國外反腐敗機構(gòu)權(quán)力有多大

尤梓

從全球來看，隨著腐敗手段、方式更加隱秘和復(fù)雜，各國反腐敗機構(gòu)的調(diào)查手段也越來越多、權(quán)力越來越大。

世界上有些國家認(rèn)為，政府官員系高智商人群，查處其違法亂紀(jì)行為，監(jiān)察機關(guān)必須權(quán)限大。從各國反腐敗機構(gòu)被賦予的權(quán)力來看，大致可以分為基本權(quán)限、全面性權(quán)限以及部分司法權(quán)限。

調(diào)查、建議、批評這些權(quán)力，基本上是所有反腐敗機構(gòu)均有的。當(dāng)然，同樣是調(diào)查，有些國家用得就更充分，比如印度中央調(diào)查局的“一致同意單”。

作為印度對公務(wù)人員腐敗行為進行調(diào)查的專門機關(guān)，印度中央調(diào)查局通常與有關(guān)部門共同擬定或單獨提出廉潔性有疑問的官員名單，重點監(jiān)視。這個名單稱為雙方“一致同意單”，通常由調(diào)查局副局長或聯(lián)勤處長與各部門廉政主任或秘書長在定期聯(lián)席會議上確定。若某一高級官員名字上了“一致同意單”，他的工作將受到所在部門的密切監(jiān)視。其所在部門廉政主任和調(diào)查局都要不動聲色地審查他是否廉潔。

除了基本權(quán)限之外，一些國家反腐敗機構(gòu)還有行政處分權(quán)或者懲戒權(quán)。美國肯塔基州由于存在嚴(yán)重腐敗問題，1985年就制定了《利益沖突條例》，并成立由州長任命的獨立機構(gòu)——廉政委員會，專門監(jiān)督條例的執(zhí)行。

這個委員會不是司法機構(gòu)，但可以舉行聽證會進行裁決，視情節(jié)嚴(yán)重程度，處以最高2000美元的罰款、公開警告直至撤職等。當(dāng)然，如果嚴(yán)重的案件，還是要移交檢察院提起公訴。

一些反腐敗機構(gòu)還會被賦予部分司法權(quán)限，比如刑偵權(quán)、拘捕權(quán)、起訴權(quán)、“不證明無辜即為有罪”的“判罪權(quán)”（即不必查實涉嫌者的具體貪污犯罪行為，只要能證明其生活標(biāo)準(zhǔn)或擁有的財產(chǎn)超過其合法收入而又不能作出圓滿解釋，即可提出起訴，由法庭審判）等。

在文萊、印度、新加坡等國，來源不明的財產(chǎn)屬于“無法作出合理解釋的財產(chǎn)”，按賄賂罪論處。調(diào)查人員不必查實嫌犯的具體貪污犯罪行為，只要能證明其生活標(biāo)準(zhǔn)或擁有的財產(chǎn)與其合法收入不相符，無法解釋來源或提不出相反證據(jù)的一切財產(chǎn)，都將被認(rèn)定為賄賂所得。

埃及行政監(jiān)察署的權(quán)力和辦案手段更為典型，擁有公開或秘密調(diào)查、調(diào)檔、偵查、搜查、逮捕等權(quán)力。該署的調(diào)查人員在執(zhí)行公務(wù)時可使用武器，對嫌疑犯進行跟蹤、盯梢，隨時調(diào)閱涉案絕密檔案，有權(quán)持檢察院開具的搜捕證直接抓捕嫌疑犯和搜繳贓物。

一名資深反貪官員曾說過：“30年前的貪污罪行是在光天化日下進行的，獵人當(dāng)然很容易拿獵物。但時至今日，貪污罪案是在黑暗中秘密進行的，所以為了成功打擊貪污罪行，往往需要秘密調(diào)查。”也即是說，要反腐反貪，相關(guān)機構(gòu)比以往更多地、更頻繁地使用一些調(diào)查監(jiān)察手段。

