設(shè)區(qū)的市地方立法備案審查制度的困境與出路

王春業(yè)　張宇帆

[摘要]設(shè)區(qū)的市地方立法備案審查中，存在著多頭備案、備案審查權(quán)與改變權(quán)、撤銷權(quán)不一致的情形，使得備案審查制度沒有充分發(fā)揮立法監(jiān)督的效果。必須改革備案審查體制機制，建立以省級人大及其常委會備案審查為主備案審查體制，并賦予備案審查主體以充分的改變權(quán)與撤銷權(quán)，以及時糾正違法的設(shè)區(qū)的市地方立法。為提高備案審查的質(zhì)量，必須建立備案審查專家隊伍、立法的法律責(zé)任制度等，以使備案審查制度真正走上專業(yè)化、法治化軌道。

[關(guān)鍵詞]設(shè)區(qū)的市地方立法;備案審查制度;立法監(jiān)督

[中圖分類號]D927

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1000—3541（2019）03—0021—05

2015年《立法法》修改后，設(shè)區(qū)的市被全面賦予地方立法權(quán)，備案審查制度也得到了進一步的發(fā)展。但是，在實際運行中，設(shè)區(qū)的市地方立法備案審查制度存在許多現(xiàn)實困境，特別是多頭備案所帶來的尷尬。為此，需要重新審視備案審查制度的初心，進一步完善設(shè)區(qū)的市備案審查制度。

一、備案審查制度的現(xiàn)實困境

（一）多重備案審查可能產(chǎn)生審查結(jié)果的差異

目前，我國備案審查的主體較為分散，尤其對設(shè)區(qū)的市地方立法而言，更呈現(xiàn)出多元備案審查體系。

地方立法分為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。就設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查而言，根據(jù)《立法法》第98條第二項的規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。”此外，實際上，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在經(jīng)過省級人大常委會批準(zhǔn)程序后，也要向省級人大

常委會進行備案。也就是說，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)要同時向三個機關(guān)進行備案，即全國人大常委會、國務(wù)院、省級人大常委會，并接受它們的備案審查。

就設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章而言，《立法法》第98條第四項規(guī)定：“部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案;地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案;設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案。’由此可知道，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章要同時向以下機關(guān)報備：一是同級人大常委會;二是省級人大常委會;三是省級人民政府;四是國務(wù)院。

從上述情況看，我國設(shè)區(qū)的市地方立法在報備主體上，呈現(xiàn)多元化特點，一部地方立法，要同時報給幾個機關(guān)進行備案。由于如今的備案已經(jīng)不再是單純的歸檔意義上的工作，而是與審查相結(jié)合的，特別是2006年頒布的《備案審查工作程序》，明確將備案與審查聯(lián)系在一起。也就是說，備案的同時，接受備案的機關(guān)要進行合法性審查，并根據(jù)審查情況做出相應(yīng)處理。

多重備案制度設(shè)計初衷是好的，是希望更多的機關(guān)監(jiān)督設(shè)區(qū)的市地方立法，確保其合法和高質(zhì)量，但其弊端也顯而易見。首先，當(dāng)幾個接受備案審查的機關(guān)都對報備的地方立法進行審查時，可能基于不同的立場，會做出不同的價值判斷，產(chǎn)生不同的審查結(jié)果。如果出現(xiàn)審查結(jié)果不一致的，該如何處理？該以哪一個審查結(jié)果為準(zhǔn)？其次，2015年《立法法》修改后，所有設(shè)區(qū)的市都被賦予了地方立法權(quán)，需要備案審查的規(guī)范性文件將會逐步增加，備案審查中不同的備案機關(guān)產(chǎn)生的審查結(jié)果差異的情形也會越來越多。若審查結(jié)果不同，必然不利于維護備案審查制度的統(tǒng)一，也將影響備案機關(guān)的權(quán)威，削弱備案審查制度的實際效果。最后，不同審查機關(guān)對同一備案文件即使作出相同的審查判斷，實際上也會造成備案審查資源的浪費。

