立法辯論的理論根據

李店標

[摘要]立法辯論是國外議會立法的必經程序和基本機制，探討立法辯論的理論根據對于我國此項制度的建構具有重要意義。學界關于立法辯論的理論根據存在政治修辭、協商民主、正當程序和法律論證等學說。上述各種學說在一定程度上揭示了立法辯論存在的基礎，但也存在明顯的不足之處。通過分析立法辯論的概念、特征和程序，提出立法辯論的理論根據在于理性決策，即實現立法決策的科學化、民主化和法治化。

[關鍵詞]立法;立法辯論;理性決策

[中圖分類號]D901

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000—3541（2019）03—0030—05

國外議會立法過程中，立法辯論是必經程序，也是基本機制。立法辯論是指觀點對立的議員在法案審議會議中，依據議事規則和圍繞法案動議所進行的正式論證、爭辯和表決活動。立法辯論的實施最早是依據議會法案審議經驗而形成的慣例，后來隨著制度化和規范化程度的提高，理論界將實踐經驗逐步提升為理論學說。在我國推進科學立法、民主立法和依法立法的背景下，探討立法辯論的理論根據，有助于為立法體制機制的完善、人大立法質量的提高和人民代表大會制度的創新提供有價值的建議。

一、立法辯論理論根據之，學說

1.政治修辭說。政治修辭是政治主體在政治活動中圍繞政治利益所進行的說服行為。盡管關于政治修辭的學理解讀存在“規勸論”“理性辯護說”“認同論”“認知論”等模式，但人們一般還是把政治修辭定義為說服的技術或藝術。在西方國家，議會一直是作為政治修辭的首要場所，議員們在立法辯論中的自我表現往往是服務于政治和自身利益的需要。如英國議會一直有辯論的傳統，以“議論式”議會所著稱，這不僅表明了英國議會的辯論使修辭成為了一種特有的政治活動、政治傳統和政治文化，也表明了英國議會辯論所服務的對象是政治而非社會。“立法中的效仿被柏拉圖稱為’詭辯’，或者為了自己及選民的利益在立法會議中進行冗長發言以影響立法。當詭辯者使用修辭術影響法律的形式時，他并不關注于尋找如何確保人民的善良道德，而是希望以法律的通過形式來保護其自身利益或者其雇主的利益”。理論界將政治修辭作為立法辯論的理論根據主要分為兩種解釋模式：一是對內說服說，即議員通過在立法辯論中運用言語修辭達到說服對手的目的。如20世紀60年代，英國平民院有關移民問題立法辯論時，為說服對方常常采用個性化、民粹主義、公共利益、工具取向等論證形式和量化、類推、歸因等修辭模式;議員們在辯論中常常見機行事，不僅僅是在發言中據理力爭或反對某個法案，也常常發表反映其政黨立場的正式聲明。二是對外說服說，也是占主導地位的學說，即議會和議員通過立法辯論向民眾表明政治活動的合法性和達到某種政治目的。“某種政治現象——那些對立法或執法機關施加影響的企圖，那些對特殊利益的辯護——對于一個社會的政治制度的運行乃是不可缺少的。因為實際上，社會存在著多種多元的利益，并且可以預料，社會中的大部分人，更為關心的是其自身利益、我們所謂的’政治’活動，只不過是人們為使社會認同其個人目標，并企圖以合法方式實現這些目標的另一種表現形式。

2.協商民主說。協商民主，又日審議民主、商談民主、結盟民主，其核心在于將那些受其影響的人們或其代表們納人協商程序之中以影響決

策。協商民主主要包含兩個范疇：一是集體決策的民主問題，即受到該集體決策影響的人員都應參與決策過程;二是經由爭論和辯論的協商問題，即參與決策過程各方主體應進行理性爭論和辯論。因此，無論從結果，還是從過程看，民主強調的是參與，協商強調的是辯論、討論或論爭。正如密爾所言：“當談論的問題關系到國家巨大公共利益的時候，我不知道代議制議會怎樣能比在談論中工作得更好，而談論中的每一句話，不是代表著某個重要團體的意見，就是代表著某個重要團體所信賴的個人的意見。”諸多協商民主理論的支持者和推動者都指出，辯論、說服和商討的方法是促進民主協商的最好方法，辯論對于實現政治的民主決策具有重要的作用。如博曼認為：“當政策通過公共商討和辯論的途徑制定出來，且參與其中的公民和公民代表超越了單純的自私和有局限的觀點，反映的是公共利益或共同利益的時候，政治決策才是合法的。”埃爾斯特認為，作為辯論的協商功能在于揭示了私人信息、減少或克服了有限理性所帶來的影響、促進各種要求進行辯護、賦予最終選擇以合法性、促進決策的帕累托最優、促進基于分配正，義的最好決策、利于達成更廣泛的共識、提高參與者的道德或智力素質。由此不難看出，將協商民主作為立法辯論理論根據的學者大都主張協商民主的實現需要在合作的語境中進行結構性辯論，以保證信息來源和基本觀點的多元化，以便于為最終決定提供基礎。

