新體制下餐飲服務食品安全監管 難點與對策思考

瞿慧

自市場監管部門組建以來，隨著機構、人員、職責的充分整合和監管事權的不斷下放，基層分局的監管對象、監管內容在不斷拓展，監管理念和方式方法也在不斷發生轉變。餐飲食品作為民生關注的熱點和監管工作的風險點，也逐步成為基層分局的監管工作重點和難點。筆者結合基層監管工作實踐，對當前餐飲食品安全現狀進行調研，對監管工作難點和對策進行積極思考，并作如下淺析。

餐飲經營現狀

基本情況：筆者所在分局位于主城區，轄區內餐飲單位密集，各類餐飲累計467家，如按經營面積來劃分，特大型、大型、中型、小型、微型餐飲分別占總量的0.4%、3.4 %、16.7%、21.9 %、57.6%;如按經營類型來劃分，制售中餐為主的餐館、小吃店、火鍋店、快餐店、飲品店分別占總量的40%、30%、13%、9%、8%;如按網絡經營情況來統計，從事網絡訂餐服務占總量的57.6%;轄區內餐飲總體呈現多、小、散的特點。市場監管機構改革以來，餐飲食品安全監管工作在上級部門高度重視和基層分局的積極作為下，監管資源進一步整合，工作力度進一步增強，監管覆蓋率和覆蓋面得到全面提升，食物中毒事故得到有效遏制。通過監管實踐也發現餐飲環節仍存在一些問題和隱患。

無證照經營難以全面消除。近年來，通過無證經營治理，餐飲服務單位持證率明顯上升，但仍有少數單位未取得有效《食品經營許可證》，究其原因，一是由于餐飲行業競爭激勵，頻繁轉讓，證照不能及時變更;二是預防性衛生監督尚未形成社會共識，餐飲單位先開業后審批現象普遍，審查時往往不能一次性達標，一定程度影響了取證進度。三是由于餐飲行業涉及油煙、噪音等環保問題，登記注冊門檻相對其它行業較高，少數業主因房屋性質問題無法辦理證照，而這部分業主不乏下崗職工弱勢群體，難以強行取締。

餐飲業內部管理質態欠佳。一是從業人員文化素質普遍偏低，學習能力不足，食品安全法律知識欠缺;二是《食品安全法》雖然強化了企業對員工培訓的主體責任，但以中小型居多的餐飲單位重經濟效益、輕安全管理的觀念未根本轉變，企業內部安全管理制度和操作規范難以全面有效執行;三是從業人員流動性強，小時工、暑期工等臨時人員持證上崗率偏低，加之預防性健康體檢取消收費后，健康證辦理周期變長，導致先上崗后辦證現象突出。

餐飲食品仍存在一定風險隱患。一是種養和生產加工環節的源頭風險尚存，餐飲環節處于食品加工鏈的末端，上游產生的風險最終到下游顯現和暴發;二是風險防控不到位，部分餐飲單位原料進貨查驗、索票索證不能嚴格認真履行，導致原料難溯源，質量難把控，使用“三無”食品、無標簽預包裝食品、未經檢驗檢疫食品、過期食品等現象時有發生。

新業態帶來食品安全新問題。網絡訂餐在給消費者帶來方便的同時也給食品安全監管帶來新的問題和挑戰。一是按《食品經營許可辦法》的規定，網絡訂餐線下必須有實體店，部分網絡經營者為了取證，線下弄一個小門面，按許可標準，核查人員應以小型或微型餐飲來審核，沒有就餐場所的還可以按食品銷售類業態進行許可，門檻較低，而實際其網絡訂餐量無法估算，其加工場所條件往往與實際訂餐量和品種不相適應，給許可工作帶來困惑的同時也給食品安全埋下了隱患。二是大量網絡訂餐造成了一次性餐具和包裝容器的使用量巨增，而這些餐具和容器的材質是否符合食品安全標準成為新的隱憂。

監管困難與問題

監管力量相對滯后。機構改革后，雖然力量得到了整合，但基層分局事權不斷增多，而人員編制并沒有按比例相應增加，監管人員面對的業務條線眾多，往往身兼數職，分身乏術，在監管工作日益繁重的情況下，潛心學習鉆研業務的時間和精力不足，監管水平、監管質態難以有效提升，面對當前復雜嚴峻的監管工作形勢，監管力量和專精人才均較欠缺。