（二）審查權(quán)與改變權(quán)、撤銷權(quán)不匹配所帶來的尷尬

《監(jiān)督法》第28條規(guī)定：地方性法規(guī)的備案、審查和撤銷，依照《立法法》的有關(guān)規(guī)定辦理。此條對“備案、審查、撤銷”做出邏輯上的順序排列。備案的目的是為了審查，是為了加強對立法監(jiān)督管理，以便于備案機關(guān)在必要時進行審查，消除法規(guī)之間的沖突。

在上述備案審查中，《立法法》對不同報備主體其審查后的處理權(quán)限的規(guī)定有所不同。

就設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言，在三個報備機關(guān)中，對備案審查中發(fā)現(xiàn)有違法情形的地方性法規(guī)，全國人大常委會、國務(wù)院、省級人大常委會處理權(quán)限有差異。例如，根據(jù)《立法法》第97條第二項規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的地方性法規(guī)，當(dāng)然包括設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)。可見，全國人大常委會擁有撤銷權(quán)。根據(jù)《立法法》第72條規(guī)定，省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)有批準(zhǔn)權(quán)，而“在對報請批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進行審查時，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定”。從中可以知道，省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不僅在批準(zhǔn)時有撤銷權(quán)，在備案審查時，也具有撤銷權(quán)。但國務(wù)院如果發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)存有違法情形，卻沒有被賦予其撤銷權(quán)。也就是說，在設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查中，三個報備機關(guān)，國務(wù)院只有備案審查權(quán)，卻沒有賦予其撤銷權(quán)。

就設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章而言，在四個報備機關(guān)中，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牡胤秸?guī)章;地方人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章;省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。而沒有規(guī)定省級人大常委會的改變或撤銷權(quán)。

從上述規(guī)定中可以看出，首先，有些報備機關(guān)只有備案審查權(quán)，卻沒有撤銷權(quán)或改變權(quán)，這將使得擁有備案審查權(quán)的機關(guān)，出現(xiàn)了備案審查權(quán)與改變、撤銷權(quán)不匹配的問題。倘若一份設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)經(jīng)過省級人大常委會的批準(zhǔn)，報全國人大常委會和國務(wù)院備案后，全國人大常委會審查后認為無誤，但國務(wù)院在備案審查中對該份文件的合法性提出質(zhì)疑，卻出現(xiàn)不享有撤銷權(quán)的尷尬。其次，有些報備機關(guān)只有撤銷權(quán)，卻沒有改變權(quán)，又使得備案審查機關(guān)的權(quán)力大小有所不同。最后，對于既擁有備案審查權(quán)，又同時擁有改變或撤銷權(quán)的機關(guān)，如果面對同一部地方立法，還可能會出現(xiàn)改變權(quán)、撤銷權(quán)行使中的“打架”問題。

二、重新審視備案審查制度的初心

（一）備案審查制度的歷史回顧

1954年《憲法》是備案審查制度的淵源，該憲法建立了對相關(guān)立法改變或者撤銷為主要內(nèi)容的立法監(jiān)督制度。1954年《憲法》第60條規(guī)定：地方各級人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷本級人民委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令。縣級以上的人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議和下一級人民委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令;第65條規(guī)定：縣級以、上的人民委員會有權(quán)停止下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議的執(zhí)行，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿詈椭甘竞拖录壢嗣裎瘑T會的不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令。這兩條雖然未明確規(guī)定備案審查制度，但確立了地方人大對規(guī)范性文件的撤銷權(quán)。1979年頒布的《地方組織法》明確規(guī)定了縣級以上的人大在本行政區(qū)域內(nèi)有權(quán)撤銷下一級人大不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。在這一階段，法律初步確立起地方權(quán)力機關(guān)對規(guī)范性文件的監(jiān)督，但只是通過法律原則性地肯定了地方的監(jiān)督權(quán)，法條多為框架性，對監(jiān)督的具體方法以及流程、備案審查的機制及依據(jù)都未明確規(guī)定，在實踐中更無法實施。

