河長制背景下宜昌典型河流治理保護對策研究

常福宣 周曉明 葉玉適

摘 要：河長制是由黨政領導擔任“河長”負責流域治理的新生制度。湖北省宜昌市柏臨河位于長江北岸，水量較小，沿線工業企業密集，有多個工業園區，水污染較為嚴重;此外，市政工程施工導致侵占河道損毀河岸綠化，問題較為突出。本文根據河長制的要求，在分析流域主要問題的基礎上，結合河流自然因素及人類活動干擾相關特點，探討流域綜合治理保護的思路與對策，為長江中下游典型中小河流的生態環境治理保護提供技術參考。

關鍵詞：河長制;生態保護;河道治理

中圖法分類號：X321? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0309

長期以來，我國的水資源形勢不容樂觀，水質污染較為嚴重，水環境治理較為滯后，與新時代人民群眾日益增長的“優良水質，良好生態，優美環境”需求之間還有一定的差距。作為一項由地方首創并自下而上的制度創新，河長制源于2007年無錫市為應對太湖藍藻爆發而創立的對策[1-3]，由于成效顯著，一些地方政府紛紛效仿。2016年中央印發了《關于全面推行河長制的意見》，河長制最終上升為一項國家制度。這是貫徹落實綠色發展理念、建設美麗中國的重大戰略，也是加強河湖管理、保障水安全的重要舉措。所謂河長制，是指地方黨政主要負責人兼任“河長”，負責轄區內河流的水污染治理和水質保護[2]。其核心是河湖管理保護的首長負責制，在我國的現有體制下，具有領導重視、部門協同、責任明確等優勢，河湖水生態環境質量得到顯著提升，成效顯著[4]。

宜昌市位于湖北省西部，長江中上游結合部，云貴高原和大巴山向江漢平原的過渡地帶，地形復雜，高差懸殊。全市地勢自西北向東南傾斜，可分為西部山地、中部丘陵、東部平原三大類型，有“七山二丘一平”的地貌特征。全市水系均屬長江流域，以長江干流為主脈，河流多、密度大、水量豐富[5]。全市集雨面積30km2以上的河流183條，河流總長度超過500km，河網密度0.24km/km2[6]。整體而言，宜昌市的河湖（庫）水質較好，生態環境得到了較好的保護，但是有些河流受人類活動的影響較大，特別是一些流經城鎮的中小河流，水質較差，生態環境問題較為突出。早在2015年，宜昌市為克服多龍治水難題，科學統籌協調涉水事務，在湖北省率先實行河長制[6]，并選擇黃柏河、柏臨河等15條河流開展“一河一策”方案編制工作。

柏臨河為宜昌市境內長江北岸一級支流，發源于夷陵區黃花鎮背馬山村俞家老屋，流經夷陵區小溪塔街道、龍泉鎮，伍家崗區伍家鄉、伍家崗街道4個鄉鎮街道和高新區生物產業園，于伍家鄉共聯村注入長江。柏臨河主河道長52km，流域面積485km2，上游楊樹河建有官莊水庫，總庫容1 560萬m3，為宜昌城區和小溪塔街道供水水源。柏臨河中下游沿線工業企業密集，有多個工業園區，工業及生活污水排放量較大。由于長期受沿線工業污水排放、城鄉生活污水直排、畜禽養殖及農村面源污染等影響，柏臨河水污染較為嚴重，下游水體富營養化，局部形成黑臭水體，問題較為突出[7]。

1? 柏臨河流域存在的主要問題及原因分析

1.1? 水環境問題

目前，水利部門在柏臨河流域設有4個監測斷面，其中官莊水庫1個，中下游干流區間3個。監測結果顯示，近年來，柏臨河流域水質較以前有不同程度的提升，但仍然較差。官莊水庫全年有2-3個月份水質不達標，主要超標因子為總磷，氨氮也超標。中下游3個斷面的水質分別為Ⅳ類、Ⅴ和劣Ⅴ類，超標嚴重，污染因子為高錳酸鹽、氨氮。干支流部分河段存在黑臭水體。分析污染原因主要有以下幾個方面。

