1950—2010：戰后歐洲鄉村發展理論與規劃策略回顧

趙文寧

摘要：戰后歐洲鄉村地區經歷了持續變革。20世紀50至60年代，鄉村發展通過外源政策推動農業規模化擴張和鄉村工業發展，規劃聚焦居民點和集鎮建設，“在鄉村中發展城市功能”。20世紀70至80年代，內源發展理論興起，鄉村發展的地域性和差異性得到認識，鄉村規劃和建設更加重視特色風貌和景觀價值。20世紀90年代至今，內源發展進一步推動了地方行動團體參與和主導鄉村規劃發展。與此同時，可持續發展背景下，多功能性成為歐洲農業和鄉村地區發展新的核心理念，認為鄉村地區具有農業生產、環境保護、文化景觀等多方面的價值；立足空間多功能性，規劃整合協調各方面發展意愿及政策，在鄉村地域塑造中起到重要作用。本文通過理論梳理和案例研究，對戰后歐洲鄉村地區從外源發展到內源發展、從生產主義到可持續發展的理念轉變及相應的發展政策和規劃策略進行回顧，以期對我國鄉村發展有所啟示。

關鍵詞：鄉村規劃；外源發展；內源發展；整合性鄉村發展；歐洲鄉村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.03.002？中圖分類號：F313；TU982.3

文章編號：1009-1483（2019）03-0005-07？文獻標識碼：A？？？？

1950-2010： The Overview of Rural Development and Planning Strategy in Post-War Europe

ZHAO Wenning

[Abstract] The rural development in post-war Europe has undergone continuous changes. In the 1950s and 1960s， exogenous rural development policy encouraged large-scale management of agriculture and the development of rural industries. Rural planning focused on the construction of residential settlements and market towns， which tried to "develop urban functions in rural areas." In the 1970s and 1980s， the theory of endogenous rural development rose， the regional features of rural areas were recognized， hence rural planning started to pay more attention to social and landscape values. Since the 1990s， endogenous development strategy has further promoted the participation of local action groups in rural planning and development. Additionally， in the context of sustainable development， multifunctionality has become a new core concept in agricultural and rural development in Europe， which focuses on its composite values such as agricultural production， environmental protection and cultural landscape. Based on the multifunctional rural space， integrating all aspects of development willingness and policies plays an important role in shaping rural landscape. This paper reviews the evolution of rural development strategy from external development to endogenous development， from productionism to sustainable development in post-war Europe， and also its corresponding planning policies and practices， in order to get enlightenment for rural development in China.

[Keywords] rural planning； exogenous rural development； endogenous rural development； integrated rural development； rural Europe

工業革命后，歐洲逐步從鄉村主導型社會轉向城市主導型社會，20世紀50年代城市化率已達到51.3%[1]，與我國當前的城市化水平相當。此后，伴隨著城市化和農業現代化的進一步推進，鄉村地區經歷持續的人口空間重組，在此過程中，歐洲鄉村發展理論和規劃策略在實踐的啟示、互動和檢驗下不斷發展。本文對20世紀50年代以來歐洲鄉村發展進行回顧，以期對我國的鄉村發展有所啟示和借鑒。

1 歐洲鄉村地區整體發展情況

整體而言，歐洲各國城鄉劃分標準各不相同。2010年，歐盟采用統一標準，根據人口密度，在NUTS3①空間單元上將其地域范圍劃分為鄉村主導地區（PR，Predominantly Rural）、中間地區（IR，Intermediate Region）和城市主導地區（PU，Predominantly Urban）②，鄉村主導地區也存在中小城鎮（見圖1）。

據此統計，2010年鄉村主導地區占據地域總面積的52%、總人口的23%、總增加值的16%和總就業的21%[2]。由于經濟發展和城市化水平的區域差異，各國具體情況差距很大，城市化水平最高的荷蘭，鄉村主導地區僅占地域總面積的2.1%；而在芬蘭及東歐各國，鄉村主導地區占80%以上。

當前，歐洲鄉村地區也面臨差異化發展趨勢：在人口密集、城市化水平較高的英國、德國西部等地，農業的相對衰退及鄉村人口流失被逆城市化的趨勢彌補，服務業發展和與相鄰城市之間的通勤模式成為鄉村地區的新特征；在人口稀少、發展程度較低的邊緣地區，偏遠鄉村的人口流失則成為主要趨勢（見圖2）。

