長江流域水利行業強監管的實踐與思考

葉華

摘 要：長江流域水利事業發展進入新時代，但長江流域水利監督管理工作還處于起步階段。本文闡述了長江流域水利行業強監管的必要性，介紹了長江委監督管理工作基本情況，以及長江流域水利監督管理工作存在的主要問題，從健全法規制度體系、完善監管工作機制、提升監管能力三個方面提出思考與建議。

關鍵詞：長江流域;監督檢查;法律體系

中圖法分類號：F426.91? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0313

2018年4月，習近平總書記專程考察長江，提出長江經濟帶高質量發展要正確把握“五個關系”，長江大保護被提升到前所未有的戰略高度。水利部黨組準確把握當前水利改革發展所處的歷史方位，清醒認識治水主要矛盾的深刻變化，提出“水利工程補短板，水利行業強監管”的水利改革發展總基調，水利行業發生前所未有的深刻變化。長江委緊緊圍繞中央治水方針和水利改革發展總基調，全面開展流域監管工作。

1? 長江流域水利行業強監管的必要性

1.1? 共抓長江大保護，必須強監管

習近平總書記先后兩次考察長江，就長江保護與發展發表了重要講話，提出“生態優先、綠色發展”。要求“共抓大保護，不搞大開發”關鍵是要正確處理好經濟發展同生態環境保護之間的關系。這就要求徹底摒棄以工程建設為主導的治江事業發展思路，全面加強涉水事務管理，實現從重建輕管向建管并重的根本性轉變，加強監督檢查，強化剛性約束，全面提高流域綜合管理水平和能力。

1.2? 破解長江新老水問題，必須強監管

由于對經濟規律、自然規律、生態規律認識不夠，長期以來社會經濟的發展沒有充分考慮環境承載能力，長江新老水問題交織，水資源水生態水環境問題日益突出。

農村飲水安全沒有充分保障;小型水庫管理不到位;山洪災害防治能力不足;水利工程安全存在隱患;岸線資源利用無序，亂占、亂采、亂堆、亂建仍然存在。這些問題主要是人類活動造成的，破解這些問題，必須依靠“水利行業強監管”來調整人的行為，糾正人的錯誤行為，促進人與自然和諧發展。

1.3? 貫徹水利改革發展的總基調，必須強監管

水利部黨組準確把握當前水利改革發展所處的歷史方位，清醒認識治水主要矛盾的深刻變化，提出“水利工程補短板，水利行業強監管”的水利發展改革總基調?！八袠I強監管”作為總基調中的主基調，強調今后一個時期的水利工作，將從以往的以工程建設為主線的發展模式，轉變為以強化行業監督和管理為首要任務的水利改革實踐。水利系統從管理著手、從監督著力，通過制定完善行業政策、標準、規范，來調整人的涉水行為，通過強化監督檢查、責任追究、問責警示，來實現對人的錯誤行為的糾正，最終實現水利行業的健康可持續發展。

1.4? 適應治江工作形勢的變化，必須強監管

進入新時代，治江工作開啟新階段。經過近70年的治江工作實踐，流域防洪減災、水資源綜合利用能力明顯增強，防洪減災體系已基本建成，水資源綜合利用體系已初步形成，以防洪為重點的治江三階段工作任務已基本完成，治江工作已全面進入新階段。

長江委黨組提出統籌推進“安瀾長江、綠色長江、和諧長江、美麗長江”建設，將新階段治江工作定位到“抓保護促發展、補短板強監管”上來，正確處理“補”與“強”、“上”與“下”、“總”與“分”、“標”與“本”的關系，著力補短板，強監管，全面提升流域水安全保障能力和流域水利現代化水平，全面促進人與水和諧共生。

2? 長江委監督管理工作基本情況

2.1? 長江委主要監督管理職責

按照相關法律法規規定以及水利部的授權，長江委的主要監督職責包括：負責流域或流域內跨?。ㄗ灾螀^、直轄市）的江河湖泊的流域綜合規劃、流域節約用水規劃、水土保持規劃等專業或專項規劃監督實施;組織實施最嚴格水資源管理制度，負責流域水資源的管理和監督;負責長江委取水許可、河道范圍內建設項目的審查許可等行政審批決定事項的監督管理;負責長江宜賓以下干流河道采砂的統一管理和監督檢查，負責長江省際邊界重點河段采砂的管理和監督檢查;承擔流域內建設項目水土保持監督管理工作;指導監督流域內蓄滯洪區的安全建設、管理和運用補償工作;按照規定或授權負責流域控制性水利工程、跨省（自治區、直轄市）水利工程等中央水利工程的國有資產的運營或監督管理，負責所屬單位國有資產的監督管理。