3.正當程序說。正當程序，通常又稱為正當法律程序，是指以程序正義為核心價值取向的一系列觀念、規則和制度的總稱。正當程序淵源于英國自然公正理念的兩項原則，即“任何人不得做自己的法官”和“任何人的辯護必須被公平地聽取”。隨著社會的發展，正當程序的精髓被移植和吸收到立法領域，并催生了正當立法程序這一概念。正當立法程序是對立法機關行使立法權的程序性約束，也是限制立法者恣意和彰顯立法活動正當性的制度性保障。正當立法、司法和行政程序都有一個共同的價值目標，即通過程序設計和運行的公正而走向實體的公正，這也是當前諸多學者都將正當程序作為立法辯論理論根據的原因。如谷口安平認為：“在我們今天生活的社會中，越來越難以指出什么是實體上正確的，但又必須對事情做出決定。政治辯論就是一個典型表現，盡管可能是無休止的，但為了保障程序的公正性又必須去實行。”克拉瑪德雷認為：“在確保國家意志之宣告的過程中，為完成該宣告的人所實施的各種行為的形式和時限，都是由結構規范事先確立的，這些運作的辯證展開，就構成過……我們談論立法過程，以指明最終形成法律的討論、辯論和商議的活動系列。”在我國，也有部分學者認為，為了使立法程序更多地體現形式意義，必須調動立法者參與程序的積極性，使他們通過辯論的形式對立法議題展開深人和全面的思考，更利于制定出科學的法律。

4.法律論證說。“理性法律論證概念的說明是通過對一系列規則和形式加以闡述來進行的，論證必須遵循這些規則并且必須采用這些形式，以使其所提出的要求得到滿足。當某個論證（論辯）符合這些規則和形式時，由它所達到的結果才可以被稱為是’正確的’”。法學研究中所談的法律論證更多地指向的是司法領域，而在人大立法過程中，人大代表或委員會委員針對法案提出自己的意見，并與相反的觀點進行爭辯，也是一種典型的法律論證。事實上，法律論證所使用的場景包括立法、司法和法學教育等領域，同時包含兩個層次，即關于法律的論證和通過法律的論證，而立法辯論則屬于前者，司法決策則屬于后者。將法律論證作為立法辯論理論根據的原因在于：辯論的核心在于論證，立法辯論的目的在于論證法律的形成，使辯論結果達致正確性和可接受性。國內外許多學者認為，法律論證是一種具有實踐性、交涉性和法律性的實踐活動，立法辯論不僅是法律論證的類型之一，也同時在發展過程中受法律論證理論的影響。“論證在法律中起著重要的作用，提出某一法律命題的人都要提供支持該命題的論述……立法者在議會提出一個法案時，要有充足的理由支持他的提案”。

