倫敦都市圈規(guī)劃管理經(jīng)驗

邢琰 成子怡

倫敦都市圈廣義上包括大倫敦、伯明翰、曼徹斯特、謝菲爾德、利物浦等城市和周邊眾多小城鎮(zhèn)，總面積約4.5萬平方公里。狹義上是指大倫敦（Greater London），由倫敦市（City of London）和其他32個行政區(qū)共同組成，占地面積約1572平方公里。根據(jù)2016年人口普查，大倫敦人口超過878萬。本文中，倫敦都市圈特指大倫敦。在倫敦都市圈內(nèi)，倫敦既是英國的首都，是該都市圈的核心城市，也是英國政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心和交通樞紐。倫敦都市圈是英國產(chǎn)業(yè)密集帶和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，也是世界五大都市圈之一。

規(guī)劃：倫敦都市圈的空間規(guī)劃

1944年的《大倫敦規(guī)劃》，劃定了倫敦都市圈“四個同心圈”的增長邊界，奠定了倫敦都市圈的發(fā)展基礎(chǔ)。剛經(jīng)歷了第二次世界大戰(zhàn)的倫敦，面臨著各種“大城市病”的困擾，包括交通擁堵、環(huán)境污染、衛(wèi)生資源緊張等問題。大倫敦規(guī)劃面積達(dá)到6735平方公里，涵蓋周邊與之緊密聯(lián)系的134個郡等地方自治政府，涉及1250萬人。規(guī)劃顯示，距倫敦中心半徑為48公里的范圍內(nèi)建設(shè)四個同心圈，分別是城市內(nèi)環(huán)、郊區(qū)環(huán)、綠帶環(huán)、鄉(xiāng)村外環(huán)。城市內(nèi)環(huán)的目的在于控制工業(yè)、改造舊街坊、降低人口密度等，包括金融城和內(nèi)城的12個區(qū)；郊區(qū)環(huán)人口密度不高，規(guī)劃建議以后不再在這里增加人口，但需要對該地區(qū)進(jìn)行重新組織，提供舒適的環(huán)境；綠帶環(huán)是由英國《綠帶法》所規(guī)定的綠帶用地，在整個建成區(qū)外圍將綠帶環(huán)擴(kuò)展至16公里寬，以阻止倫敦的擴(kuò)展；鄉(xiāng)村環(huán)主要接受倫敦內(nèi)環(huán)疏散出來的大部分人口，規(guī)劃建議在該地區(qū)集中建設(shè)一系列衛(wèi)星城。伴隨著城市集群化的不斷推進(jìn)，以倫敦為圓心，輻射帶動周邊城市及小城鎮(zhèn)發(fā)展，使得倫敦都市圈不僅是世界經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心，同時也成為了高新科技中心、國際文化藝術(shù)交流中心和國際信息傳播中心。

大倫敦通過建設(shè)新城、構(gòu)建“反磁力吸引”體系有效疏散人口。1946年的《新城法》掀起了新城建設(shè)運動，計劃在離倫敦中心50公里的半徑內(nèi)建成8個衛(wèi)星城。建設(shè)衛(wèi)星城是為了解決城市人口集中、住房條件擁擠、工業(yè)發(fā)展用地緊缺等問題。但實踐證明，由于倫敦巨大的產(chǎn)業(yè)吸引力，這些居住于衛(wèi)星城的人依然在倫敦市工作，衛(wèi)星城最終淪為“睡城”。上世紀(jì)60年代中期，大倫敦發(fā)展規(guī)劃編制出臺，建設(shè)了三條主要快速交通干線向外擴(kuò)展，形成三條長廊地帶，在長廊終端分別建設(shè)三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，分別是相距倫敦市70-100公里左右的米爾頓·凱恩斯、南安普頓和樸茨茅斯。

新城發(fā)展實踐中，米爾頓·凱恩斯成為了英國城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出色代表。其人口和就業(yè)增長率都是英國最高，三分之一的就業(yè)崗位來自知識密集型產(chǎn)業(yè)，高于英國全國平均水平；新創(chuàng)公司的增加數(shù)目排名第二，僅次于倫敦。米爾頓·凱恩斯在1971年開始大規(guī)模建設(shè)，此后一直處于高速發(fā)展期。交通擁堵是城市快速發(fā)展帶來的最大挑戰(zhàn)，米爾頓·凱恩斯引入了“智慧城市”規(guī)劃來緩解這個問題。它以“英國的物聯(lián)網(wǎng)示范區(qū)”建設(shè)為契機(jī)，設(shè)立了城市數(shù)據(jù)中心，大力發(fā)展數(shù)據(jù)市場開創(chuàng)、無人車計劃以及智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。許多耳熟能詳?shù)钠髽I(yè)都把總部設(shè)在了這里，包括梅賽德斯—奔馳、大眾、美孚石油、尼桑、雅馬哈等。

