我國PPP項目的融資困境與對策建議

摘要：目前我國PPP項目模式受到廣泛應用，將PPP模式合理應用到我國基礎設施項目建設等社會服務領域，將極大地促使社會快速穩定發展。下文主要闡述了應用PPP模式的意義，詳細探討了項目融資應用PPP模式的優勢，對PPP模式下項目融資存在的困境進行了詳細的分析，并且提出了具有針對性的優化對策建議，希望能夠給予同行業工作人員相應的參考價值。

關鍵詞：融資困境;PPP模式;對策;PPP項目

PPP項目模式屬于一種公私合營的模式，近幾年.PPP項目應用到各個領域中，并且取得了很好的使用效果。在建設項目當中應用PPP項目，能夠實現政府和社會資本的合作共贏，促使社會公共設施建設的效率提升。

一、應用PPP項目的意義

PPP模式是一種新型的社會資本與政府間合作模式，受國家貫徹落實去產能、去杠桿等宏觀財政政策實施的影響，在應用過程中產生了巨大的價值，受到社會的廣泛贊譽。

（一）有利于政府角色的轉變

把PPP模式應用在工程項目建設中，可以有效減輕地方政府部門的財政壓力，緩解財政赤字，改變政府職能定位，減輕資金籌措和項目管理壓力，做好工程建設監理工作，這既對政府部門的信譽提升有促進作用，同時，也有利于提高工程項目的施工質量。

（二）有利于社會資本的吸引

PPP項目可以有效提升政府的公信力，并獲得更多社會資金、社會資源的支持，有利于吸引更多社會資本參與基礎設施等項目建設，在資本改革方面發揮著顯著的作用，還能節省很多不必要的行政程序，大大提高項目建設單位的工作效率。

隨著政府和社會資本在項目層面逐步深入參與，項目的可行性也大大提高。在獲得政府部分的嚴格審批后，PPP項目方可開始進行施工并獲得收益。所以，該項目模式能夠有效降低社會資本的投資風險。與未使用PPP模式的項目工程相比，采用該模式的項目可使得政府部門出資金額降至原應出資金額的五分之一甚至十分之一，并能充分保證建設項目可以在合同規定的有效期限內順利完成。

二、項目融資應用PPP模式的優勢

（一）工程項目融資的有效工具

在項目實施過程中引入PPP模式，具有十分巨大的現實意義，它不但有利于企業與政府間更加親密的合作，同時還能夠使各參與方對項目建設投資風險進行相應地分擔，更加注重項目風險配置的合理性。將PPP模式有效引入到項目建設中，可以鼓勵社會資本積極參與到工程項目中來，選擇優質的合作單位，確保項目建設運行的科學規范，并有助于對項目加強管理，同時也能夠使各參與方積極主動采取有效措施防控風險，保障項目順利進行。

（二）有利于保障社會資本在項目建設全過程中的充分參與

PPP模式在工程建設項目中的應用，一方面可以保證社會資本方從項目論證到項目結束全過程都能參與到項目建設中，分享項目建設的利益：另一方面也有助于更好地運用社會資本方的先進技術優勢與資金優勢，促進工程項目的發展。由于我國工程項目建設在很長一段時間內都處于壟斷狀態，使得運行服務效率相對較低，例如城市綜合體與高速公路建設等等。若將PPP模式引入其中，不但能夠使運營成本得以顯著降低，還可以提升運營管理效率，增加創新意識，為工程項目的健康、穩定、可持續發展奠定基礎。

（三）充分保證社會資本方利益

在工程項目中引入PPP模式，在一定程度上可使項目管理水平獲得有效提升，實現項目整體利益最大化。政府也能在諸如土地開發權、融資增信及稅收優惠等政策上對項目實施給予更多支持。在政府的支持下，社會資本方可更好地獲得投資回報，從而使社會資本方能夠更主動地參與到工程項目建設中來，實現社會資源的良好配置，最終有利于順利開展各項工程建設工作。總體而言，在工程項目領域有效引入PPP模式，既可以實現對政府財政壓力的減輕，也有助于社會資本方得到更好的回報，有利于項目建設順利實施，為社會經濟的穩定健康發展注入強勁動力。

三、我國當前PPP項目的融資困境分析

（一）PPP項目有限追索難以實施

PPP項目在融資方面的優勢主要表現為既可通過有限也可通過無限追索方式進行項目融資，投資人可以根據自身風險偏好及項目風險特征要求風險對抗措施，此外投資人還可以獲得項目其他資產保障。金融機構考慮到PPP項目風險，一般以優先級有限合伙人身份參與進來，要求通過PPP項目合同對其他合作方進行完全追索，具備優先追索PPP項目收益的權利：而除金融機構以外的其他社會資本方通常以劣后級有限合伙人或普通合伙人的身份參與進來。從參與方的自身屬性和目的看，這樣的角色安排無可厚非，但PPP項目強制性承擔融資風險和較高的融資成本也令劣后級有限合伙人或普通合伙人對PPP項目存在較大的顧慮。