二、立法辯論理論根據之學說評析

上述立法辯論的根據的諸多學說都立足于一定的視角，也存在一定的合理性和一些不足之處，當然也為筆者揭示立法辯論的理論根據提供了思路。

以政治修辭作為立法辯論的理論根據，揭示了立法辯論是服務于政治統治和達到某種政治目的的一種手段，但卻忽視了立法辯論本身所具有的一系列優秀品質，如立法質量提高、公共利益的保障、議員的履職實效等。此外，當前許多學者將修辭的內涵進行了擴大，并將政治修辭定位于文法技巧和政治文化的結合，即通過文字技藝和雄辯演說達成政治目的的一種手段。也有一些學者關注了立法辯論過程中議員言論所使用的修辭方法，并將政治修與立法辯論聯系起來。由此可以看出，政治修辭學說不僅應包括作為政治修辭的立法辯論，還應包括立法辯論中的政治修辭。事實，上，西方國家的議會通常是按照議員公認的能力和品德組織起來的，議會里包含大量具有立法經驗和品德優秀的人，他們在一定程度上能夠站在國民立場上，針對法案進行理性辯論。如在美國制憲會議辯論中，議員們圍繞自由與主權之間展開的辯論就很少帶有個人主義色彩，更多地是為了國家利益或公共利益所進行的考慮。盡管當今西方國家的立法辯論由于受政體、政黨、利益集團和議員等因素的制約，為政黨政治所操作的現象比較明顯，辯論自身所具有的功能也不可能完全發揮，但將立法辯論僅僅局限于達到政治目的的一種手段也是不科學的，不僅沒能看到立法辯論所具有的社會功能，也不利于立法活動甚至法律活動自主地位的確立。

將協商民主作為立法辯論理論根據，雖然指明了辯論手段與民主目標之間的關系，但存在根據范圍較為寬泛、針對性不強的問題。目前學者們關于協商民主與辯論關系的研究分為兩條路徑：一是精英主義協商民主理論;二是公共協商民主理論。精英主義協商民主理論是現實主義的，往往局限于議會工作過程中議員對議題的正式審議;而公共協商民主理論是普遍主義的，往往強調公民對公共決策過程的參與。如哈貝馬斯認為，協商民主應分為兩個層次，一是議會這種制度性組織;二是社會公共領域這種非正式的交往形式，“商議性政治是在意見形成和意志形成過程的不同層次上沿著兩個軌道進行的——一個是具有憲法建制形式的，一個是不具有正式形式的。協商民主理論的提出者貝賽特對協商民主的理解就源于對精英主義協商的興趣，他主要把審議的過程局限在國會以及各州的眾、參兩院的工作范圍內，在一定程度上還包括立法部門與行政、司法部門之間的互動，而基本上沒有考慮全體公民的公共審議。事實上，在專門化的立法辯論中，作為精英的議員更加注重的是特定的觀點如何說服別人，但在普通的公共民主協商中，由于各種觀點是混合在一起的，則有時很難達到說服別人的目的。因此，如果以協商民主說作為立法辯論的根據，則忽視了精英主義協商民主理論應有的地位和直接指向性。

以正當法律程序作為立法辯論的理論根據雖然已為大多數認可或接受，但也存在不足之處。一方面直接指向性較弱，不能突出立法辯論制度的鮮明個性。盡管司法和立法活動在性質上存在明顯的區別，但理論界認為，正當立法程序和正當司法程序標準上存在極大的相似性或一致性。如意大利學者克拉瑪德雷認為，整個議會制度的實質是“過程”，是指向某特定目的的“運作”系列;“議會運作方面的實踐經驗證明政治辯論的很多技巧和法庭辯論非常類似，很多議會斗爭可化約為序列之爭。議會辯論和司法聽證也存在緊密的相似。無疑，重點首先在于說;其次在于聽。但實質上，這兩種情況的目的都是說者被聽，聽者被告知”。因此，可以說，通過法律程序作出決定，其目的在于保證決定的權威性，這對于立法程序、司法程序或者行政程序而言并沒有明顯的區別，正當程序學生并不能突顯立法辯論的特殊性。此外，按照美國聯邦最高法院的解釋，正當法律程序可分為實體性正當法律程序和程序性正當法律程序，前者是對立法權正當行使的一種限制;后者是對司法和執法權正當行使的一種限制。事實上，正當程序應具有民主性的要求，程序的可參與性乃程序民主的核心內容，立法辯論就是為了保障程序的可參與性而應運而生的一項制度。可見，立法辯論制度的設計首先是通過保障議員的表達權來實現對立法權的制約，立法辯論的理論根據僅僅是在一定程度上體現了實體性正當法律程序的要求而已。

以法律論證理論作為立法辯論的理論根據盡管很有說服力，但在學界僅有少數人關注，原因在于：第一，法律論證理論的興起較晚，是近幾十年內的事情，其在時間上遠遠滯后于立法辯論理論的發展。第二，當前法律論證理論的研究往往集中在司法場景和法哲學背景下進行研究，對立法實踐層面問題的關注不夠。事實上，為了保證法與道德等社會因素的分離，法律論證理論家有意無意地回避了立法領域的法律論證問題。第三，法律論證理論所強調的是學理上言辭論辯，與制度意義上正式辯論存在差別，其對程序的要求并不明顯，而立法辯論恰恰側重的是程序設計。第四，作為法律論證范疇之一的立法論證雖然與立法辯論存在直接的關聯，但對立法論證的模式研究還不充分。法律論證根據說抓住了立法辯論的核心在于論證，卻對立法辯論的形式特征并沒有充分關注，實質和形式沒能有效結合起來的根據學說也不能稱得，上科學，而且將其作為立法辯論的根據與目前的理論研究不能很好地契合。基于此，筆者認為，法律論證理論只有將其應用領域擴展到立法，加強立法論證問題的研究，才能作為立法辯論理論根據的強有力的學說，并進而推動立法的科學化、民主化和法治化進程。