監管能力尚顯不足。一是面對日趨多樣化的餐飲業態，現有的執法裝備已不能適應新形勢和新任務的需要，特別對網絡食品經營的大數據分析、違法行為的實時監測和取證固證等裝備和能力不足，大多還依賴于第三方平臺的自查自律，基層人員采用高科技監管的手段低下。二是檢驗檢測資源效用不高。在面對品類繁復的餐飲自制食品、餐具、包裝材料等產品時，基層檢測機構還存在檢測裝備日益改進而技術力量和人才引進相對滯后的矛盾，監督抽檢的針對性和靶向性不高，發現問題產品的能力仍顯不足。

法律利器難以把控。基層市場監管機構改革恰逢新《食品安全法》修訂頒布實施不久，在日常監管輔以稽查手段的運用上，基層分局的案件數量呈不斷上升勢頭，但與史上最嚴《食法》立法宗旨相悖的是，食品餐飲領域普遍大要案少，原因是占居市場主導的大量小微型餐飲單位難以承受現行法律規定的動輒5萬元以上的高額罰款，基層執法時減輕處罰程序又不敢輕易運用，處罰執行難也導致辦案人員除了舉報投訴外往往不愿意在餐飲環節傾注過多的精力，執法權威尚未真正形成。

監督機制仍需完善。近年來，雖然食品消費投訴舉報日益增多，但大都集中在網絡食品和流通食品方面，餐飲類舉報投訴占比不大，盡管我們在監管制度的設計上不斷改進，但消費者仍偏重于菜品價格和口味，對后廚環境衛生、有證無證、量化等級高低等方面的關注還沒有達到應有的高度。此外，餐飲行業誠信體系尚未全面形成，失信懲戒手段還沒有釋放威力。

對策思考

充實力量，提升監管能力。一是針對食品藥品等民生監管領域的特殊性和專業性，每年在核定編制招錄公務員引進專業人才的同時，可探索在基層分局增設協管員崗位，加大地方財政對人員和裝備的經費投入，充實監管力量;二是在檢測能力上要有新提升。基層檢測機構在加強硬件建設的同時不斷引進技術人才，制定科學的抽檢計劃，調優檢測品種和指標，提升抽檢的針對性和靶向性，增強檢測資源效用。

完善立法，提升法律效用。呼吁立法部門及時修訂《食品安全法》中不適應當前經濟發展和監管實際的法律條文，對食品行業根據其主體性質、產業規模、生產經營業態在處罰幅度上作相應的調整，使處罰依據更具科學性和可執行性。

強化準入，提升網絡餐飲質態。對申請網絡經營的食品經營者認真審核把關，對加工場所、環境設施條件進行風險評估，對于線下不提供就餐場所和設施的網絡訂餐經營者，不能受其食品銷售業態的局限進行低標準審查，要綜合考量其線上經營項目，根據菜品特點和加工工藝要求科學定性后進行線下審核，同時督促對訂餐用一次性餐具和包裝材料執行進貨查驗和溯源管理，并將其納入日常監督抽檢的重點品種，防范潛在的食品安全風險。

多方聯動，實施綜合治理。在綜合執法體制改革的趨勢下，基層政府可牽頭整合市場監管、衛生、城管、環保、公安等職能部門力量，加強協作，密切配合，建立相對固定的多部門組成的綜合執法隊伍，平時各自履職，定期集中執法，通過多頻打擊治理的高壓態勢，讓拒不整改和妨害公共利益的違法經營戶無法抬頭，通過強制取締和引導轉行等有效措施，逐步凈化市場。

豐富載體，提升質量工程。一方面，借助文明城市創建、衛生城市創建、誠信示范街區創建和食品安全示范城市創建這四大載體，通過強大的行政推動形成餐飲創建的整體氛圍和態勢;另一方面，充分發揮主流媒體公信力和微信公眾號等平臺的傳播力，加大對違法失信企業的曝光和聯合懲戒力度，倒逼餐飲經營者認清形勢，強化管理，提升質量;同時充分利用包括基層黨建在內的主題黨日、五帶三星等活動載體和陣地，全方位廣覆蓋開展食品安全宣傳服務，不斷提升公眾安全意識和監督維權意識，形成更廣泛更有效的餐飲食品安全共治格局。