2.2? 長江委監督管理部門

為了做好強監管工作，經水利部批準，長江委在委機關設立監督局，根據授權，督促檢查流域內水利重大政策、決策部署和重點工作的貫徹落實情況，組織協調流域水利行業監管;組織開展流域內中央水利投資項目和委屬工程建設項目稽察，組織實施流域內水利工程質量和安全監督;負責長江委安全生產工作及直管水利工程的安全監督，指導流域水庫、水電站大壩安全監管，指導流域內水利安全生產工作;負責長江委行政審批決定事項的監督管理，參與有關重點業務領域的監督檢查。水資源監督管理、河道采砂監督管理、水土保持監督管理、河湖岸線監督管理、水利工程監督管理、水利資金監督管理等由相關機關部門負責，水事違法案件查處由水政監察總隊負責。在委屬事業單位綜合管理中心基礎上組建河湖保護與建設運行安全中心，作為水利督查工作的支撐單位。

2.3? 長江委監督工作總體情況及亮點

近年來，水利部重大督查專項工作力度空前。根據水利部統一部署，開展2018年小型水庫安全運行專項督查工作，采取“四不兩直”方式，現場督查19省（市）1 907座小型水庫安全運行狀況，圓滿完成了各項任務，全面真實了解了小型水庫安全運行管理狀態，取得了良好社會效果。開展長江干流岸線保護和利用專項檢查行動，核查出涉河違法違規項目2 400多個，正在開展清理整治。開展長江經濟帶固體廢物點位排查工作，排查出河道管理范圍內1 376處，基本完成清理整治任務。2019年開展小型水庫安全運行專項督查工作，組成20個督查組，以“四不兩直”方式，對江西等8省3 046座小型水庫開展專項督查和部分小型水庫復查。在湖北、湖南、重慶、四川4?。ㄊ校?6縣（區）開展農飲安全暗訪調研工作。對四川、重慶、西藏等6個省市工程規模較大、風險較高的51項水毀修復項目開展暗訪。開展水閘工程安全運行專項檢查工作，對江西、湖北等7省市253座水閘進行檢查。

流域水行政監督管理成效顯著。水資源監督管理方面，開展了長江流域取水口專項核查工作，5省高效節水灌溉項目督導檢查，開展流域（片）5省222個貧困縣農村飲水安全脫貧攻堅分片包干聯系制度明察暗訪工作。水生態保護監督管理方面，對流域6省14個項目縣生態建設重點工程開展督查，對金沙江水電開發集中區生態環境人為擾動開展監督性監測。水資源保護監督管理方面，加強大型入河排污口監督監測，對流域8?。ㄊ校╅_展兩輪整改提升督導檢查，開展流域（片）194個省界國界斷面、1486個水功能區、432個地下水監測點和飲用水水源地常態化監測，以及重要水功能區監督性比測，開展流域重要河流生態流量調查，完成生態水量專項監督工作方案。河湖岸線監督管理方面，開展河長制督查工作，組織完成3省中小河流治理，集中開展山洪災害防御暗訪，“清四亂”專項整治。加強事中事后監管，對1 808個建設項目開展河湖綜合執法檢查，重點督辦了淅川通用機場非法填庫、望江百盛項目非法占用岸線等一批項目。河道采砂管理方面，長江非法采砂開展統一清江、專項打擊，處理違法采砂案件884起，形成了有力震懾，長江干流規模性非法采砂基本絕跡，采砂管理呈現總體可控、穩定向好的局面。水土保持監督管理方面，對98個在建項目開展水土保持監督檢查，實現流域部管在建水土保持項目監督檢查全覆蓋，啟動長江經濟帶生產建設項目水土保持監督執法專項行動。水工程監督管理方面，開展洞庭湖治理等水利工程質量監督工作，開展流域節水供水重大水利工程督導檢查。

3? 長江流域水利監督管理工作存在的主要問題

進入新時代，面對新目標、新要求，水利行業目前面臨的問題還很多，水資源過度開發、水質超標、水體污染、用水浪費、河湖“四亂”、水土流失、水利工程建設運行管理水平不高，都嚴重影響著經濟社會發展的速度和質量，也不符合人民群眾對美好生活的期許。從行業監管看，長江流域水利監督管理工作與經濟社會要求相比還存在差距。水利監督的手段、力度、影響力長期以來一直維持在一個比較低的水平。水利行業監督工作的起點比較低，底子比較薄，全行業“強監管”的共識和氛圍尚未形成，水利監督的手段、力度、影響力還不夠，需要不斷完善。

3.1? 監督工作頂層設計有待進一步加強

長江流域水利監督管理工作還處于起步階段，綜合監管和專業監管的劃分還不明確，水利部、流域管理機構、各級水行政主管部門監管職責的邊界還不清晰。水利行業內部綜合監督與專業監督之間如何結合，尚需細化落實，監督主管部門和技術支撐單位之間關系需要進一步理順。