21世紀(jì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下，倫敦重新認(rèn)識到人口增長、核心區(qū)加密、緊湊的豎向開發(fā)方式，實際上更有利于城市發(fā)展。2000年5月，通過全民選舉產(chǎn)生了“大倫敦管理局”，成員由市長和議會組成，每四年選舉一次。主要職責(zé)范圍包括交通運輸、土地利用規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會治安維持、火災(zāi)和緊急事務(wù)處理、文化體育和公眾健康等。倫敦管理局分別制定了2004年、2008年、2011年及2016年版《大倫敦地區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（以下簡稱《倫敦規(guī)劃》）。新版《倫敦規(guī)劃》于2016年3月公布，它是最具權(quán)威性的大倫敦城市空間綜合發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、交通等重大問題進(jìn)行戰(zhàn)略分析和有效應(yīng)對。新規(guī)劃確定了大倫敦未來20年的發(fā)展目標(biāo)。最近10年來，政府開始實施“創(chuàng)意倫敦”概念運作。現(xiàn)代化的倫敦如今不僅是全球的政治經(jīng)濟(jì)中心，還被譽為“國際設(shè)計之都”。隨著創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，其將超過金融服務(wù)業(yè)而成為最大的產(chǎn)業(yè)部門。

《倫敦規(guī)劃》總圖上顯示了35個大倫敦未來發(fā)展的機(jī)遇發(fā)展地區(qū)、改造地區(qū)、重點發(fā)展地區(qū)。即大倫敦未來20年住房建設(shè)、崗位增長的區(qū)域，以及與此相配套的交通、市政等設(shè)施。肖爾迪奇作為倫敦最早一批接受重建改造的核心區(qū)，如今成了倫敦金融城附近的科技城，整個區(qū)域煥然一新。肖爾迪奇位于倫敦東區(qū)靠近老金融城，由于低收入人口集聚、配套設(shè)施不足以及規(guī)劃的缺失，肖爾迪奇一直以“貧窮而性感”著稱。在《倫敦規(guī)劃》中，東倫敦科技城被定在了肖爾迪奇。政府投入了4億英鎊支持科技城的發(fā)展，制定優(yōu)惠政策并確保把新建筑中的一部分空間用作孵化區(qū)。高科技企業(yè)和新興互聯(lián)網(wǎng)公司開始在肖爾迪奇集聚，思科、英特爾、亞馬遜、彭博、推特、高通等公司陸續(xù)進(jìn)駐。2012-2015年間，倫敦的科技企業(yè)數(shù)量增加了76%，從近5萬家增長到8.8萬家。僅東倫敦地區(qū)就密布了3200家創(chuàng)業(yè)公司，創(chuàng)造了5萬多就業(yè)崗位。如今的科技城，科技企業(yè)工作崗位約占全倫敦就業(yè)崗位總量的27%，東倫敦科技城已成為當(dāng)之無愧的歐洲成長最快的科技樞紐。

管理：倫敦都市圈的協(xié)同合作

英國地方政府的權(quán)利和職能都由議會賦予、改變或撤銷，否則就是無效、非法的。在跨區(qū)域協(xié)同方面，大倫敦市政府及相關(guān)地方政府不能隨意行事，議會通過的法律是基礎(chǔ)性的制度安排，必須遵照執(zhí)行。1999年頒布的《大倫敦政府法》，規(guī)定大倫敦市長必須與毗鄰倫敦的郡或區(qū)進(jìn)行協(xié)商，將空間發(fā)展戰(zhàn)略草案副本提交至國務(wù)大臣、大倫敦議會和政府職能部門、大倫敦空間范圍內(nèi)和毗鄰的各自治市、郡、區(qū)政府及其他有必要的組織和個人。2004年頒布的《規(guī)劃和強(qiáng)制性采購法》規(guī)定，地方規(guī)劃機(jī)構(gòu)在制定地方開發(fā)文件時，必須遵循和考慮國家和所在區(qū)域或相鄰區(qū)域的空間戰(zhàn)略要求；國務(wù)大臣在地方開發(fā)性文件起草、通過、修訂和撤銷過程中起決定性作用。2011年頒布的《地方主義法》，規(guī)定各地方政府在與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃方面有合作的義務(wù)。

2015年倫敦都市圈地方政府峰會討論形成了倫敦都市圈協(xié)同治理的四項綜合工作機(jī)制：

第一，召開倫敦都市圈地方政府峰會。該峰會由英格蘭東部地方政府協(xié)會主席、英格蘭東南部地方政府理事會主席、大倫敦市長負(fù)責(zé)召集，一般是每年一次，必要時可增加頻次。峰會的主要任務(wù)是：為峰會下轄的常任性的政治領(lǐng)導(dǎo)小組活動提供戰(zhàn)略指引并授權(quán)，聽取政治領(lǐng)導(dǎo)小組的工作匯報，確定下次峰會召開時間。

第二，成立倫敦都市圈政治領(lǐng)導(dǎo)小組。人數(shù)15人，由英格蘭東部地方政府協(xié)會、英格蘭東南部地方政府理事會和大倫敦市長各提名5名，設(shè)主席1人，輪流擔(dān)任，每年開會2-3次。政治領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能是更具體地處理峰會確認(rèn)的重大事項，發(fā)起、指導(dǎo)和共商泛東南區(qū)域跨區(qū)域性的戰(zhàn)略合作活動，尋求接觸和共同行動的機(jī)會。