三、理性決策：立法辯論的理論根據

上述各種學說均從一定的層面揭示了立法辯論的形式價值，但卻沒有科學揭示立法辯論的理論根據。筆者認為，要明確立法辯論的理論根據，必須對其基本概念、特征和程序有全面和深刻的認識。

第一，在概念方面。除了對立法辯論概念進行如上文所述的界定之外，還必須區分立法辯論與立法論辯、立法論證、立法討論三個相關的概念。首先，“立法論辯”一詞在國內外的使用頻次相當低，以至這一概念能否證成都值得懷疑。在我國，僅有少數學者使用過這一概念，而且不僅沒有對概念予以明確界定，甚至將立法辯論與立法論辯混同使用。而出現這種現象的可能性有兩點：一是直接把論辯等同于辯論;二是理論研究與現實制度的銜接不暢。事實上，作為一種立法程序機制而言，使用“立法辯論”這一概念更為妥當，這既能與現實制度保持一致又不易產生誤解。其次，雖然我國《立法法》中有關于立法論證會的相關表述，但對立法論證卻沒有具體的規定，因此，可以說，立法論證的相關內容目前還是更多地停留在理論研究層面。立法辯論的運行是以法案的論證為核心，但立法辯論卻和立法論證在實施環節、主體范圍、機制目的、程序要求等方面存在著重要的區別。再次，立法討論的范圍相比立法辯論更為廣泛，其至少應包括立法機關內部的討論和社會公眾對法案的討論兩種形式。我國當前的各種關于立法程序的法律文件幾乎都對審議法案進行討論做出了規定，即立法機關的內部討論;而社會討論或公共討論主要是針對法案的公開征集意見而言的。立法辯論相比立法討論而言，制度化、規范化和程序化程度都較高。

第二，在特征方面。一是主體特定性。國外議會議事規則對立法辯論的主體都進行了明確規定，總體上可分為議員、國家元首、議會黨團和非議員政府成員。但各國都普遍將議員作為辯論的核心主體。二是時空固定性。立法辯論應是以立法會議的形式舉行，而國外立法會議中的辯論分為院會辯論與委員會辯論兩種，立法會議之外的辯論屬于立法辯論的范疇。這種類型的劃分雖然是受制于各國議會立法程序，但不論立法是采用一讀，還是多讀程序，對法案的辯論都是在立法會議中進行的。三是觀點對立性。辯論在形式上應是兩種截然相反觀點之間的直接碰撞，這就要求辯論主體首先要將對法案內容贊同與否的觀點予以明確表達，以使觀點形成鮮明的對立性。在國外議會立法辯論過程中，議員在發言時首先要表明其對動議的態度是贊同還是反對，然后才可以闡明自己所持有觀點的理由。四是言辭對抗性。立法辯論不是議員之間平和的對話交流，而是議員之間針鋒相對的言辭對抗，力爭通過言語對抗駁倒對方，這也是立法辯論與立法論證、立法討論相區別的重要一點。

第三，在程序方面。首先，立法辯論應僅限于權力機關，而不包括行政機關。事實上國外的立法辯論無論是文本規定，還是具體實施，都是針對議會這一特定主體。其次，立法辯論僅指議會法案審議會議上議員之間的辯論。國外議會立法辯論一般是在議長的主持下，在議員之間展開，非議員只有旁聽權，而無發言權。再次，從過程與程序的劃分角度來看，立法辯論的程序應僅指動議提出到辯論終結這一階段，但過程則包括辯論前的準備、正式辯論和辯論后的表決三個環節。