埃及每個行政監(jiān)察官的情報來源，相當(dāng)于各自的情報網(wǎng)絡(luò)，是他們獲取案件線索與調(diào)查的獨特手段。

美國紐約市監(jiān)察局的官員也有自己獨特的線索來源。他們在每150名官員中故意安插一名聯(lián)系人，對官員腐敗行為進行日常性監(jiān)控。這種聯(lián)系人類似于偵查機關(guān)的線人，是反腐敗機構(gòu)直接聯(lián)系的內(nèi)部人和監(jiān)督人，是獲得內(nèi)部腐敗線索的特別渠道。

這些反腐敗機構(gòu)的調(diào)查手段因為并不公開，都被歸為秘密調(diào)查手段。美國在反腐敗中最為外界關(guān)注的秘密調(diào)查手段，就是“誘捕”，也即“釣魚反腐”。

最近一起是2014年美國北卡羅來納州最大的城市夏洛特市的市長帕特里克·迪安杰羅·坎農(nóng)受賄案。

美國聯(lián)邦調(diào)查局于2010年8月起布置了長達(dá)四年的臥底行動。坎農(nóng)先后五次從充當(dāng)臥底的調(diào)查人員手中接受賄賂，其中2013年1月至2014年2月期間，從冒充房地產(chǎn)開發(fā)商的FBI特工那里接受超過4.8萬美元的現(xiàn)金以及機票、拉斯維加斯的酒店房間和豪華公寓使用權(quán)等賄賂。

作為回報，他僅僅是給開發(fā)商提供負(fù)責(zé)城市規(guī)劃、分區(qū)和許可的官員聯(lián)絡(luò)方式。即使這樣，他卻面臨50年的監(jiān)禁，還要加上多達(dá)百萬美元的罰款。

美國聯(lián)邦調(diào)查局除對涉嫌受賄的政府官員采用秘密偵查手段外，還會對聯(lián)邦政府重要職位候選名單上的人展開秘密偵查，調(diào)查情況不公之于眾，但是，經(jīng)總統(tǒng)批準(zhǔn)，可以供國會參議院審查批準(zhǔn)任命時參考。

而澳大利亞聯(lián)邦和州犯罪案件調(diào)查局調(diào)查政府官員和公務(wù)人員時，可以介入警方調(diào)查的案件，有權(quán)秘密搜查、聆訊案件，有權(quán)拘捕、監(jiān)聽電話及安排證人保護計劃。

總體來看，國外反腐敗機構(gòu)權(quán)力和手段相當(dāng)厲害，但也有馬失前蹄的時候。

南非有一個由曼德拉表弟領(lǐng)導(dǎo)的“天蝎隊”，曾經(jīng)調(diào)查過曼德拉的前妻。由于“天蝎隊”搜查總統(tǒng)祖馬辦公室被質(zhì)疑是非法行為，使它在后期與祖馬的較量中一直處于下風(fēng)。雖然南非最高法院判定搜查是合法的，但最終它在各種質(zhì)疑與壓力中被解散。

美國在使用線人等秘密調(diào)查手段時，還曾出現(xiàn)過重大冤假錯案的情況。所以，反腐敗機構(gòu)權(quán)力和手段的限制或者制約，也成為各國的重點，要把監(jiān)察權(quán)力關(guān)進籠子里。這些限制不僅是其他機構(gòu)的制衡，還包括手段使用程序、范圍的嚴(yán)格規(guī)定，基本上法不授予皆為禁區(qū)。

很多國家都將法院作為制衡反腐敗部門秘密監(jiān)察手段的重要機構(gòu)。比如，南非特別調(diào)查局人員在搜查時，不是想進哪間房就進哪間房、想開哪個保險柜就開哪個保險柜，而必須有特別法庭或者其他法官批準(zhǔn)、獲得許可令才行。雖然他們也有無證搜查、甚至武力搜查的權(quán)力，但也有前提，那就是調(diào)查人員“有理由相信如果自己申請許可令的話，能夠獲得批準(zhǔn)，并且獲得許可令的延誤將使搜查行動失效”。

在這些監(jiān)察手段運用范圍上，各國也一再強調(diào)，只能適用于重大復(fù)雜的案件。對于一般性的危害不大的案件，則不宜采用秘密偵查手段。比如法國就規(guī)定，只有可能判處兩年或兩年以上監(jiān)禁的重罪案件，才能適用通訊截留手段。這正契合了中國的傳統(tǒng)智慧——好鋼要用在刀刃上。

（黨員文摘 2019年02期）