2 從“外源發展”到“內源發展”：戰后歐洲鄉村發展理論與實踐

廣泛意義來說，兩種不同的發展模式塑造了歐洲鄉村發展的長期歷史。傳統的是外源發展模式（Exogenous Development），戰后生產主義導向下，農業生產快速擴張，鄉村居民點和基礎設施建設迅速推進。隨著大量建設導致鄉村風貌受到破壞，鄉村文化景觀價值受到關注，內源發展模式（Endogenous Development）應運而生，倡導鄉村發展的地方性，整合性鄉村發展主張經濟、社會、環境政策的協調和融合，并推動地方行動團體主導鄉村治理和規劃建設。近二十年，可持續發展導向下，多功能性成為鄉村發展的新理念（見表1）。

2.1 20世紀50～60年代：外源發展理論主導下的鄉村發展

二戰期間歐洲農業遭到破壞，導致糧食短缺，歐洲各國開始重視農業的戰略價值；與此同時，戰后重建期間經濟高速增長，城市人口空間不斷擴張。在此背景下，外源發展理論興起，認為鄉村附屬于城市，主要問題來自于其邊緣性，即鄉村在技術、經濟、文化上都遠離城市而處于落后地帶[3]；主要作用在于為城市提供糧食和土地等資源，主要發展動力來自于外部推動，因此，鄉村發展應聚焦于農業現代化及勞動力和資本流動[4-5]。

第一階段的外源發展政策主要通過市場干預促進農業生產。1962年歐共體實施共同農業政策（CAP， Common Agricultural Policy），為農產品銷售提供補貼，并針對土地租賃、農地整理、技術革新、設施建設等提供資助和低息貸款[6]。這極大地推動了農業規模化發展：英格蘭和威爾士農場平均規模從1951年99英畝增長到1975年126英畝[7]；20世紀60～90年代，歐共體各國20公頃以下的小型農場減少了60%以上，50公頃以上的大型農場增加了一倍[8]。農業生產持續擴張，20世紀70年代末歐洲實現糧食自給。

生產主義導向下，農業生產是鄉村發展的核心，因此鄉村土地管理以限制城市擴張、保護農業用地為主要目標。英國1947年頒布《城鄉規劃法》，對鄉村地區的開發建設進行嚴格控制，但規劃對鄉村地區的整體空間發展和景觀協調管控能力非常有限[9]。荷蘭通過土地整理提升農業生產效率，1954年頒布的《土地整理法》規定，鄉村土地整理項目中景觀保護、休閑、村鎮更新等農業生產以外用途占地最多不超過5%[10]。

隨著城市化和農業現代化推動勞動力持續流動，邊緣地區鄉村人口流失、社會衰落的問題愈發突出，出于城鄉均衡、區域均衡的考慮，“平衡發展”的理念在法國等地開始受到關注。由此，第二階段的外源發展著力于在鄉村地區吸引和創造新的就業，通過交通、通訊、能源等基礎設施建設，鼓勵城市工業向鄉村遷移或建立分支機構[11]。

在此背景下，集鎮建設成為20世紀60年代歐洲鄉村規劃的普遍范式。一方面，通過公共投資刺激工業發展并實現鄉村經濟發展；另一方面，規劃力圖以小城鎮為中心向鄉村傳播創新和現代化，“在鄉村中發展城市功能”[12-13]，認為通過構建層級清晰的城鎮體系，在中心城鎮聚集公共設施，服務可達范圍內更廣泛的鄉村人口，能夠實現公共服務和基礎設施的規模效益[13]。在英國，規劃者選擇在水源、土地、交通條件方面具有支持鄉村腹地能力的村莊發展集鎮（Market Town），建設住宅、工廠和基礎設施，通過在鄉村地區創造新的中心來為離開土地的鄉村人口提供就業，遏制鄉村人口向城市的遷移[14-15]。在法國，這一時期采取鄉村特別行動區（Zones Spéciales D’action Rurale）政策，力圖通過重點地區的現代化發展縮小城鄉差距，實現國土范圍內的均衡增長[16]。