（1）城鎮雨污分流不健全，生活污水與工業污水混合直排。目前，柏臨河流域內部分居民和企業生產生活污水混排入河，且隨著沿岸農村城市化，大型工業企業入駐，生產生活污水增多，一些原有排洪溝也擔負起排污的任務。雨污混排進入柏臨河，引起水質污染、河道淤塞、水流減緩，水體自凈能力降低。

（2）工業廢污水達標排放整治監管不足，工業廢污水排放量較大。柏臨河沿線工業企業密集，各工業園區內有各類大小工業企業近百家，工業廢污水排放量較大。部分小型企業主體責任不到位，生產設施簡陋，污水處理設施配備不全，生產廢水排放不達標，甚至未經處理直排入河。

（3）畜禽養殖污染防治有待推進，養殖污染仍待徹底解決。歷史上柏臨河沿河存在較大數量的畜禽養殖場，其糞便及沖洗廢水曾嚴重污染河流水質。近期已經關停了禁養區內養殖戶，但殘存的糞便污水污染物仍對柏臨河水體造成污染。

（4）農村生活污染管控治理不到位，生活污水和生活垃圾治理不足。柏臨河沿線多屬遠郊村和城鄉結合部，人口較多，農村污水處理和生活垃圾處置基礎設施建設薄弱，管理粗放。部分沿河農村生活污水未經處理直排入河，生活垃圾集中回收堆放點的垃圾分類、固定、場地防滲等防護措施不到位，存在垃圾外溢、滲濾液隨雨入河。

（5）農業種植面源污染防治有待加強。由于環保意識淡薄，長期投入不足，缺乏科學有效的引導和激勵機制等原因，柏臨河流域內農業面源污染一直得不到有效控制。

（6）部分河段河道淤積，內源污染較為嚴重。部分河段淤積，河道內有大量水葫蘆、雜草、浮萍等漂浮物覆蓋河面，河流水氣交換受阻，水體溶解氧量下降，自凈能力降低，引發富營養化和水質惡化，甚至形成黑臭水體。

（7）河道水體流動性差、水動力不足。由于河流小水量較少，加上攔水壩、跨河行車道路以及涉河建設施工，導致河流水體流動性差，水動力不足，水體自凈能力下降。

1.2? 河湖管護問題

柏臨河流域內有違章建筑、棄渣棄土、堆場等侵占河道共十多處。其中有市政工程施工導致建筑垃圾堆積于河道內，臨時施工便道侵占柏臨河河道，影響河道行洪安全。有岸坡垃圾、水面漂浮物，以及浮萍、水葫蘆及其他水草等十多處，涉及5處河段。因涉河施工建設，有3段河岸綠化損毀嚴重，長度達11km。

1.3? 水生態問題

柏臨河干支流整體連通性較好，但是部分河段因建有不合理攔水壩、涉河施工建設影響了河流連通性。部分河段因長期水量較小，河道沼澤化嚴重，底泥淤積。此外，飲用水源地管理保護也有待完善。

2? 河流保護目標

根據宜昌市相關規劃，結合柏臨河流域自然資源稟賦及河流特點，將柏臨河功能定位為兼具“重要水源地”和“城鄉濱水景觀”的綠色生態廊道。以“水清岸綠、村容整潔、水質達標、景觀優美”為建設目標[8-10]，重點打造官莊水庫重要水源地、龍泉河—臨江溪城市濱水景觀長廊，以及楊樹河、譚家沖（秦家河）、后河鄉村濱水景觀綠道[7]。

針對流域保護現狀及存在的主要問題，通過開展流域水資源保護、水生態修復、水污染防治、截污減排、水域岸線管理、河流保護和岸坡綠化，以及綜合治理等措施[7]，在柏臨河流域落實最嚴格水資源管理制度，使干支流水質顯著提高，達到水功能區目標要求，水域岸線得到合理保護與利用，流域生態系統進入良性循環，實現流域水資源的可持續利用和區域經濟社會的可持續發展。

3? 河流保護對策

柏臨河作為流經宜昌市區的中小河流典型代表之一，所面臨的河流管理保護問題具有一定的代表性。通過對流域現狀問題的梳理總結，根據其功能定位及治理保護目標，提出治理保護思路為“截污減排，加強管護，綜合治理”。