在上述分析的基礎上，筆者認為，立法辯論設置實質目的在于保障立法決策的理性化，理性決策應是立法辯論的理論根據。理性決策理論起源于經濟學領域的公共選擇和規則遵循學說，并被廣泛適用于管理學和政治學領域。筆者之所以提出立法辯論的根據在于理性決策原因如下：第一，立法本身是法定主體在自已的職權范圍內，就社會中的問題以法律的形式做出某種決定的行為，因此，立法過程也是一種決策過程，也應以理性為價值導向;第二，盡管立法決策不等于立法，但卻關乎立法的興衰成敗和功過得失，因為任何立法活動的任何環節都必然包含著若干問題的決策;第三，立法決策的基本特征在于溝通性和交涉性，溝通性所起到的作用是為決策者提供充分的正反方面的信息，交涉性所起到的作用則是通過議員言辭的碰撞而甄別出更多為人們所認同和接受的信息。此外，筆者認為，科學決策和民主決策還不足以涵蓋理性決策的所有內容，缺少法治的指引和保障，科學和民主將失去賴以依附的基礎。因此，作為立法辯論理論基礎的理性決策學說在內容上至少應包含科學決策、民主決策和法治決策等三個層面，

1.立法辯論有助于促進和保障科學決策。一般說來，人們對科學決策的理解有兩個視角：一是指決策的方法和程序符合科學的要求;二是指決策的結果符合客觀規律。以科學決策作為立法辯論的價值在國內外理論界也已達成共識。如有英國學者認為，議會立法辯論既是制衡行政權的過程，也是跨越政治分歧的過程，能夠提供指出問題所在、提供替代性解決方案以及追問“為什么”的機會。有學者在對美國國會立法辯論進行考察后指出，立法辯論對于從不同方面保障決策的科學性意義重大，“在實質意義上，立法辯論有助于解決當前的問題，使法案的難點和有爭議的地方得以解釋，通過對辯論的新聞報道使選區和利益集團改變措施，可以對議員的觀點進行評估，公共記錄、立法歷史可以為行政機關和法院提供支持者和反對者的立法意圖”。國外議會之所以將立法辯論作為傳統和必要機制，原因還在于議會議員是由社會各方面的社會精英組成，精英在立法過程中展開辯論更能對立法的本質和內容有充分的理解，從而利于形成科學的決策方案。

2.立法辯論有助于推進和保障民主決策。盡管人們普遍認為，民主是一個內涵豐富、外延廣泛，并可以從不同的視角進行精髓和實質把握的概念，但多數人的統治、人民的權利或一種國家制度這一基本理解在不同的時代都沒有發生較大改變。對于民主決策而言，其一般包含兩個成分，一個是指采納群眾的意見;二是指按照民主的程序進行決策。按照民主的程序進行決策，意味著任何問題都可以被提出和進行辯論，任何人都享有評價他人觀點和為自己觀點辯護的權利。如施米特認為，議會處于君主制和直接民主制之間，并超越兩者之上，占據著真正的中間地位，力圖在公開辯論中達成理性的真理和公正的規范。通過理性的辯論，什么樣的矛盾和沖突都能得到和平的、公正的解決。事實上，立法辯論既是溝通過程，也是說服過程，通過辯論可以充分地認識到立法決策問題的本質，使人們正確地進行價值和利益判斷，為決策的均衡和妥協提供基礎。

3.立法辯論有助于促進和保障法治決策。法治對于決策的意義常常為學者所忽視，但事實上缺乏法治保障的決策難以稱得上真正的理性。從全球法治建設的理論和實踐來看，在立法、執法、司法等領域堅守法治原則是進行任何決策都必須依賴的核心指導思想。法治決策的核心在于防止公權力的濫用，避免決策的主觀性、隨意性和任意性，促進決策的制度化、規范化、程序化和責任化，并最終以法治的力量促進社會公平正義的實現。立法決策應以法治理念作為基本的價值追求，并為之設計具體的制度和規則，才能通過立法推動法治的實現。為保障立法決策的法治化，國外議會除了以立法的形式對立法程序進行了事無巨細的規則設計，還在議事規則中都專章或專節設有辯論機制。海格認為，立法辯論的公開性和充分性是法治的必備要素之一，立法部門在辯論期間特別應向公眾開放，任何擬議的立法均應予以宣布、公布并給予充分的辯論時間。事實上，作為程序意義上的立法辯論機制的設置在一定意義上可以培養議員的法治意識和規則意識，以法的理性價值克服決策者“有限理性”的消極影響，從而通過外在的強制力來推動理性決策的實現。

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