長江河道采砂管理中水行政執法與刑事司法銜接工作探索

沈琳

摘 要：本文對在長江河道采砂管理活動中的水行政執法與刑事司法銜接工作進行了探索，提出了建立“兩法銜接”的有效路徑和工作機制，有利于充分發揮水行政執法與刑事執法的互補優勢、資源共享、形成合力，推進保障長江河勢穩定、防洪和通航安全，促進“共抓大保護”及長江生態文明建設。

關鍵詞：河道采砂;行政執法;刑事司法;兩法銜接

中圖法分類號：TV85? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0312

河道中的砂石是河床的基本構成要素，具有維護水沙平衡物質基礎的生態屬性。如果對其進行不當開發，將會給河道、防洪、涉水工程及水生態等公共安全造成多種形式的嚴重后果，尤其是濫采亂挖的非法采砂行為，危害更大。為了加大對河道安全、防洪及生態系統的保護力度，嚴懲非法采砂，《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》）出臺，明確了非法采砂犯罪的定罪量刑標準，為維護河湖防洪安全、水生態安全提供了有力的法治保障。

在長江河道采砂管理活動中，加強水行政執法與刑事司法銜接工作的實踐和探索，有利于推進對非法采砂的嚴厲制裁，有利于維護長江河道采砂管理的良好秩序，保障長江河勢穩定、防洪和通航安全，有利于促進“共抓大保護”、長江經濟帶高質量發展及生態文明建設。

1? 開展長江采砂管理“兩法銜接”的意義

長江河道采砂管理事關防洪安全、河勢穩定和通航安全，關系長江治理、開發和保護大局。建立長江采砂管理“兩法銜接”機制意義重大。

1.1? 是落實綠色發展理念，推進生態文明建設的必然要求

習近平總書記多次就加強生態文明建設作出重要指示，強調要樹立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，努力走向社會主義生態文明新時代。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》把江河湖泊保護擺在重要位置，提出明確要求。所以，加強河道采砂管理，研究長江采砂管理“兩法銜接”機制，是落實綠色發展理念、推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展的必然要求。

1.2? 是完善水治理體系、保障國家水安全的有力保障

習近平總書記深刻指出，河川之危、水源之危是生存環境之危、民族存續之危，要求從全面建成小康社會、實現中華民族永續發展的戰略高度，重視解決好水安全問題。加強河道采砂管理，是水治理體系的重要組成部分。實踐證明，維護河湖生命健康、保障國家水安全，需要加強河道采砂管理，加大行政執法力度。研究河道采砂管理“兩法銜接”機制，積極發揮執法部門的主體作用，與相關司法部門加強協調，加大對非法采砂的打擊力度，維護采砂管理良好秩序，促進形成人與自然和諧發展的河湖生態新格局。

1.3? 是規范采砂管理，精準打擊非法采砂的有效途徑

長江河道采砂管理實踐說明，及時建立長江河道采砂管理的“兩法銜接”工作機制，實現水行政執法與刑事執法工作相銜接，有利于充分發揮水行政執法與刑事執法的互補優勢和資源共享，整合執法資源，強化法律監督，形成對長江非法采砂行為的打擊合力，實現依法行政、公正執法。建立長江河道采砂管理的“兩法銜接”工作機制是水行政執法機關在查處非法采砂行為的水行政執法過程中，將超越水行政執法范疇、涉嫌構成犯罪的案件從一般水行政執法中分離出，交由司法機關予以刑事追究的有效途徑和有力保障。

2? 長江河道采砂管理形勢依然嚴峻

2.1? 河道砂石供需矛盾日益突出

長江中下游干流河道的泥砂主要來源于長江宜昌以上干支流，以及中下游兩岸支流及湖泊水系的少量入匯。由于長江上游干支流控制性水庫陸續投運攔沙、水土保持減沙、河道采砂、航道疏浚和主產沙區未遇強降水等因素的共同影響，三峽水庫建成以來入庫泥沙減少約67%，加之三峽水庫的攔沙作用，宜昌站來沙減少93%，對長江中下游干流河道的泥沙補給帶來了一定影響，砂石需求與泥沙補給之間的矛盾顯現。而隨著經濟社會的快速發展，各類基礎設施建設規模和速度的提升，市場對砂石資源需求的不斷增長，導致砂石供需矛盾日益突出。