2.2 20世紀70～80年代：內源發展理論重申鄉村發展的地方性

20世紀70年代起，歐洲城市化進程放緩，大部分鄉村地區人口流失仍然持續，但同時大城市中產階級和富裕人口向周邊地區遷移，部分鄉村地區人口恢復增長。石油危機背景下，鄉村工業紛紛破產，農業持續擴張帶來的糧食過剩和環境破壞等問題也逐漸受到關注，外源發展模式受到依賴外部投資、缺乏地方參與等批判[17]。針對集鎮建設的反思也指出，鄉村消費低迷的重要原因在于發展不均衡和低收入水平，而不是設施和服務可達性問題。

同時，部分鄉村地區依靠傳統上不被認可的內部機制實現了顯著發展。例如“第三意大利”（the Third Italy）③，其成功發展的關鍵因素包括農業部門為非農企業提供資本和勞動力、新型經濟活動能力、自我雇傭的文化傳統、中小企業的緊密網絡，以及經濟部門之間相互依賴[18-19]。這一時期，區域主義運動也探索通過鄉村多元化、支持原生產業、鼓勵本地發展意愿等方法推動地方發展，較少地依賴外部資本。此外，英國經濟學家舒馬赫“小的是美的”[20] 觀點在20世紀70年代產生廣泛影響，重申地方對經濟活動的控制權，也使得鄉村發展尋求在全球化背景下保護本地社區。上述實踐和討論促使內源發展理論應運而生，認為獨特的自然、人力和文化資源才是鄉村地區發展的關鍵[5，21]。

在此影響下，歐盟鄉村發展政策從農業、環境等方面分割的部門政策轉變為針對鄉村整體的地域政策[22]，1982年提出整合性鄉村發展（Integrated Rural Development），采取三點原則：一是整合，協調經濟、社會、環境三方面目標和政策；二是獨立，充分關注地方獨特特征和優先目標；三是參與，強調地方團體積極參與而非依賴外部推動。1988年歐盟發布The Future of Rural Society[23]，強調鄉村發展政策必須符合地方需要，最大化發揮本地潛力，包括優美的空間和景觀、有特色的高質量的農林產品、特色食品、文化和手工業傳統、建筑和美學遺產、創新概念、勞動力資源、已有的工業和服務業等，并與區域資本和人力資源相協調。

內源發展模式關注鄉村發展的地方性，在鄉村規劃和建設上反映為對特色景觀的關注；這一時期興起的歐洲文化遺產保護運動也使得鄉村地區在文化傳承保護方面的價值得到重視。在德國，地方特色、環境資源、歷史文脈和聚落機理的延續在鄉村整治中愈發受到關注，1961年開始的“我們的村莊更美麗”競賽活動不斷發展，到1973年已經有4222個村莊參與，鄉村發展愈發重視自身魅力的展現[24]。

2.3 20世紀90年代以后：內源發展的實踐進展

20世紀90年代起，內源發展在歐洲鄉村地區得到新的推進。1991年歐盟開展“地方發展行動聯合”LEADER項目，針對人口1萬到10萬之間的鄉村地區，鼓勵資助建立地方行動團體（LAG，Local Action Group），按照政策導向制定并實施本地區鄉村發展的總體規劃。1991—1993年一期項目投入4.42億歐元，覆蓋面積36.7萬平方公里，支持了217個地方行動團體，但實際上仍主要由地方政府引導。在此基礎上，1994—1999年二期項目要求個人或志愿者部門等代表至少占地方行動團體人數的50%，投入17.55億歐元，支持了906個地方行動團體，覆蓋面積137.5萬平方公里。2000—2006年，第三階段“Leader+”項目繼承了上述要求，覆蓋面積達到157.7萬平方公里；歐盟資金補貼和吸引的社會資金達到50.5億歐元，資助了893個地方行動團體[25]。