2000年《立法法》的頒布到《監(jiān)督法》頒布之前是備案審查制度發(fā)展的第二階段，《立法法》頒布之前，法律只規(guī)定了備案制度，并沒有涉及審查制度。2000年出臺的《立法法》設(shè)立專門的章節(jié)規(guī)定備案審查制度，在立法層面上明確將“審查”與“備案”聯(lián)系起來，也規(guī)定了審查的范圍以及具體流程。同時，還授予地方人大常委會根據(jù)本地方實際情況，在不違背法制統(tǒng)一、不損害公民權(quán)利的前提下，制定有關(guān)備案審查的操作程序，使得原本無法操作的審查制度具有了可行性和可操作性，同時還賦予了地方人大常委會審查規(guī)范性文件的權(quán)力。隨后，《法規(guī)規(guī)章備案條例》《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》等的相繼頒行和地方組織法的修改，進一步細化了地方立法監(jiān)督的操作規(guī)范。總的來說，2000年頒布的《立法法》是我國規(guī)范性文件備案審查制度建立的重要標(biāo)志，

備案審查制度的正式建立標(biāo)志是2006年《監(jiān)督法》的頒布。此法專設(shè)一章規(guī)定備案審查工作的內(nèi)容，就此制度制定了一系列明確具體的規(guī)定，同時明確了省級權(quán)力機關(guān)對下一級權(quán)力機關(guān)備案審查執(zhí)行過程，有權(quán)設(shè)定執(zhí)行程序等問題做了規(guī)定。自從《監(jiān)督法》正式頒布后，各省陸續(xù)制定了專門規(guī)范本地區(qū)立法的條例，對地方性法規(guī)備案審查的內(nèi)容進行規(guī)定，由此我國備案審查制度漸趨完善。

隨著以2000年《立法法》和2006年《監(jiān)督法》為基礎(chǔ)建立起來的備案審查制度的運行，在實踐中也逐漸暴露出備案審查效能不足問題。為了提高備案審查的實際效能，2015年修訂的《立法法》在加強主動審查和被動審查方面做出了修改和完善。第一，在主動審查方面，《立法法》第99條規(guī)定：“有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進行主動審查。”該款將主動審查進行明確，是對實踐中主動審查經(jīng)常流于形式的一種回應(yīng)。這樣的規(guī)定使地方立法的監(jiān)督在程序上更加嚴謹和規(guī)范，有助于改善現(xiàn)實中“備而不審”的虛置現(xiàn)象。第二，在被動審查方面增加了反饋公開機制，即監(jiān)督主體對于非法定職權(quán)機關(guān)和公民組織提出的審查建議，可以將審查研究的情況向提出者進行反饋和向社會公開。自此，備案審查制度走向了新的高度。

（二）備案審查制度的目的與初心

亞里士多德認為：“法治應(yīng)該包含兩重意義，已制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律。”良法是法治的應(yīng)有之義，而備案審查制度是制定良法的重要保障。現(xiàn)代社會隨著地方事務(wù)管理的復(fù)雜化和不同地區(qū)利益訴求的多元化，立法權(quán)不斷下沉。地方立法數(shù)量的增多對我國備案審查制度帶來了很大挑戰(zhàn)。面對地方立法備案審查制度中已經(jīng)存在的問題和立法權(quán)擴容后可能使這些問題擴大的問題，有必要對地方立法備案審查制度的目的與初心進行回顧，因為這是我們不斷變革的重要動力。從我國備案審查制度產(chǎn)生和發(fā)展的過程來看，備案審查制度的目的與初心如下：

1.有效制約地方立法權(quán)的不當(dāng)行使，維護人民利益。孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”監(jiān)督是防止權(quán)力被濫用的必要方式，這已經(jīng)成為現(xiàn)代國家公共權(quán)力運行中的共識規(guī)則。立法權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，在接受監(jiān)督方面同樣沒有豁免權(quán)。另一方面，立法權(quán)的特殊屬性決定了對立法權(quán)進行監(jiān)督尤為重要，如果說司法或行政事務(wù)造成危害是流水變質(zhì)的話，則立法失誤所造成的危害是水源變質(zhì)，其危害更大。設(shè)區(qū)的市地方立法作為與當(dāng)?shù)匕傩盏睦婢哂兄苯拥年P(guān)系最基層立法，一但失去監(jiān)督，將對百姓的生活影響更大，加強對其及時有效的備案審查尤為重要。因此，為了維護人民的利益，控制地方立法權(quán)，必須設(shè)計出對設(shè)區(qū)的市地方立法進行備案審查的有效的體制與機制。