3.1? 加強水資源保護

目前柏臨河已經制定了納污能力核定及限排總量分解方案。在保證水環境質量目標的前提下，根據流域內不同河段，以及農業、工業、生活等不同行業分解各年度排污目標，限制入河排污總量。并實施嚴格用水總量控制保證河流維持基本的生態流量。

3.2? 加強水污染防治

實施水污染防治行動計劃，加強水污染綜合治理。通過城鄉污水處理、工業企業廢污水達標排放、畜禽養殖場關停取締、農業種植面源污染治理、農村生活污染防治等控源減排措施，減少入河污染物，改善河流水質和環境質量[11]。

（1）城鎮生活污染防治。加快污水處理設施建設，推進污水處理廠建設提高污水處理能力，加大配套納污管網建設改造擴大污水收集范圍。加強沿線城鎮環境整治，加大沿線保潔和垃圾清運力度。

（2）工業污染防治。強化工業園區等工業集聚區污染治理，加強重點工業企業污染源監測，規范企業排污行為，督促企業達標排放，加大偷排漏排監管和處罰力度。

（3）畜禽養殖污染防治。根據柏臨河流域內禁養區、限養區和適養區劃定結果，嚴格分區管理，依法關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場，限養適養區內畜禽養殖污水需達標排放。

（4）農業種植污染防治。加強農藥管理、推進科學用藥，突出生態調控、生物防治、理化誘控，綠色防控;推進測土配方精準施肥，有機肥資源和新型肥料應用，施肥新技術應用;減少農田化肥使用和氮磷流失量，降低農業面源污染。

（5）農村生活污染防治。完善農村生活污水處理和垃圾收集處理體系。擴大生活污水處理范圍，推廣分戶式污水收集處理裝置，提高污水處理率。建立“戶分類、村收集、鄉鎮轉運、區治理”的農村生活垃圾治理模式，預防垃圾入河。

3.3? 加強水環境治理

（1）違章建筑、棄渣棄土、堆場整治。加強對工程建設占用河道水域的管理，加強對非法占用水域岸線及違章建筑、棄渣棄土、堆場等河道障礙行為的處置。

（2）垃圾、水面漂浮物整治。建立河道保潔制度，對岸坡河道垃圾、水面漂浮物進行定期清理和打撈。

（3）入河排污口整治。加快沿岸排污口情況摸查，加強入河排口監測，嚴格執行入河排污口設置論證制度，取締關閉非法排污口，推進沿岸集中居民區生活污水排口整治工作。

3.4? 加強水生態修復

（1）河流治理與保護。開展河流健康評估[12-13]，全面摸清水生態現狀及存在的主要問題。編制實施河流綜合整治、污染防治、生態保護等規劃，實施河流生態治理保護與修復。

（2）流域水量分配、生態流量調度與泄放。開展柏臨河流域水量分配，加強生態調度管理，科學確定河流生態流量，制定電站尾水泄放方案，結合河道生態補水，保障河流生態基本流量需求。

（3）飲用水源區管理保護。編制飲用水源地保護方案，進行水源地保護區劃，保護水源地水質。

3.5? 水域岸線管理保護

（1）河道管理范圍劃界立樁。完成柏臨河河段管理范圍勘測及劃界工作，豎立界碑界樁和宣傳告示牌，開展水利工程管理與保護范圍劃界確權工作。

（2）城市藍線劃定與控制。根據城區藍線規劃，對柏臨河流域中心城區水系沿線、河流藍線以及飲用水源水庫的藍線進行控制。提出涉河人類活動的限制條件及指標，作為河流開發利用和治理保護的剛性約束[6]。

（3）河道清淤。對內源污染嚴重和河道內存在影響水環境水生態淤積物的河段，開展河道清淤整治。

（4）河岸綠化。對流經中心城區干支流和飲用水源水庫的濱水地帶實施綠化工程，因施工損毀的河岸需進行綠化恢復。

4? 河長制保障措施

針對當地河流特點及存在問題，宜昌市探索建立適合于本地特色的河流管理保護新模式及河長制保障措施。

（1）健全河長制管理長效機制。建立河長制聯系會議制度、日常管理制度、工作督察制度和實施效果后評估制度，完善河流管理長效機制[14]，編制河流管理保護和涉河建設項目的管理規定、技術標準，簡化審批程序。