2.2? 長江河道采砂的管理工作異常復雜

由于經濟建設和發展對河砂需求旺盛，社會上各種群體在逐利因素的驅使下涉足河道采砂，使采砂管理工作背景環境更為復雜，管理任務更為繁重，管理難度也更加凸顯，非法采砂活動時有反彈。近年來，盡管沿江各地采取組織開展各類清江行動、專項整治行動、專項打擊行動等強化長江采砂管理的措施，非法采砂在少數河段、局部水域，仍時有反彈。特別是行政區劃的交界及毗鄰水域，有時甚至還比較猖獗。即使是兩高《司法解釋》的出臺，在此后的一年多時間內，長江干流沿江各地共查獲涉砂類刑事案件近2 000起。

2018年5月底開始，水利部長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）組織暗訪，發現入汛后長江部分江段涉砂違法行為反彈嚴重。6月6日在咸寧市嘉魚縣、武漢市經濟開發區（漢南）等江段發現74艘非法移動的采砂船舶，6月21日至22日在武漢市經濟開發區發現6艘正在作業的非法采砂船舶。

張家港市長江岸線約103km，非法采砂主要分布在雙山水域和蘇通七號錨地水域。其中，雙山水域位于福姜沙水域，與靖江、江陰等市交界;蘇通七號錨地水域為蘇州（張家港）和南通水域的交叉點。盡管經常開展對非法采砂的巡查打擊，并與長江航運公安多次聯合行動，但打擊效果不甚理想，每年都有多起非法采砂被查獲。

2017年8月18日水政、公安聯合出動，開展了雙山水域巫山港清理專項行動，一舉將巫山港內涉砂人員20余人抓獲到案，將行動中查獲的9艘非法采砂船全部扣押至水政西部綜合執法基地內。該案涉案金額達1 000余萬元，成為公安部的督辦案件。然而，2018年以來，全江砂石價格猛漲，受暴利驅使，長江通州沙西水道及南通與張家港市交界水域非法采砂發生反彈。5月13日晚，針對張家港市四干河、五干河舉報非法采砂情況，張家港市水政監察大隊聯合長航公安蘇州分局開展一次突擊行動，對四干河、五干河段長江水域進行重點打擊。行動中，執法人員在五干河現場抓獲非法作業采砂船2艘和嫌疑人7名。針對張家港市與周邊縣市交界水域，特別是瀏海沙水道、蘇通七號錨地夜間非法采砂反彈現象，10月21日晚，市水政監察大隊聯合長航公安蘇州分局對瀏海沙水域進行重點打擊。行動中，執法人員在現場抓獲非法采砂船1艘和嫌疑人2名。近兩年來已經查處非法采砂行為多起。

2.3? 追究非法采砂刑事責任程序亟待規范

長江委在2018年9月部署開展長江非法采砂專項整治行動專題會上指出，針對長江采砂管理仍然存在的一些問題，水利與交通、公安等部門合作機制有待進一步完善，非法采砂入刑后公檢法與水利的兩法銜接亟待建立。

其一，在河道采砂管理行政執法機關和司法機關之間還沒有建立起相對固定、完善的工作聯系制度。盡管河道采砂管理探索“兩法銜接”工作已經起步，但在長江河道采砂管理行政執法領域“有案不移、以罰代刑”的問題仍時有發生。