2.維護憲法權(quán)威，保證法治的統(tǒng)一。憲法權(quán)威是指憲法在一國的法律體系和法律實踐中具有最高的法律效力，任何法律都不得同憲法的基本精神、原則和規(guī)則相抵觸，否則將是無效的。有權(quán)機關(guān)對地方立法進行備案審查，通過合憲性審理和處理保證地方立法符合憲法，這既是加強憲法實施的重要方式，更是樹立和維護憲法權(quán)威的重要內(nèi)容。此外，地方立法也是一國法律體系中的重要組成部分，對地方立法進行備案審查也是保證國家法治統(tǒng)一的要求。與中央立法相比，地方立法往往會更加強調(diào)地域的特殊性，這樣往往會導(dǎo)致地方立法中出現(xiàn)與上位法不一致的情況，損害法律尊嚴，影響法制統(tǒng)一。因此，需要通過對設(shè)區(qū)的市地方立法進行備案審查，保證下位法與上位法相協(xié)調(diào)，同等級立法之間不沖突，從而維護法律體系的完整性和嚴肅性。

3.提高地方立法質(zhì)量，加強地方立法的科學(xué)性。現(xiàn)代國家普遍實行法治，立法的質(zhì)量深刻影響到國家治理水平和治理能力，立法的科學(xué)性也成為立法的重要原則。“法是知識、智力高度集中的社會產(chǎn)品，不是枯燥條文的堆積，而是精湛的科、藝術(shù)品”。因此，立法是一項復(fù)，雜和艱難的工作，也對立法機關(guān)提出了極高的要求。與中央層面的立法相比，地方立法在人力、物力和財力上都處于較大的劣勢，在立法的科學(xué)性上難免有所疏漏。特定主體對地方立法的備案審查能夠發(fā)現(xiàn)并糾正地方立法中存在的問題，發(fā)揮預(yù)防、補救和改進的作用，能夠提高地方立法的質(zhì)量。此外，完善對地方立法的備案審查，能夠強化地方立法機關(guān)的責(zé)任意識，促進立法工作者在立法工作中樹立科學(xué)的立法觀，排除其他不利因素干擾，從地方實際情況出發(fā)立法，使地方立法工作沿著科學(xué)、公正的軌道健康發(fā)展。

正因為有上述的備案審查的初心，備案審查必須能夠高效地審查出其中的違法問題，特別是隨著設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量的增多，違法情形會越來越多，如何高效地審查并充分使用改變和撤銷權(quán)，及時糾正違法的設(shè)區(qū)的市地方立法，就成了備案審查制度改革與完善的出發(fā)點和關(guān)鍵點。

三、備案審查制度完善建議

（一）建立以省級人大及其常委會備案審查為主的體制，減少多頭備案

當(dāng)下，多頭備案審查不僅增大了成本、浪費了資源，而且還帶來了許多弊端，特別是隨著立法權(quán)的擴容與社會經(jīng)濟的發(fā)展，設(shè)區(qū)的市地方立法將在城市建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮越來越重要的作用，地方立法的數(shù)量也會越來越多，在備案審查方面，必須進行必要的分工。根據(jù)統(tǒng)計，2015年新《立法法》實施后，特別是進人2016年以來，設(shè)區(qū)的市地方立法進入高速增長階段，僅批準(zhǔn)的地方性法規(guī)就增加到278件。而2017年12月底比2016年12月底設(shè)區(qū)的市地方立法增加了314件，增長幅度為114%。在設(shè)區(qū)的市地方立法數(shù)量快速增長的情況下，現(xiàn)行多重備案審查制度已經(jīng)不符合現(xiàn)實的需求，必須重新設(shè)計備案審查體制，提高備案審查質(zhì)量，

