河湖長制實踐面臨的新課題及思考

彭東華 何紹輝

摘 要：全面實施河湖長制以來，各地取得了明顯成效。本文以江西省新余市為例，對新余市的河湖長制工作進行總結(jié)和分析，指出了當(dāng)前推進河湖長制工作面臨的一些新課題，并就如何解決工作遇到的問題以推動河湖長制取得更大成效進行了積極思考。

關(guān)鍵詞：河湖長制;水環(huán)境;河道管理

中圖法分類號：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0310

黨中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施河長制的指導(dǎo)意見》以來，河湖長制適時應(yīng)勢，迅速在全國各地全面推行并取得明顯成效，江河湖泊水質(zhì)得到顯著改善，有效維護了河湖生命健康。在江西省新余市，經(jīng)過三年的河湖長制實踐，2018年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)河流43個斷面地表水Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)率由零達標(biāo)提升至79%，12個國控、省控、縣界斷面已消滅劣V類水。

1? 新余市河湖概況

新余市位于江西省中西部、袁河流域中下游，97%的國土面積屬袁河流域。境內(nèi)水系發(fā)達，湖泊水庫星羅棋布。全市流域面積50km2以上的河流25條，小（2）型以上水庫333座、山塘2 293座，其中仙女湖總庫容8.9億m3、興利庫容3.4億m3，水域面積達50km2，是一座綜合利用的大型水庫。袁河為贛江一級支流，流域面積6 000km2，發(fā)源于萍鄉(xiāng)武功山，流經(jīng)萍鄉(xiāng)、宜春、新余三市。袁河干流新余段長度116.9km。新余市一縣三區(qū) 38個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）均屬袁河流域。孔目江是袁河的主要支流，流域面積531km2。

2? 河湖長制在新余市的實踐情況

新余市實施河湖長制以來，主要從以下幾個方面開展了工作。

坐實。新余市在全面推行河湖長制過程中，不尚空談，不搞形式，實實在在地干了三件大事。

一是大力開展“保家行動”。 2017年2月，新余市委八屆九次常委會聽取河長制工作情況匯報后，作出了整治水環(huán)境突出問題專項整治重大決策，決定用兩年時間，在全市全面開展以畜禽養(yǎng)殖污染、水庫山塘承包養(yǎng)殖污染、工業(yè)廢水污染為主要內(nèi)容的水環(huán)境突出問題專項整治“保家行動”。這項新余史上范圍最廣、要求最嚴、力度最大的“保家行動”，成立了由市委副書記任組長、3位副市長任副組長的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了“1+3”專項整治方案、“1+4”長效管理辦法，并組織12個市級督導(dǎo)檢查組每月對工作進行督導(dǎo)。至2018年底，全市共關(guān)停拆遷養(yǎng)殖場7 032家、生態(tài)化改造養(yǎng)殖場232家，徹底告別延續(xù)多年散亂無序、污水橫流的畜禽養(yǎng)殖現(xiàn)象;333座水庫、2 293座山塘全部退出承包養(yǎng)殖，實現(xiàn)人放天養(yǎng);取締關(guān)停不符合產(chǎn)業(yè)政策、無照無證、高污染、高能耗以及“十小”企業(yè)96家，有效控制了污染源頭。新余水環(huán)境質(zhì)量能在短時間內(nèi)得到大幅改善，“保家行動”功居首位。

二是大力開展消滅劣V類水行動。2017年7月開始，在全市開展了消滅劣V類水行動。市、縣（區(qū)）兩級制定了《新余市消滅劣V類水工作方案》以及湖心島、孔目江江口等9個河流斷面劣V類水專項整治方案。全市下決心投入20多億元，實施了中心城區(qū)雨污分流管網(wǎng)擴建和綜合治理項目、仙女湖湖泊水體生境改善與水生態(tài)保育工程、龍須溝水環(huán)境綜合治理工程等58項水污染防治工程（項目），全面打響消滅劣V類水攻堅戰(zhàn)，完成省政府下達的消滅劣V類水工作任務(wù)。

三是大力開展“清河行動”。持續(xù)三年開展了以“清潔河流水質(zhì)、清除河道違建、清理違法行為”為重點的“清河行動”，在全市范圍內(nèi)實施河湖“亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排”突出問題專項整治。2018年組織各級河長、河道保潔員、黨員志愿者、“河小青”等各類人員1萬余人次，清潔河道900km，清理農(nóng)村生活垃圾、河道水葫蘆等42多萬t，拆除各類違搭亂建27余處，還河湖一個干凈、整潔的空間。