第三，設(shè)立戰(zhàn)略空間規(guī)劃官員聯(lián)絡(luò)小組。該小組主要職責(zé)是為倫敦都市圈政治領(lǐng)導(dǎo)小組和倫敦都市圈地方政府峰會提供服務(wù)。包括告知各方政治領(lǐng)導(dǎo)小組的戰(zhàn)略安排，為政治領(lǐng)導(dǎo)小組安排會期、準(zhǔn)備會議議程、協(xié)同推進(jìn)政治領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的事項，為協(xié)同工作提供戰(zhàn)略性技術(shù)支持，向地方政府發(fā)布會議成果和工作成效信息。聯(lián)絡(luò)小組由18名跨域高級官員組成，每年至少召開會議4次。

第四，建立倫敦都市圈跨域協(xié)同治理網(wǎng)站。大倫敦市長、倫敦地方政府理事會、英格蘭東南部地方政府理事會、英格蘭東部地方政府協(xié)會共同在大倫敦官網(wǎng)上開辟專門的跨域協(xié)同治理網(wǎng)站——泛東南區(qū)域政策和基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)同網(wǎng)，發(fā)布相關(guān)法律、政策、峰會會議文件、相關(guān)新聞等。

經(jīng)驗：倫敦都市圈對京津冀的啟示

與時俱進(jìn)的空間戰(zhàn)略規(guī)劃不斷優(yōu)化布局。倫敦都市圈形成的實際操作中，積極且有效的城市空間規(guī)劃起到了舉足輕重的作用。在倫敦都市圈建設(shè)過程中，能夠根據(jù)城市不同階段的特點、問題和需求，制定相應(yīng)的規(guī)劃。如20世紀(jì)40年代的“四個同心圈” 規(guī)劃 ，50年代的八個衛(wèi)星城規(guī)劃，60年代的三條快速主干道發(fā)展長廊與三座“反磁力吸引中心”城市規(guī)劃。進(jìn)入21世紀(jì)，則開始關(guān)注核心區(qū)的創(chuàng)新開發(fā)模式。京津冀城市群應(yīng)該堅持優(yōu)化布局協(xié)同發(fā)展的理念，調(diào)整優(yōu)化區(qū)域人口和生產(chǎn)力布局，合理調(diào)整城鎮(zhèn)格局，科學(xué)布局機(jī)遇發(fā)展地區(qū)、改造地區(qū)、重點發(fā)展地區(qū)，以促使大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進(jìn)。

新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展背景下構(gòu)建創(chuàng)新系統(tǒng)。無論是創(chuàng)新城倫敦、科技城肖爾迪奇，還是新城米爾頓·凱恩斯，倫敦都市圈的諸多城市普遍經(jīng)歷過經(jīng)濟(jì)蕭條、環(huán)境惡化、交通擁堵等問題，通過產(chǎn)業(yè)升級，積極構(gòu)建符合城市發(fā)展的創(chuàng)新系統(tǒng)，以科技創(chuàng)新有力反哺區(qū)域綜合發(fā)展。對于京津冀來說，河北的鋼鐵、制藥、汽車制造、紡織產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級至關(guān)重要。智能制造、綠色制造、服務(wù)制造將成為未來高端制造業(yè)的發(fā)展方向。雄安新區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的逐步建立，有利于帶動京津冀協(xié)同發(fā)展，形成高端制造和高端生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)融合主導(dǎo)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

具體可操作的協(xié)商機(jī)制促成整體發(fā)展。根據(jù)英國規(guī)劃政策框架相關(guān)規(guī)定，大倫敦市長、大倫敦范圍內(nèi)的市區(qū)政府、與大倫敦毗鄰的郡和市政府，在準(zhǔn)備或修改其規(guī)劃時， 負(fù)有相互協(xié)商和告知的職責(zé)。國務(wù)大臣依法進(jìn)行調(diào)控，通過法律和規(guī)劃政策充分貫徹國家意志。倫敦都市圈區(qū)域內(nèi)各地方政府則在法律、政策的指引下，在中央政府的調(diào)控下，通過舉辦地方政府峰會、建立政治領(lǐng)導(dǎo)小組、官員聯(lián)絡(luò)小組等機(jī)制，加強(qiáng)跨域協(xié)同事務(wù)的溝通、組織和領(lǐng)導(dǎo)，各地方政府權(quán)力路徑清晰，職責(zé)具體明確。從倫敦經(jīng)驗看，國家通過立法引領(lǐng)、規(guī)范發(fā)展以及頂層設(shè)計的法定化是較為通行、有效的做法。京津冀協(xié)同發(fā)展，要積極探索推進(jìn)區(qū)域立法。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的制定，在國家發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計上邁出了可喜的一步，然而《綱要》并不具有嚴(yán)格意義上的法律約束效力，還需要從政策角度出發(fā)，設(shè)計一系列層級推進(jìn)機(jī)制，輔之以強(qiáng)有力的引導(dǎo)。

（作者簡介：邢琰，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院科研與信息中心副主任；成子怡，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院科研與信息中心研究員）