筆者認為，應(yīng)改革備案審查體制，簡化和優(yōu)化備案審查主體。就設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言，三個備案審查主體中，僅保留向省級人大及其常委會備案即可，原因在于：一是全國人大常委會立法任務(wù)繁雜，而且還要承擔(dān)對國務(wù)院行政法規(guī)，以及省級人大常委會地方性法規(guī)的備案審查工作D，備案審查任務(wù)已經(jīng)非常艱巨，很難有精力來關(guān)注設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的備案審查工作。二是國務(wù)院是國家行政機關(guān)，對地方權(quán)力機關(guān)的地方性法規(guī)在備案審查方面存在一定的法律障礙，特別是法律沒有賦：予其撤銷權(quán)，因此，其備案審查實際上已經(jīng)名存實亡。而且國務(wù)院的行政工作非常繁雜，難以對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進行有效監(jiān)督。三是省級人大常委會對所轄的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)情況較為熟悉，更具備備案審查的條件。這里也許有人會說，在設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定過程中，省級人大常委會已經(jīng)履行了批準(zhǔn)程序，已經(jīng)進行了合法性審查和其他方面的把關(guān)，因此，沒有必要再進行備案審查工作。其實，這是對備案審查含義的誤讀。備案審查不僅包括生效時的合法性審查，更多的是實施過程中遇到的新問題，而這些新問題，在地方性法規(guī)剛剛實施時卻沒有顯現(xiàn)出來。當(dāng)然，本文主張省級人大及其常委會作為備案審查機關(guān)，并不是說全國人大常委會和國務(wù)院就不聞不問設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中存在的問題了，而是說，當(dāng)后者發(fā)現(xiàn)或通過其他渠道發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)存在合法性問題，可以通過督促省級人大及其常委會的方式來加強備案審查，促使相關(guān)制定主體及時進行糾正。

就設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章備案審查而言，在四個備案審查主體中，筆者仍傾向于由省級人大及其常委會進行備案審查。原因在于：一是國務(wù)院和省級人民政府都是行政機關(guān)，其主要工作是行政管理工作，事務(wù)性非常多，盡管都是設(shè)區(qū)的市政府的上級機關(guān)，但工作性質(zhì)的使然，使得這些機關(guān)沒有時間和精力對設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章進行逐件審查;二是同級人大常委會與設(shè)區(qū)的市同處于一個轄區(qū)，實踐中很難認真地進行合法性審查，特別是現(xiàn)實中，這些地方政府規(guī)章在制定過程中，往往都征求了同級人大的意見，一些不合法的問題已經(jīng)在制定過程中得以消除;三是省級人大及其常委會雖然與設(shè)區(qū)的市人民政府中間隔了一級，但作為專業(yè)的、更高層次的權(quán)力機關(guān)，省級人大常委會具有很大的立法監(jiān)督優(yōu)勢，對設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章完全可以進行合法性審查，并進行有效監(jiān)督。

（二）備案審查權(quán)與改變撤銷權(quán)一致，實現(xiàn)對違法地方立法的有效監(jiān)督

改變或者撤銷是我國備案審查制度中對存在問題的立法采取的監(jiān)督糾正的法定處理方式，會直接導(dǎo)致相關(guān)規(guī)范發(fā)生失去效力或者變更效力的否定性后果，因此，改變或者撤銷的處理規(guī)定關(guān)乎著整個備案審查活動的實效。意識到改變和撤銷這種監(jiān)督處理方式的重要性，《立法法》對此做出比較細致的規(guī)定。

上文闡述了審查權(quán)與撤銷權(quán)不匹配所帶來的尷尬，因此，在重新設(shè)計了備案審查體制之后，應(yīng)對將備案審查權(quán)與改變權(quán)、撤銷權(quán)統(tǒng)一賦予備案審查主體。也就是說，省級人大及其常委會在備案審查中，如果發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章違反法律、行政法規(guī)、省級地方立法的，有權(quán)改變或撤銷。這種體制的設(shè)計，一是能在責(zé)任主體特定的前提下，賦予責(zé)任主體改變和撤銷的權(quán)力，使其在審查的同時如發(fā)現(xiàn)地方性立法有違法情形時，依法能夠依法撤銷。二是可以提高備案審查的效率，省級人大及其常委會在備案審查中發(fā)現(xiàn)違法情形時，無需與其他機關(guān)協(xié)調(diào)，及時撤銷，大大提高了備案審查和處理的效率。三是避免行政機關(guān)與權(quán)力機關(guān)，上級權(quán)力機關(guān)與下級權(quán)力機關(guān)在行使改變和撤銷權(quán)時可能遇到的權(quán)力沖突的尷尬。當(dāng)然，全國人大常委會、國務(wù)院等國家機關(guān)如果發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市地方立法存在違法情形，可以責(zé)成設(shè)區(qū)的市所在省級人大及其常委會履行改變或撤銷程序。

