供給側結構性改革視角下機構養老資源供需分析研究

匡敏 曲玲玲

摘要：伴隨我國人口老齡化的進程，家庭結構變化和老年撫養比的逐年增長，我國的養老問題面臨著家庭養老功能逐步弱化，機構養老需求不斷增長，而機構養老資源有效供給不足、資源配置效率低的問題。針對這些問題分別對我國機構養老的需求和供給現狀進行分析，分析供給問題，從供給側結構性改革的視角提出如何提高機構養老資源供給效率的對策建議。

關鍵詞：機構養老;養老資源需求;養老資源供給

一、我國養老現狀分析

伴隨我國人口老齡化的進程，我國人口出生率開始下降，家庭人口基數不斷下滑，老年撫養比在逐年升高。“四二一”“八四二一”家庭不斷增多，“空巢老人”現象持續加劇，而“純老家庭”的出現更是加重了家庭養老的壓力，自2010年起，我國已擁有將近3000萬戶成了純老家庭戶，他們的年齡都在65歲以上。在第六次人口普查中，“純老家庭”占所有擁有老年人家庭戶的比例已經超過30%。這些特殊家庭形式的出現導致家庭養老的功能不斷被削弱，機構養老已經成為未來養老的發展趨勢。

二、機構養老服務的發展現狀

我國目前的機構養老供給主體為政府和企業兩類，養老服務和產品作為準公共產品，起到提供社會保障和完善社會福利的作用，所以政府公建公營的養老機構為主要供給主體。《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》中強調要大力加強養老機構建設，并對完善投融資、土地供應、稅費優惠、補貼支持、人才培養和就業等方面提出了一系列政策措施。但是，一方面，養老機構特別是公辦養老機構“一床難求”的問題并沒有得到根本解決：另一方面，又出現了大量養老機構養老床位空置，機構養老的結構性供需矛盾凸顯出來。本文將從供給側改革的視角對機構養老資源的供需做出分析，并提出供給優化的對策建議。

三、機構養老資源需求現狀分析

根據中國人口統計年鑒的數據統計，自1982年以來，穩步上升，我國65歲及以上人口數量從1982年的4991萬人增長到2015年的14386萬人，三十多年內增長了近2倍。而老年撫養比從1982年的8.0%上升到2015年的14.3%.增長近一倍。老年人口和老年撫養比的持續增長給我國養老服務資源的供給帶來巨大的壓力。第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查的數據顯示，老年人口中失能、半失能老年人已達4063萬人，占老年人口數量的18.3%.而家庭環境不適應對老年人身體狀況變化后繼續進行照料的超過了6成。

四、機構養老資源供給分析

（一）機構養老資源供給數量不足

衡量機構養老供給數量的主要指標是機構養老床位的供給數量。根據我國2000-2015年養老機構床位數統計，15年間我國的養老機構床位數從113萬張增長到了393萬張，雖有持續增長但自2013年床位數達到頂峰后就開始下降。在以政府公辦養老機構為主要供給主體的基礎上，其他形式的養老機構供給主體發展較為緩慢，與實際養老需求床位數相比供給量不足，不能填補公辦養老機構留下的供給缺口。

（二）機構養老資源有效供給不足

我國的機構養老現狀令人擔憂，一方面，公辦養老機構“一床難求”，另一方面，民辦養老院卻出現床位利用率低、空置的現象，老年人對機構養老資源的有效需求難以得到滿足，機構養老資源閑置和浪費并存。住不起、住不進、住哪里，正成為老年人的養老心病。

機構養老資源供給與需求信息的不對稱，養老服務供給方式單一，難以滿足不同層次的養老需求。目前養老產業發展緩慢，市場上呈現出一種矛盾現象：一方面，很多養老產品和服務無人問津：另一方面，相當一部分老年人的養老服務需求又難以滿足。究其原因，最主要還是在于過分強調以政策為主導，政府為主體，市場的資源配置作用尚未發揮出來.不能及時準確地掌握老年人的真實養老需求，在養老資源的配置過程中，因為養老需求和機構供給之間信息不對稱，導致機構養老服務的供給缺乏針對性和多樣性，造成養老資源配置效率低下。只有通過市場才能快速靈敏地察覺這些需求的變化，并對產品和服務做出相應的調整，才能形成市場配置、布局合理、供給平衡、健康有序的養老服務業的發展格局。

五、機構養老服務供給側結構性改革的對策

（一）養老機構分層次供給養老服務

通過清晰界定養老事業和養老產業來確定政府和企業兩個供給主體的供給分工。養老事業主要是指帶有政府色彩的老齡工作體系，養老服務的供給屬于政府行為，具有福利性質：養老產業是指老齡人口產品與服務社會化、產業化的經濟活動，屬于市場行為。

養老事業的關注重點以購買能力不足的中低端消費的老年人為主要服務對象：養老產業則以具有一定購買能力的中高端消費的老年人為主要服務對象。養老事業是一種準公共產品，養老產業提供的服務和產品是私人產品。政府應承擔監督職責，保證養老服務產業規范化運行，承擔政府的托底之責，即主要為困難群體提供具有公益性質的養老服務。

要充分發揮市場對資源配置效率的提升作用，養老服務供給的企業以消費者需求為導向來設計和研發養老產品和服務，從而提升養老服務質量。針對不同的養老需求，根據老年人的經濟支付能力，將低端收入老年群體納入社會養老保障的范疇，由政府解決其基本服務保障：中端收入老年群體應采取政府支持與市場競爭相結合的方式提供養老服務：高收入老年群體可通過自由選擇高端養老機構來滿足自身養老需求。

（二）調整養老服務重點支持方向

失能老年人人住養老機構是剛性需求，也應該是養老政策重點支持的對象。雖然現有的養老機構表面上對接收老年人人住不設門檻，但實際上很多養老機構在對老年人進行評估時，卻有意識地拒絕接收較為嚴重的失能、失智老人，究其原因，現有的養老機構護理服務人員配比不足且護理水平較低，接收失能失智老年人所需承擔風險較大。所以，一些養老機構寧愿床位空置，也不愿接收高風險老年人。政府應該加大養老機構接收失能、失智老年人的政策扶持力度，組織養老機構在失能、失智老人護理知識技能方面的培訓，提升養老機構服務能力。充分發揮市場在資源配置中的積極作用，最終形成政府政策引導，社會多元主體的參與供給模式。

（三）拓展養老資源來源渠道

研究表明，當前我國機構養老資源投入不足，應加大對企業投資的支持力度，充分調動社會力量，引導社會資本投入養老服務，彌補國家財政投入不足帶來的缺口。養老服務投資領域的投資壁壘表現在以下幾點。首先，民辦養老機構在市場準入、政府政策與信息支持等方面，無法與公辦養老機構競爭。其次，部分鼓勵社會投資的政策不配套、不協調、落實不到位，一些規定缺乏指導操作落地的具體程序，比如盡管政策中規定民辦非營利性養老機構能夠享受民用電價、水價，但民營養老機構由于在與國家能源部門談判中處于相對弱勢地位，在具體的申請過程中困難較大。最后，現行養老機構設立審批制度程序繁多，讓一些民間資本望而生畏。為此，應進一步消除民間投資壁壘，積極引導社會資本投入養老服務產業，為養老事業的發展提供有力支撐。

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作者簡介：

匡敏，曲玲玲，樂山師范學院，四川樂山。