（2）加強執法隊伍與裝備建設，落實保障經費。落實河流管理保護執法監管責任主體，執法隊伍人員編制，加強對執法人員的教育培訓。加強執法裝備建設，配備執法車輛、調查取證工具及必要的監測儀器。建立政府引導、市場推動、多元投入的長效穩定的投入機制。

（3）加強部門聯動、綜合執法。加強跨部門合作與協調，建立水利、環保等多部門聯合執法機制。探索新的綜合執法模式，推行“環保+公安”執法模式，配備“河道警長”[6]。

（4）落實責任分工，嚴格考核問責。明確總河長及各河段分河長的責任，各部門按照職能權限開展執法監管和治理保護工作。將河長制納入各區縣和市直機關目標考核，并與干部實績考核掛鉤。

（5）健全技術理論體系，踐行生態優先理念。加強與相關科研院所的交流合作，在流域綜合規劃和管理保護專項規劃編制標準、河流健康評價、河道整治工程建設、新材料新技術新工藝等方面開展研究。涉河建設項目則需貫徹生態優先理念，通過“兩減一增”（減少硬化、渠化，增加綠化），使工程建設與生態環境相協調[6]。

（6）擴大公眾參與，強化社會監督。引導群眾和社會公益組織參與河湖保護工作，組織群眾開展愛水護水活動，參與河流巡查、治水監督工作，推行河湖生態保護第三方評估，建立河長制管理信息平臺方便公眾參與。倡導建立生態文明的生產生活方式減少生態環境污染。

5? 結論

河長制是我國的一項重要制度創新，由黨政主要負責人兼任“河長”，政府主導、部門各負其責，有利于發揮政府組織領導作用，強化責任落實，協調各部門力量。宜昌市是湖北省率先實行河長制的地市，根據水利部和湖北省推行河湖長制的相關要求，結合宜昌市河流問題特點及管護現狀有針對性地推行河長制，在管理制度、執法能力建設、綜合執法、責任監督考核、技術理念、公眾參與等方面開展河流治理保護工作，探索適于本地特點的管理保護新模式。

柏臨河為長江中下游宜昌地區的一條小河流，地處山區丘陵向平原的過渡地帶，且流經宜昌市區，具有一定的代表性。在人類活動較少的上游生態環境保護相對較好，但是在中下游由于人類活動影響較大，水質污染嚴重，生態環境問題較多，水域岸線管理較為薄弱。確立以“水清岸綠、村容整潔、水質達標、景觀優美”為目標，重點打造重要水源地、鄉村濱水景觀綠道、城市濱水景觀長廊。提出“截污減排，加強管護，綜合治理”的治理思路，以及加強水污染防治、水資源保護、水環境整治、水生態修復及水域岸線管理等具體保護對策，并借助河長制契機建章立制，整合多方資源，各種措施多管齊下，有效開展河流治理保護工作。

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Study on the Countermeasures for the Improvement and Management of Typical Rivers in Yichang under the Background of River System

Chang Fuxuan，Zhou Xiaoming，Ye Yushi

（Changjiang Scientific Research Institute，ChangjiangWuhan 430010，China）

Abstract：The River Chief System is a new system in which the Party and government leaders act as the “He Zhang” responsible for river basin governance. Bailin River in Yichang City，Hubei Province is located on the north bank of the Yangtze River. It has a small amount of water. There are many industrial enterprises along the line. There are many industrial parks with serious water pollution. In addition，the municipal engineering construction has caused the invasion of the river to damage the river bank greening，and the problem is more prominent. According to the requirements of the River Chief System，based on the analysis of the main problems of the river basin，combined with the natural factors of rivers and the characteristics of human activities，the paper discusses the ideas and countermeasures of comprehensive river basin improvement and protection，and provide technical reference for ecological environment improvement and protection of typical medium and small rivers in the middle and lower reaches of the Yangtze River

Key words：River Chief System;Ecological Protection;River Regulation