這里涉及省級人大及其常委會對違法的設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章能否改變的問題。從《立法法》現(xiàn)行規(guī)定來看，“改變權(quán)”僅適用于國務(wù)院對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章、省級人大對其常委會批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、省級政府對設(shè)區(qū)的市的地方政府規(guī)章，沒有明確省級人大及其常委會對設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的改變權(quán)問題。但省級人大及其常委會對設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章在備案審查中行使改變權(quán)與撤銷權(quán)也沒有法理上的障礙。因為備案審查主要是合法性審查，而不是合理性審查，當(dāng)設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章出現(xiàn)違法情形時，省級人大及其常委會不但具有撤銷權(quán)，也有改變權(quán)。撤銷使得相關(guān)立法或相關(guān)條款變?yōu)闊o效，而改變則使得違法的內(nèi)容變?yōu)楹戏ǎ际欠狭⒎ūO(jiān)督精神的。當(dāng)然，在改變相關(guān)內(nèi)容時，可以允許制定機關(guān)提出具體的方案，然后，省級人大及其常委會對該方案進行審查，并作為改變的內(nèi)容寫人立法之中。

（三）建立備案審查專家制度，加強備案審查的專業(yè)化

省級人大常委會既要對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進行備案審查，又要對設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章進行審查，一個問題是：會不會造成省級人大常委會應(yīng)接不暇？能否保證備案審查質(zhì)量？對此，可以通過建立良好的備案審查隊伍來解決人員不足、精力不足和專業(yè)化問題。實際上，隨著地方立法逐漸專業(yè)化，復(fù)雜化，只有人大常委會參與備案審查工作已不能確保設(shè)區(qū)的市地方立法備案審查質(zhì)量。技術(shù)發(fā)展與專業(yè)分工所帶來的困境只有依靠技術(shù)和專業(yè)化來解決，備案審查中的難題，只有通過專業(yè)技術(shù)專家參與備案審查才能確保備案審查結(jié)果的科學(xué)性。

為此，必須建立專門的備案審查專家隊伍，按照專業(yè)分工，對設(shè)區(qū)的市相關(guān)地方立法進行備案審查工作。專家學(xué)者視野比較寬廣，立場比較中立，在各自的專業(yè)領(lǐng)域比較有發(fā)言權(quán)。在專家隊伍建設(shè)方面，應(yīng)有行政法，立法法等多個部門法的專家學(xué)者組成，同時還要吸納自然科學(xué)、社會科學(xué)等相關(guān)學(xué)科的專家參與。由這一群體從事備案審查工作，不僅能降低備案審查成本，取得事半功倍的效果，而且能確保備案審查結(jié)果的科學(xué)性。當(dāng)然，也要進一步完善專家在備案審查中的審查規(guī)則、程序，以及相關(guān)獎懲激勵機制，以保證審查的科學(xué)性和高效率。

四、余論

備案審查制度雖然是立法之后的監(jiān)督，但如果制度設(shè)計的科學(xué)、高效，不僅對設(shè)區(qū)的市地方立法具有較好的監(jiān)督作用，而且設(shè)區(qū)的市地方立法的提高還具有倒逼作用。為完善設(shè)區(qū)的市的地方立法備案審查體制，必須對《立法法》的相關(guān)條款進行修改，建立以省級人大及其常委會為主體的設(shè)區(qū)的市地方立法備案審查體制，建立備案審查專家?guī)欤瑸樵O(shè)區(qū)的市備案審查工作提供立法依據(jù)。

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