共治。一是各級河湖長擔(dān)當(dāng)履職。全市各級河湖長既“掛帥”又“出征”，積極履職盡責(zé)，擔(dān)當(dāng)作為。據(jù)統(tǒng)計，近幾年，全市鄉(xiāng)級以上河湖長共開展巡河（湖）督導(dǎo)1000多次，解決畜禽養(yǎng)殖污染、水庫和山塘承包養(yǎng)殖污染、市中心城區(qū)雨污分流等各類突出問題10000多個。

二是部門齊抓共管。全市共確定27個河長制市級成員責(zé)任單位，細化了各單位的工作職責(zé)。在實施河長制以前，單位之間經(jīng)常因為工作職責(zé)部門問題而互相推諉、扯皮;如今，在市級河湖長制的統(tǒng)領(lǐng)下，各部門和單位團結(jié)治水，主動作為，在全市形成了“水陸共治”的強大合力，推諉扯皮之事已銷聲匿跡。

三是實行掛圖作戰(zhàn)。堅持以問題為導(dǎo)向，對摸清排查的突出問題一律實行掛圖作戰(zhàn)，各部門各單位，上至市級層面，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委，均將各項工作涉及的責(zé)任單位、目標(biāo)任務(wù)、時間節(jié)點、工作要求一一細化，做到每日一收集、每周一調(diào)度、每旬一分析，實行調(diào)度排位、銷號管理，確保每項工作一抓到底，不留死角。對沒有完成任務(wù)或進度緩慢的，采取召開現(xiàn)場會、蹲點辦公、上門服務(wù)、批評通報等方式推動工作落實。

創(chuàng)新。一是找到了河長治河新幫手。為推動河長制工作的順利進行，新余市各級都建立了與河長制工作密切相關(guān)的各類微信工作群。其中 “新余市‘保家行動領(lǐng)導(dǎo)小組群’影響力最大，該微信工作群由市委副書記、孔目江河長領(lǐng)銜建立，云集全市各級總河長、副總河長、河長等276人，各成員既是指揮員又是戰(zhàn)斗員，每日在微信群中交流工作動態(tài)，及時督辦有關(guān)問題。工作做好了，“大拇指”點個贊，工作的干勁更加高漲;工作存在問題，上級督辦一下，工作立即部署落實，不等不靠。

二是開啟了河湖管護新模式。仙女湖區(qū)創(chuàng)新了黨建+旅游虛擬股份”湖區(qū)管理機制。該區(qū)以沿湖各村協(xié)助做好漁政管理、森林資源保護、違章建筑管控、垃圾污水排放等工作任務(wù)折成虛擬股份參與年底分紅，通過“村組主導(dǎo)、黨員帶頭、村民跟進、量化折股、湖凈家盈”的方式解決“誰來管、管什么、怎么管”的問題，形成了生態(tài)共識、責(zé)任共擔(dān)、湖水共治、發(fā)展共享的多贏格局和機制。目前，渝水區(qū)、仙女湖區(qū)、市投控集團均已采取政府購買服務(wù)方式，通過公開招標(biāo)，選擇了第三方機構(gòu)對袁河城區(qū)段、仙女湖庫區(qū)和孔目江下游段水面進行垃圾打撈，推進了河湖管護市場建設(shè)，河湖管護主體市場化、專業(yè)化、社會化運作模式基本建立，河湖管護工作實現(xiàn)常態(tài)化。

三是開創(chuàng)了依法治河新局面。2018年，新余市在全省率先出臺了首部地方性實體法規(guī)——《新余市仙女湖水體保護條例》，后又出臺了《新余市畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》。這兩部地方性法規(guī)的頒布施行，使得新余市在貫徹執(zhí)行《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律法規(guī)方面，有了更契合實際、精準(zhǔn)有效的操作性條款，避免“有法無依”的尷尬處境，為打擊各種蠻不講理的阻撓行為提供了有效依據(jù)。

四是建立了聯(lián)合執(zhí)法新形式。2016年7月，新余市出臺了《新余市河湖管理保護聯(lián)合執(zhí)法機制實施方案〈試行〉》。2018年，對試行方案進行修訂，成立由市河長辦負責(zé)人任組長，公安、水務(wù)、環(huán)保等10個部門成為成員單位的聯(lián)合執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，進一步加強聯(lián)合執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)力量。這種新型的聯(lián)合執(zhí)法模式，不需增加人員編制、不涉及崗位變動、不增加經(jīng)費負擔(dān)，仍以各部門執(zhí)法單位為主體，需要聯(lián)合執(zhí)法時，市河長辦協(xié)調(diào)，從相關(guān)配合單位抽調(diào)人員、設(shè)備，由問題牽頭執(zhí)法單位組織實施。據(jù)統(tǒng)計，在“保家行動”和“清河行動”中，全市共開展聯(lián)合執(zhí)法近300次，出動執(zhí)法人員2000余人次。