英國諾福克地區蘆葦莎草收割項目是“Leader+”的一個典型案例，該地區的濕地沿岸有大范圍的蘆葦和莎草，本地傳統產業是對其進行周期性收割，為建設茅草屋提供原材料，這就在地域建筑和自然環境之間建立了聯系；但隨著傳統產業衰退，2002年時諾福克只剩下不到20名收割工人。“Leader+”為該項目提供了17萬歐元，進行蘆葦河岸的整治、提供新設備、并為地方行動團體成員進行培訓，提供收割季節之外的兼業機會，從而提升了產業效率和居民收入，成功地扭轉了本地傳統行業的衰退，也促進了河岸恢復和環境保護。2007—2013年“Leader+”總計提供626萬資金，并吸引了1120萬配套資金，在整個諾福克地區資助了136個項目，包括教堂修繕、咖啡廳建設、景點手機應用制作、農用設施升級等[26]。

目前，地方行動團體已經覆蓋了歐盟55.5%的鄉村人口，自下而上地推動地域發展，促進鄉村環境和文化遺產的地方認同，給鄉村經濟帶來新的契機和活力。

3 可持續發展導向下的鄉村規劃與空間發展策略

近年來，全球氣候變化推動可持續發展成為普遍共識，在此背景下，歐洲鄉村發展從促進就業、減少貧困、提升基礎設施等傳統目標，轉向改善環境、食品安全、緩解和適應氣候變化等綜合目標，“多功能性（Multifunctionality）”成為鄉村發展的重要理念。

多功能農業理論認為，除糧食生產以外，農業在應對氣候變化、聯系地方生產要素、保障食品安全、維護鄉村傳統風俗等方面也具有重要作用；隨著鄉村社會向消費型轉變，農業與非農經濟相互支持，為經濟多樣性提供條件[27-28]。

在此基礎上，多功能鄉村發展成為歐洲鄉村空間發展的新范式。英國環境、糧食和鄉村事務部指出，鄉村地區在很大程度上已經從初級產品生產基地轉向了消費和生產多樣化綜合區域[29]。在法國，鄉村空間除了開展傳統生產以外，越來越多承載休閑和旅游的需求[16]。歐洲范圍內，服務業已經成為鄉村地區主導產業，2010年占總增加值的65%，提供了59%的就業。不同群體對鄉村的需求愈發多元，規劃面臨的挑戰是“如何應對環境多功能化的本質”，以保證不同景觀之間的互補性和共有利益的互通[30]。鄉村規劃和空間發展必須包括多功能的內涵，協調不同利益關系并且認識到它們之間的互補性，土地的傳統生產功能可能轉向有機種植、林地文化、園藝和永續農業等，從而促進鄉村就業并保持景觀多樣性[31]。

立足地域塑造，規劃在歐洲鄉村發展中的作用得到促進，整合村鎮建設、環境改善、農業發展、多元經濟和社區治理等內容，成為鄉村可持續發展的核心。2004年英格蘭和威爾士出臺《規劃與強制收購法》，推動用地規劃轉變為空間規劃，在區域空間戰略（Regional Spatial Strategy）和地方發展框架（Local Development Framework）兩個層次建立發展策略，使空間規劃在鄉村發展中的權威性和合法性得到強化[9]，其中地方發展框架通過協調不同部門的干預計劃與公共政策，建立戰略性的地方合作，將經濟需求與社區發展和環境改善相聯系（見圖3）。德國的整合性鄉村發展策略（ILEK）則將村鎮建設、田地結構調整和鄉村地區基礎設施建設進行綜合規劃，通過滿足當地居民的經濟、社會與文化需求，加強居民的文化認同，并通過區域網絡，從整體上協調鄉村多元化經濟發展、文化景觀和環境保護，結合地區特點建立鄉村發展的整體戰略[24，32]。

4 總結與啟示

戰后數十年來，隨著城市化發展，歐洲鄉村地區經歷了持續變革。早期生產主義思想主導下鄉村發展政策主要關注農業和糧食安全，外源發展理論認為鄉村問題主要來自于其“邊緣性”，因此自上而下的推動農業現代化及鄉村基礎設施建設和公共服務提升，以達到城市的生活標準；用地規劃對農業用地不具備管理能力，在鄉村地區的作用相當有限，集鎮建設是鄉村規劃的重點。20世紀70～80年代，內源發展理論興起，強調鄉村發展的地方性，將鄉村規劃和發展策略建立在保持其獨特品質的基礎之上，鄉村社會維持和文化景觀保護成為規劃發展的重要內容；而后，隨著實踐的進展，地方團體參與和主導的鄉村規劃及治理成為主要導向。近二十年，可持續發展理論影響下，“多功能性”成為鄉村地區發展的基本理念，鄉村規劃從用地規劃向綜合性的空間規劃轉變。