目前長江委按照水利部統一部署組織開展了流域農村飲水暗訪、水利工程設施水毀修復項目暗訪、小型水庫安全運行專項督查等四項由監督局負責，水土保持監督執法專項等八項監督檢查工作，基本實現“全委一盤棋”的工作模式，按照“機關業務局、委屬企事業單位”分別組成監督組開展工作，由于年初沒有下達年度督查工作計劃，計劃性不強，給機關有關部門和委屬有關單位具體工作造成了困難。

3.2? 監督工作法律法規體系有待進一步完善

行政監督是指行政行為的監督。強監管是行政監督的一種，屬于內部監督，是行政系統內部上級行政機關對有隸屬關系的下級行政機關的監督。對于層級監督，國家法律法規規定比較原則，比如《行政許可法》第六十條規定“上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為”，但是如何實行行政許可層級監督，一直不明確。

為了適應強監督工作的需要，水利部確定了“2+N”監督制度體系架構。目前《水利監督規定》和《水利監督隊伍管理辦法》已經出臺，但是作為部門規章，法律效力偏低，監督工作還需要更高層級的行政法規和法律來調整水利部門與其他行業部門之間的關系。

3.3? 監督工作能力有待進一步提高

一是發現問題的能力不夠。由于督查工作還受到各種主客觀條件的限制，在工作中技術手段、信息化建設、人員的專業素質、檢查的技術標準相對滯后，導致存在的一些問題不能被及時發現。比如小型水庫暗訪等督查工作，雖然發現了大量問題，但是也還存在一些問題沒有被發現，給水利安全造成隱患。二是監督工作問責整改的力度不夠。監督檢查出問題后，問責警示力度不夠。大部分時候仍是能及時整改就不再追究責任，有的追究責任也是以批評教育、口頭警告居多，達不到“問責一個，警醒一片”的威懾效果。三是督查整改手段不夠。對于督查發現的問題，流域機構除了責令改正或通報水行政主管部門外，沒有更加有效的手段督促整改。

4? 思考和建議

4.1? 健全法規制度體系

積極推進《長江保護法》立法和《水法》《防洪法》等涉水法律法規的修訂工作，通過立法規范監督行為，確保涉水事務監管有法可依。按照法定職責和水利部授權，加快建立職責范圍內的監管工作制度體系和監管權責清單，確保職權法定，不缺位、不越位。在水利部擬出臺《工程建設質量與安全生產監督檢查辦法》《合同監督檢查辦法》《工程運行管理監督檢查辦法》《小型水庫運行監督檢查辦法》《工程質量終身責任制實施規定》《水利資金監督檢查辦法》《特定飛檢工作規定》《監督考核評價辦法》《監督信息公示管理辦法》等制度基礎上，根據長江流域監督工作實際，制定《長江委監督工作權責清單》《監督工作規定》《監督人員手冊》《督查人員廉政風險防控規定》《督察人員用車管理規定》等規范性文件，確保長江流域水利監督工作有規可循。

4.2? 完善監管工作機制

水利行業強監管工作需要明確中央、流域、地方監管事權，需要進一步理順流域監督與屬地監督責任邊界，完善流域監管與區域監管、水利行業監管與其他部門監管之間的協作機制，加強對流域機構強監管工作統籌和綜合協調，加強各水利業務領域強監管工作的融合和協調。充分利用河湖長制平臺，建立健全流域管理與地方水行政管理相結合的水利行業監督機制，同時積極主動與其他有關行業主管部門合作，構建跨行業聯防聯控機制，不斷提升監管合力。加強委內部門單位的協作配合，充分發揮委內專業監管技術優勢和支撐單位人才優勢，形成統籌協調的內部綜合監督管理體系。

4.3? 提升監管能力

一是要組建一支政治素養好、政策水平高、業務能力強的專兼職結合的監督執法隊伍;二是要加強監督執法設備設施建設，充分利用先進技術和信息化手段建立流域內實時全覆蓋水監控系統，為監督管理提供全面及時的技術保障;三是要強化科技支撐，按照長江流域特點，堅持問題導向，利用好長江委“水利一張圖”，建立健全流域監管基礎信息數據庫，完善水利督查APP功能，充分利用信息化技術手段開展技術監測和水利監督，達到便利、高效和精準的目的。

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Practice and Thoughts on Strengthen Supervision of Water Conservancy Industry in the Yangtze River Basin

Ye Hua

（Bureau of Supervision of Changjiang Water Resources Commission，

Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China）

Abstract：The development of water conservancy in the Yangtze River Basin has entered a new era，but the supervision and management of water conservancy in the Yangtze River Basin is still in its infancy. This paper expounds the necessity of strong supervision of the water conservancy industry in the Yangtze River Basin，introduces the basic situation of the supervision and management of the Yangtze River Committee，and the main problems in the supervision and management of water conservancy in the Yangtze River Basin，from improving the legal system，improving the supervision mechanism and improving the supervision capacity. Some aspects put forward thinking and suggestions.

Key words：Yangtze River Basin;Supervision and Inspection;Legal System