其二，非法采砂案件移交司法機關的相關標準和程序尚未明確。《司法解釋》出臺之后，水利部政法司及時作出學習、宣傳、貫徹的相關部署，明確對涉嫌犯罪的水事違法行為堅決及時移交司法機關處理，嚴厲打擊河道非法采砂犯罪行為，并提出組織開展《司法解釋》配套制度和標準建設的相關要求，但就具體的非法采砂案件查處而言，各地相關工作仍處在探索和研究階段。尤其是針對非法采砂案件移交司法機關的具體移送標準及相關程序性規定等相關制度（辦法），尚未正式出臺。

其三，非法開采砂石價值認定方法尚未明確。《司法解釋》的出臺，實現了河道非法采砂行為入刑目標，為維護河湖防洪安全提供了有力法治保障，長期以來非法采砂行為違法成本低、定罪量刑難、多發頻發的局面必將得到根本解決。但是，各地出臺適合當地采砂管理實際的河道非法采砂砂石價值的認定報告和危害防洪安全的鑒定報告相關工作規定，尚處在探索研究階段。

3? 長江采砂管理“兩法銜接”的有效路徑

3.1? 認真執行打擊非法采砂的相關法規規定

首先，在依據《長江河道采砂管理條例》進行執法管理的基礎上，要認真運用《司法解釋》嚴厲打擊非法采砂犯罪行為。

兩高《司法解釋》其主要特點：一是調整了非法采礦罪的犯罪構成。2011年2月25日《刑法修正案（八）》對第三百四十三條和2016年最高人民法院、最高人民檢察院《解釋通知》刪除了“經責令停止開采后拒不停止開采，造成礦產資源破壞”這一結果要件，降低了司法機關取證難度，提高了非法采礦罪的可操作性。

二是擴大了適用范圍。最高人民法院、最高人民檢察院《解釋通知》由原來僅僅適用違反《中華人民共和國礦產資源法》等法律、行政法規的行為擴展到適用《中華人民共和國水法》等水法規，明確將違反《中華人民共和國水法》等法律、行政法規有關礦產資源開發、利用、保護和管理的規定的違法行為，明確認定為刑罰第三百四十三規定的“違反礦產資源法的規定”，為水行政主管機關和流域管理機構依法追責非法采砂分子的刑事責任提供了法律依據。

三是調整了構成非法采礦罪的情節標準。2003年最高院《解釋》規定，非法采礦造成礦產資源破壞的價值，數額在5萬元以上的，屬于刑法第343條第1款規定的“造成礦產資源破壞”;數額在30萬元以上的，屬于刑法第343條第1款規定的“造成礦產資源嚴重破壞”。最高人民法院、最高人民檢察院《解釋通知》第三條將《刑法》第三百四十三條中的“情節嚴重”解釋為：“開采的礦產品價值或者造成礦產資源破壞的價值在十萬元至三十萬元以上的”。也就是將涉嫌構成非法采礦罪的情節標準由五萬元調整為十萬元。

其次，各地要認真落實已出臺的相關管理制度，始終保持對非法采砂的高壓嚴打態勢。

3.2? 不斷建立和完善適合當地實際的相關配套制度

長航公安深入學習貫徹習近平總書記推動長江經濟帶發展重要戰略思想，提出做長江經濟帶高質量發展的參與者、建設者、捍衛者，及時研究出臺《長航公安機關辦理非法采砂刑事案件指引》等規定，充分發揮行使跨區域中央管理水域公安管理事權的專業優勢，為推動長江經濟帶高質量發展、保護母親河作出貢獻。同時，也是沿江水行政主管部門及時向其移交非法采砂相關案件，嚴懲非法采砂犯罪行為的有力支撐。

張家港市在加強長江采砂管理方面，有著相關立法經驗和優勢。就目前解決長江河道采砂管理“兩法銜接”工作的實際情況而言，應加強與司法機關的溝通與協調，依據《行政強制法》《司法解釋》等法律法規，參考《最高人民法院關于全面加強長江流域生態文明建設與綠色發展司法保障的意見》的有關精神，以江蘇省《水利部門移送涉嫌刑事犯罪案例標準（試行）》《關于加強全省水行政執法機關與公安機關執法銜接工作的指導意見》等為借鑒，就張家港市長江河道采砂管理“兩法銜接”工作，研究出臺在執行層面具有較強可操作性的相關實施辦法，探索解決長江采砂管理中行政處罰難以適時到位、非法采砂犯罪行為及時移送公安司法機關相關標準、程序等有關問題。