歐洲鄉村地區的發展歷程，給我國的鄉村發展和規劃帶來以下幾點啟示：

（1）對城鄉關系的認識是鄉村發展范式的核心要素。鄉村地區發展不僅來自于城市的外部推動，更依賴內部力量。因此鄉村發展并不簡單以集鎮為核心發展產業、向鄉村地區提供服務和設施，而重在地方和區域之間建立聯系。鄉村規劃應當建立在地方獨特資源的基礎上，立足地域塑造，整合經濟、社會、環境各方面的政策目標，實現可持續鄉村發展。為此，地域認同和地方參與是鄉村規劃和空間發展策略的重要要素。

（2）農業仍然是鄉村發展的核心之一。隨著鄉村經濟多元化發展，農業的經濟地位不斷降低，但在全球人口增長和氣候變化的背景下，糧食安全和可持續發展對農業和鄉村發展提出了新的要求[34]。隨著農業現代化的推進，在糧食自給實現之后，生產主義農業政策面臨生產過剩、破壞環境和財政支出過高問題，農業特色化和多功能農業發展將成為新的趨勢。

（3）鄉村地區面臨持續的人口空間重組。隨著城市化的進一步推進，偏遠地區和環境較差的地區，人口流失將繼續帶來社會衰退的問題；而部分地區、尤其是大城市周邊地區，將面臨人口回流和增長。鄉村景觀和生活質量將成為影響人們定居決策的重要因素，因此風貌維持、環境保護和經濟多樣性在未來的鄉村發展中非常關鍵。

（4）空間規劃在鄉村的可持續發展中應起到核心作用。鄉村地區具備農業生產、文化景觀、環境保護等多方面的價值，立足于空間的多功能性，鄉村空間規劃應當整合外部資源和內部資源，自下而上地構建地區認同，推動多元化經濟發展，平衡地方發展意愿和社會環境壓力。

注：

①NUTS（Nomenclature of Territorial Units for Statistics）是歐盟針對全域建立的地理空間劃分標準體系，該體系在不同空間尺度上將歐盟全域劃分為若干空間單元，為歐盟內部跨國空間統計與比較提供了基礎。NUTS分為四個等級：NUTS0共28個空間單元（為歐盟28個加盟國）；NUTS1共104個空間單元；NUTS2共281個空間單元；NUTS3共1348個空間單元。單元邊界與各國行政區劃相關，但并不完全重合。

②首先，將整個歐洲地區劃分為1平方公里的網格，人口密度大于300人/平方公里且人口總量大于5000人的集聚地區被劃為城市網格，其余部分被劃為鄉村網格；其次，按NUTS3空間單元進行匯總，鄉村網格總人口占NUTS3單元總人口50%以上則劃為“鄉村主導地區”，20%～50%劃為“中間地區”，20%以下劃為“城市主導地區”；在此基礎上，如果某“鄉村主導地區”存在20萬人口以上的中心城市，且中心城市總人口占單元人口總量的25%以上，則該單元重劃為“中間地區”，如果某“中間地區”存在50萬人口以上的中心城市，且中心城市人口占單元人口總量的25%以上，則該單元重劃為“城市主導地區”。

③意大利東北部地區，20世紀60年代起依靠靈活緊密的中小企業網絡，發展了成功的手工業、造紙業等特色工業集群，被稱為“第三意大利”，與北部工業核心“第一意大利”和南部落后地區“第二意大利”相對應。

④其發展目標為：多元融合均衡的社區網絡；地方經濟繁榮增長，加強鄉村經濟；保障充足的基礎設施；適應氣候變化，節約資源，高效利用土地和基礎設施；保護地方特色的建筑、自然和歷史環境，生物多樣性、文化景觀、聚落肌理、鄉村品質和地方風貌；支持鄉村社區，提供地方服務設施；實現分期增長和良好管理。通過空間規劃，整合聚落發展模式、空間增長發展和分布、可再生能源使用、綠色基礎設施、地方經濟策略、鄉村經濟發展、可支付住房、基礎設施建設等各方面發展政策。

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