3? 河湖長制在實踐中面臨的新課題

新余市實施河湖長制雖然取得了顯著成效，但在實踐中也遇了一些新課題，面臨一些新問題。

（1）思想認識還不到位。有的地方和部門思想認識存在“部門化”，認為河湖長制主要是水利部門的事，在團結(jié)治水上缺乏主動作為。縣、鄉(xiāng)河湖長存在履職不位的現(xiàn)象，河湖長只“掛銜”，不“出征”。鄉(xiāng)村兩級在河湖長制責(zé)任落實上還存在薄弱環(huán)節(jié)，小河道、小水庫、小山塘、小水面等水域保潔存在“死角”。

（2）河湖水質(zhì)改善任重道遠。實施河湖長制以來，新余市河湖水質(zhì)雖然大幅改善，但未徹底轉(zhuǎn)好。一是河流水質(zhì)達標(biāo)率有待提高。目前全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)河流43個斷面地表水Ⅲ類水標(biāo)準(zhǔn)達標(biāo)率僅為79%，還未全面達標(biāo)。二是河流水質(zhì)提升至Ⅰ類、Ⅱ類水的影響因素多。影響因素包括農(nóng)業(yè)面源污染難控制、城鄉(xiāng)生活污水處理率低、工業(yè)廢水排放標(biāo)準(zhǔn)低、歷史積累的河道污染物釋放需要較長時間等。三是湖泊水質(zhì)修復(fù)難度大。仙女湖的名字看起來是一個湖，實際上是建在袁河干流上的一座大型水庫。經(jīng)過努力，仙女湖雖然消滅了劣V類水，但至今水質(zhì)不穩(wěn)定，一直在Ⅲ至Ⅴ類水之間來回波動。其影響因素主要有匯入仙女湖的河流多達15條，河湖關(guān)系復(fù)雜;湖泊周邊普遍存在種植養(yǎng)殖、旅游開發(fā)等活動，污染源難管理;湖泊水體流動性差，水體交換更新周期長，營養(yǎng)物質(zhì)及污染物質(zhì)極易富集;水質(zhì)檢測執(zhí)行比河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)更為嚴格的湖泊標(biāo)準(zhǔn)，同為一江水，在進入仙女湖之前執(zhí)行河流水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，進入仙女湖后則立即執(zhí)行湖泊水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);上游域外來水不可控，仙女湖壩址控制流域面積3 900km2，跨萍鄉(xiāng)市宜春市和新余市三個設(shè)區(qū)市，其中：萍鄉(xiāng)市、宜春市占控制流域71%達到2 766km2，新余市占控制流域29%達到1 134km2。

（3）河湖水環(huán)境治理資金投入壓力大。治理河湖水環(huán)境，項目繁多，內(nèi)容豐富，需要投入大量資金。如在“保家行動”和消滅劣V類水行動中，新余市全市投入資金20億多元;為打撈水葫蘆，渝水區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入資金200余萬元，仙女湖區(qū)制定了 281 元/船的計費標(biāo)準(zhǔn)。這些資金主要是由地方各級政府想盡辦法籌措的，中央和省級投入少，各級財政面臨巨大壓力。

（4）基層河湖長辦能力建設(shè)有待提高。基層河湖長辦人員少，經(jīng)費不足，硬件設(shè)施落后，基礎(chǔ)支撐能力不夠與河湖長制任務(wù)繁重的現(xiàn)狀不相適應(yīng)。

（5）跨界河流管理與保護的協(xié)作工作機制未建立。河湖保護管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及到上下游、左右岸，需要有關(guān)方面齊抓共管，共護一江碧水。從實踐情況來看，目前跨界河流的協(xié)調(diào)管理機制尚未建立，缺少解決問題的溝通協(xié)調(diào)機制，上下游、左右岸之間的協(xié)作不同步，難以形成治水合力。

4? 推進河湖長制落地見效的思考

根據(jù)新余的實踐經(jīng)驗，以及河湖長制工作面臨的實際問題，推進河湖長制取得更大成效，必須抓好以下措施的落實。

4.1? 堅持問題導(dǎo)向找準(zhǔn)工作切入口

堅持問題導(dǎo)向、因地制宜是推行河湖長制的一項重要基本原則，也是一個重要的工作方法。只要能樹立問題意識，堅持從問題入手，科學(xué)分析問題，深入研究問題，弄清問題性質(zhì)，找到癥結(jié)所在，制定一河一策、一湖一策，就定能打開河湖長制工作新局面，取得新成效。首先，要正視問題。問題無處不在，無時不有，關(guān)鍵在于敢不敢正視問題，善不善于發(fā)現(xiàn)問題。要分析問題。發(fā)現(xiàn)問題是前提，能不能正確分析問題則更見功力。其次，要具體問題具體分析，弄清楚哪些問題是體制機制弊病造成的，哪些是工作責(zé)任不落實造成的，哪些是技術(shù)條件不具備造成的。最后，要解決問題。問題一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就要立即著手解決，不能聽之任之，放任不管。新余在“保家行動”、消滅劣V類水行動方面的做法就是一個很好的啟示。