（二）趨嚴的監管政策加大融資難度

中央政府明確當前階段的新形勢是要守住不發生系統性金融風險的底線，堅決遏制地方政府隱性債務。因此自2017年四季度以來，國家進一步在政府負債、PPP項目發展及金融方面加強監管，財政部92號文、國資委192號文、一行三會資管新規、財金23號文等監管政策頻出。受政策影響諸多融資或變相融資渠道被堵死，一方面金融機構無法繼續采用先前市場上大量采用的明股實債模式，另一方面也不愿進行真正的股權直投，導致市場上難以尋找合適的財務投資人。資本金問題無法解決，導致銀行項目貸款無法到位，項目資金困難，項目工期嚴重滯后。

（三）PPP項目融資悖論廣泛存在

因PPP項目擁有較長的投資周期、龐大的投資規模、諸多不確定因素等特點，作為合作雙方的社會資本與政府方需對PPP項目付出更多的精力，這也在無形中使得PPP項目融資成本進一步增加。政府方若想PPP項目順利開展，應當與社會資本方建立利益聯合體關系：但若是二者間真形成利益聯合體，又不可避免地形成融資悖論。PPP項目融資悖論主要體現在：首先，在PPP項目實施過程中，政府方主要是通過政府購買服務的方式參與，而長期限的政府購買服務本質上是對地方政府財政支出壓力的轉移——以時間換空間。但因PPP項目融資不在政府表內融資范圍，很難被當地財政預算嚴格約束，這很容易促使地方政府在當前負債嚴控的大背景下通過PPP模式開展盲目投資，這從長遠來看將導致地方財政壓力進一步加大，惡化本就十分脆弱的政府負債體系。其次，PPP項目的主導方是主要是政府方，若當地政府領導層發生變更，極有可能產生“新官不理舊賬”的情況，這方面若無相關制度約束將放大項目信用風險，導致正常的項目進程被中斷。

四、我國當前PPP項目融資困境的對策建議

（一）創新融資渠道，提升PPP項目融資能力

大力創新PPP項目融資渠道，提升PPP項目融資能力，是打破當前PPP項目融資困境的唯一選擇，而創新融資渠道需要金融機構與政府相關監管部門的共同努力。首先，在當前建立健全政府債務體系、嚴格防控債務風險的大背景下，政府相關職能部門應當加大PPP項目融資政策支持力度，做好PPP項目融資長期規劃，積極促進中長期債券業務的發展，有計劃地放松對PPP項目債券發行的窗口約束，有效利用互聯網融資方式創新PPP項目債券發行模式。其次，需要由金融機構逐漸適應政策，承擔起相應的責任，對滿足社會資本方投資條件的項目進行指導，為滿足融資條件的項目提供多種形式的融資，利用項目再融資與債券發行等方式有效解決PPP項目融資難題。

金融機構需要充分發揮其風險評估機制，建立健全PPP項目授信融資管理制度，積極參與到PPP項目的實施過程中來，充分利用PPP項目的政府信用提供相應融資業務。另外，政府職能部門需要加強與金融機構的合作，加快建設PPP項目融資擔保基金，形成PPP項目再融資風險擔保機制，建立境外融資大數據平臺，為金融機構引入境外低成本資金形成政策便利，為PPP項目融資提供多元化的支持與服務，使PPP項目擁有更長遠的發展。

（二）轉變政府職能，增加PPP項目支持力度

政府對公共產品、公共安全投資要從過去的包辦和經營的包攬者變成今后的引導者、監管者，積極參與、主動作為。

首先，政府方面要把PPP機制的推廣落實情況納入各級干部的政績考核之中，實行精準化的目標管理，建立必要的動力機制;其次，政府方面要出臺傾斜扶持政策，包括相應的財政政策、稅收政策和貨幣政策。PPP項目投資是一個特殊的領域，投資時間長、周期長、回報率低、風險大，政府方須利用政策搭建平臺，吸引社會資本投資進來，把PPP模式真正做大做強。最后，要保持干部的相對穩定性，以此保證PPP機制的連續性。因為城市基礎設施建設投入大、周期長、回報慢、管理難，必須保持干部的連續性和穩定性，一以貫之地抓到底。干部管理要按照新機制保持干部的相對穩定，保持PPP機制貫徹的相對連續性，這樣PPP投資者才能看到希望，社會資本才有獲得可預見的、穩定的回報。

五、結束語

總體而言，在我國有效引入PPP模式，可以說是一次偉大的創新，這既有利于為施工建設項目拓展更寬的投融資渠道，更多地吸引社會資本競相參與到項目競標中來，同時，也有利于減輕政府單位的財政壓力，改變政府的角色。PPP項目總體來說意義重大，但在當前階段發展陷入困境，需要政府、企業、金融機構創新思維、擔當責任、通力協作、共渡難關，為我國PPP項目的順利實施和社會主義建設事業的發展繁榮貢獻自己的力量。

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作者簡介：

黃志，中鐵城建集團有限公司，湖南長沙。