? 推進河長制全面見效的對策建議

3.1? 健全涉水責任法律體系

河長制的運行離不開相關法律法規的保護，完善健全的法律法規可以為河長制由“有名”向“有實”轉變，提供行政標準和執法保障。近幾年環保、農業等領域健全完善了相關資源保護的法律法規，對完善河長制相關法規條例具有參考和借鑒意義。針對處罰力度較小，違法成本較低的問題，要健全和完善禁止性和義務性條款相對應的法規條例條款，提高對相關水資源違法行為的罰款金額，對違法者的行政處罰力度要加強，提高違法者的違法成本，讓違法者望而卻步。另外，對于涉水違法行為還要設置更加完善的強制懲罰措施，相關部門也需要具備相應的執法手段，如增加拘留、查封場所、凍結存款等行政強制措施，以保障執法人員有效履職。同時還要明確規定河長制工作的考核機制以及發現問題能夠及時處理的應急機制，使河長制管理有法可依，讓河長在河流治理工作中有章可循。

3.2? 建立跨區域河流協同治理機制

在流域綜合管理中，河長作為樞紐要對整個流域內上游和下游的不同地區和有關部門進行協調。目前，很多地方已經建立了流域聯動、統籌協調的聯席會議機制，并取得了不錯的效果，但相應的配套制度還不健全。要實現跨流域協同治理，就必須繼續完善跨流域的生態補償機制，在生態破壞中收益的一方應對受損的一方進行補償，以防止部分地區只顧經濟發展而不管環境保護。政府也要將考核結果與激勵約束機制相結合，對河流治理效果明顯的地區給予獎勵。此外，針對跨行政區域河流爭端，相關部門要樹立全流域治理理念，以“一河一策”統籌上下游、左右岸，進一步細化流域河長的統籌協調職責，建立上下游、左右岸定期會議制度，健全跨行政區域斷面在線監控體系，出臺河流污染上下游地區責任認定標準，著力形成上下游、左右岸協同共治的格局。

3.3? 明晰河長主體責任

各級河長作為所轄行政區域內河流治理和保護的責任承擔者，應抓好頂層設計、工作部署、工作落實、事后監管等各個環節工作，為實現本行政區內的流域管理保護目標，真正做到區域管理與流域管理兩手抓。相關部門要采取招聘、臨時雇用等方式引進專業人才，實現河流管理的專業化和科學化，另外政府也要加強資金投入，確保河流治理不會出現資金短缺，并且要加強對相關工作人員的培訓，增強專職人員的環保意識，提升專業素養，鼓勵工作人員在河長崗位上能夠有所作為。同時要建立健全河長制培訓體系，對河長進行河流保護專業技能培訓，提升河長的專業素養，增強其活力，進一步提高各級河長在全面推進河長制工作中的自覺意識和專業素養。

3.4? 積極引導社會公眾參與河流管理

河流治理與保護離不開社會群眾的積極參與，公眾可以通過參與保護身邊的河流或者對地方政府或相關部門河流治理工作進行監督來參與河長制。從當前的實踐看，由于地方政府與社會組織在河流環境治理中的合作處于初步探索階段，以政府行政主導為主，尚未形成可持續發展的合作機制[3]。要在各類群體中發掘“黨員河長”“學生河長”“企業河長”等，讓公眾主動參與到水資源保護工作中來。另外要從制度設計方面著手，建立公開透明的公眾參與機制，充分提供公眾參與河流管理的機會與渠道，通過微信公眾號平臺、微博、政府官網來對河流保護進行宣傳，呼吁社會公眾積極參與河流防治，以彌補政府治理的不足。

3.5? 完善河長考核問責機制

地方政府要根據當地自然環境和實際情況來制定河流治理保護方案，根據不同河流存在的主要問題，制定科學的河流治理計劃，結合考核期限長短進行差異化績效考核。首先，要健全對河長的績效考核指標體系，將當地企業與居民納入考核監督主體，將群眾對河流治理的滿意程度作為績效考核的指標，推進考核主體的多元化。其次，要明確河長與其他相關責任部門的責任劃分，細化各級河長職責，把河長目標、責任、任務落實到位，通過定期或不定期的巡查對河長工作進行監督，倒逼各級河長嚴格執行相關制度，推進河流防治長效化、常態化。

4? ? 結語

長期以來，我國水生態環境整體形勢不容樂觀，環保及水利部門因為行政權限、技術資源、人員設置等局限，對水環境治理各個環節的掌控、調度時常余力不足。以“河長制”實現“河長治”，必須完善河長制相關配套機制、積極引導社會公眾參與河流治理與保護、營造全民治水氛圍，從而進一步提升與完善政府水污染治理能力與治理制度，建立協同、常態化的河流治理機制，使水資源環境得到整體改善，為我國社會經濟的健康可持續發展打下堅實基礎。

[參考文獻]

[1]俞海山.從參與治理到合作治理：我國環境治理模式的轉型[J].江漢論壇，2017（4）：58-62.

[2]李漢卿.行政發包制下河長制的解構及組織困境：以上海市為例[J].中國行政管理，2018（11）：114-120.

[3]田家華，吳銥達，曾? ?偉.河流環境治理中地方政府與社會組織合作模式探析[J].中國行政管理，2018（11）：62-67.