4.2? 加大河湖長制工作經(jīng)費投入

各級政府都要加大河湖長制工作經(jīng)費投入，既要保障日常工作運轉(zhuǎn)的辦公經(jīng)費，更要加大治水治污方面的工程性措施資金投入。治理水污染問題，維護河湖健康生命，沒有工程技術(shù)措施作支撐，沒有專項資金投入是難于從根本上見效的。基層普遍迫切希望上級有關(guān)部門加大河湖長制經(jīng)費投入。

4.3? 大力開展河湖長巡查督導(dǎo)

要建立河湖長巡查督導(dǎo)制度。明確各級河湖長每年必須至少開展一次巡查督導(dǎo)活動。沒有完成巡查任務(wù)的，開展約談問責(zé)。要帶著“放大鏡”去巡查督導(dǎo)發(fā)現(xiàn)問題。河湖長巡查督導(dǎo)要解決實際問題，要傾聽群眾呼聲，了解民意，把真實問題摸排清楚。巡查結(jié)束后，要下達“河長湖令”或“整改通知”，督促有關(guān)方面抓好發(fā)現(xiàn)的問題整改落實。河長制辦要加強對發(fā)現(xiàn)問題的督辦落實，落實結(jié)果及時報告河湖長。

4.4? 建立流域協(xié)調(diào)管理機制

上一級部門要建立流域水環(huán)境跨區(qū)域治理協(xié)調(diào)管理聯(lián)席會議制度，通過定期召開聯(lián)席會議，以利益相關(guān)方合作協(xié)商的方式，對流域水環(huán)境治理中的一些共性問題進行協(xié)商解決。如對畜禽養(yǎng)殖污染治理、水葫蘆打撈問題、流域水質(zhì)超標(biāo)治理問題，上一級政府及有關(guān)部門要主持召開聯(lián)席會議，明確相關(guān)治理內(nèi)容，制定有效措施，上下聯(lián)動，統(tǒng)一行動，形成流域治理“一盤棋”的態(tài)勢。

4.5? 推進河湖管護市場化建設(shè)

河湖管護僅靠自愿者行動、搞突擊行動還不夠，必須要有專人做事，要有經(jīng)費投入，要常態(tài)化管理。要根據(jù)各地的實際情況，加快培育市場化、專業(yè)化和社會化河湖管護市場主體，由政府出錢購買第三方服務(wù)，實現(xiàn)“河常治”。

4.6? 加強基層河長辦能力建設(shè)

基層河長辦要挑選精兵強將，保證有人做事，做得成事。要加強信息化建設(shè)，加快建成智慧河湖長制綜合管理信息平臺，將信息管理、信息服務(wù)、巡河湖管理、事件處理、抽查督導(dǎo)、考核評估、展示發(fā)布和移動服務(wù)等提供“一站式”服務(wù)，全面提高河湖管理水平。要添置相關(guān)設(shè)備，加強硬件設(shè)施建設(shè)，提高工作效率。

4.7? 強化督查考核與問責(zé)

要進一步落實各級河湖長及責(zé)任單位的工作責(zé)任，完善健全河長制組織體系、責(zé)任體系、制度體系、監(jiān)督體系和考核評估，推行河湖長制法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，特別是加強河湖突出問題的督察督辦，抓好“收集—歸類—分辦—督辦—調(diào)度—跟蹤—核實—銷號”各個環(huán)節(jié)，實行“封閉銷號”。充分利用督辦通知、“河湖令”，抓好問題督辦。對整改不力的地方和部門，實行通報和提請河長開展約談，推動問題有效解決。

參考文獻：

[1]關(guān)于全面推行河長制的意見（廳字〔2016〕42號）.

[2]關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見（廳字〔2017〕51號）.

[3]姚毅臣，黃瑚，謝頌華.江西省河長制湖長制工作實踐與成效[J].中國水利.2018，（22）.

[4]徐軍. 仙女湖流域（新余段）水環(huán)境綜合治理總體方案.[R].

New Issues and Thoughts on the Practice of Rivers and Lakes Chief System

Peng Donghua，He Shaohui

（Xinyu City Water Affairs Bureau，Jiangxi Xinyu 338000）

Abstract：Since the implementation of the Rivers and Lakes System，all areas have achieved remarkable results. Based on Xinyu，this paper summarizes and analyzes the work of Xinyu's Rivers and Lakes Chief System，and points out some new issues facing the current work of Rivers and Lakes Chief System. Positive thinking was made on how to solve the problems encountered in the work and promote the greater effectiveness of the Rivers and Lakes Chief System.

Key words：Rivers and Lakes Chief System;Water Environment;River Management