3.3? 適時運用申請人民法院強制執行措施

關于《行政強制法》的出臺，從1999年開始醞釀，歷經全國人大常委會五次審議修改，前后歷時12年，于2011年6月30日由第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議審議通過，并于2012年1月1日起實施。“執行難”一直制約著我國有關行政機關的工作，成為社會關注的難點。《行政強制法》的出臺，將有利于解決行政處罰中存在的被執行人難找、執行財產難尋、執行權力受拘束、執行結果不到位等行政執法難題。

比如，相對于行政處罰難以到位的非法采砂案件，而行政相對人在規定的時間內，不履行行政處罰決定，在水行政執法機關采取相應的行政強制后，行政相對人仍不履行行政處罰決定的，可以申請人民法院強制執行，以保證處罰到位。

4? 建議

探索并盡早建立和完善長江河道采砂管理“兩法銜接”工作機制，實現水行政執法與刑事執法工作相銜接，有利于充分發揮水行政執法與刑事執法的互補優勢、資源共享和形成合力，在加強長江河道采砂管理活動中做到依法行政、公正執法。為此提出如下建議。

一是堅決查處非法采砂，行政處罰應依法處罰到位。在打擊非法采砂的執法實踐中，應依據《長江河道采砂管理條例》，結合當地各級水行政主管部門及本單位制定的涉及實施操作層面的相關規定及程序、標準，嚴格執行到位。

二是適時運用申請人民法院強制執行手段，保障行政處罰的順利實施。在對非法采砂進行處罰中，對于不履行相關處罰決定的，應按規定采取相應的行政強制措施。對于仍不履行行政處罰決定的，應依據《行政強制法》相關規定，及時申請人民法院依法啟動強制執行程序。

三是積極探索研究制定長江河道采砂管理“兩法銜接”相關配套制度，明確有關執法案件中涉嫌犯罪案件移送的程序規則、證據標準、法律文書等，規范案件移送制度，促進行政執法機關順利向公安機關移交非法采砂案件。對于張家港市長江河道采砂管理“兩法銜接”工作而言，最具有指導意義的是，江蘇省水利廳、省公安廳聯合出臺了《關于加強全省水行政執法機關與公安機關執法銜接工作的指導意見》，要求全省各級水行政執法機關在查處涉水行政違法案件過程中，發現涉嫌構成犯罪的，應當將案件線索和有關證據材料向同級公安機關移送，明確了水行政執法機關向公安機關移送案件，應當提交的有關證據材料等。張家港市還可根據本地長江河道采砂管理執法實踐，出臺相關具體辦法，發現非法采砂涉嫌構成犯罪的，應當將案件線索及有關證據材料向同級公安機關移送。

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Exploration on the Administrative Law Enforcement and the Connection of

Criminal Justice in the Management of Sand Mining in the Yangtze River

Shen Lin

（Zhangjiagang City Water Administration Monitoring Team，Suzhou 215600，China）

Abstract：This paper has carried out practice and exploration on the water administrative law enforcement and criminal justice connection in the sand mining management activities of the Yangtze River，and put forward the effective path and working mechanism for establishing the "Two Methods Convergence". It is conducive to giving full play to the complementary advantages，resource sharing and synergy of water administrative law enforcement and criminal law enforcement，advancing the stability of the Yangtze River situation，flood control and navigation safety，and promoting the "Focus on Great protection" and the construction of the Yangtze River ecological civilization.

Key words：River Sand Mining;Administrative Law Enforcement;Criminal Justice;Two Methods Convergence