中國新能源發展成本分析和政策建議

董強

摘 ?要：近年來，中國新能源快速發展，對能源結構調整的貢獻越來越大。新能源發展在取得巨大成績的同時，也亟待關注解決一些問題：一方面，如何增強新能源產業內生動力，提升平等參與市場的競爭力;另一方面，現有補貼政策推動了產業快速發展，但也面臨補貼資金虧空逐年加大的困難，影響可持續發展。

關鍵詞：風能資源;風電;發展

隨著氣候變化的加劇，人們保護環境意識的加強，近年來風力發電作為一種可再生、無污染、能量大、前景廣的新能源正在興起，自我國頒布《可再生能源法》以來，我國的風電產業發展迅猛，圍繞著風電場建設和設備制造為主的風電產業取得了飛速發展。通過《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，《決定》確定了風電產業的戰略性地位，并指出政府將會給予風電產業重點扶持。《可再生能源法》和可再生能源中長期發展規劃的頒布實施的出臺，為風電產業發展描繪了誘人的前景。可見未來我國加強風能資源利用，大力開展風電項目，是我國走低碳經濟發展之路，達到減排目的的重要路徑之一。

一、新能源成本情況

1、新能源發電成本情況

（1）風電成本。近年來，我國風電全產業鏈逐步實現國產化，風電設備技術水平和可靠性不斷提高，風電場造價總體呈現逐年下降趨勢，就具體類型來看，分散式風電項目單位造價要高于大型風電場，主要是由于風電機組單價高、項目規模效應弱等。隨著風電布局的調整，中東部及南部地區新增裝機規模占全國新增總規模的44%，從地區差異來看，“三北”地區風電平均單位造價低于東中部地區，主要原因有：一是建設條件差異，中東部地區風電主要建設在山地和沿海灘涂，地質條件和交通基礎差，風機基建和道路交通工程成本相對較高;二是用地成本差異，東部地區土地資源緊張，風電用地指標獲取難度大、成本高。

（2）光伏發電成本。隨著光伏發電的技術進步、產業升級和市場規模擴大，中國光伏發電成本持續下降，單位容量造價就具體類型來看，分布式光伏發電造價比光伏電站高10%-20%。根據彭博新能源財經數據，全國光伏發電度電成本波動范圍較大，在0.55～1.02 元/（kW·h）之間，平均為0.68 元/（kW·h）。

二、新能源支持政策及啟示

鑒于能源轉型要求、政策框架、市場模式等方面存在差異，導致不同國家的新能源支持政策也存在差別。總體來看，目前多數國家采用固定上網電價機制（F IT）和獎勵+市場價格機制（FIP）。丹麥激勵政策配套有效。丹麥采取了包括碳稅、碳排放配額、環保稅、上網電價補貼、研發補貼、基礎設施建設、風能行業支持等相關政策，推動風電發展。早期丹麥采取了裝機基金和電價補助，要求新能源優先上網，后來則以固定上網電價與差價補貼為主要支持手段。基于新增裝機容量的固定上網電價下調機制，并通過補貼方式鼓勵自發自用。在此期間，光伏發電投資成本大幅下降，上網電價下調幅度沒有及時跟上，光伏發電迅猛發展。EEG 版全面引入可再生能源發電招標制度，正式結束基于固定上網電價的政府定價機制，全面推進可再生能源發電市場化。此外，新能源發展不但需要關注自身發電成本，也要關注系統成本。相比常規電源，新能源大規模并網必然增加系統的平衡成本和容量成本。風電等變動性電源出力波動，需要電力系統提供調峰、調頻、備用等輔助服務，增加平衡成本。此次修訂既是響應歐盟關于可再生能源支持政策的要求，也有實現可再生能源發展目標、降低發展成本的內在動力。

1、新能源發展初期需要依靠多種方式的補貼，實現規模擴大和成本降低的相互促進，提升產業競爭力，但也不應長期依賴補貼。各國均根據本國國情、能源轉型目標進程和自身承受力，采取逐步降低直至取消補貼的政策導向。

2、引入市場機制可促進新能源持續發展。通過招標制實現開發投資權的競爭，倒逼降成本;由于新能源發電邊際成本較低，在充分競爭市場機制下能夠憑借其成本優勢保證優先調度，推動新能源優先消納。

3、配額制在跨省區電力市場不完善的情況下可發揮重要作用，通過逐步提高配額要求，促進新能源在更大范圍內消納。

三、我國新能源可持續發展需要解決的問題

建立了涵蓋上網電價、全額保障性收購、補貼基金、稅收優惠等方面的新能源政策體系，促進了新能源快速發展，但也帶來一些問題，值得關注。

1、補貼強度高，補貼資金缺口較大，難以為繼。我國新能源補貼強度高風電和光伏發電的補貼強度分別約為0.17、0.53 元/（kW·h），補助資金缺累計超高。如果維持現有政策（不考慮光熱發電和接網補貼，按照當前基金征收比例計算），預期“十三五”期間可再生能源發展基金的累計可能達。

2、現行價格機制對降低成本和促進消納的作用不明顯。近年來新能源發電，尤其是光伏發電成本下降幅度較大，但政策調整滯后，標桿電價下調往往滯后于成本下降，加上以市場競爭方式確定的規模有限，從而使開發商自身降低成本的動力不足。此外，現行以標桿電價為主的價格機制僅對新能源開發商起激勵作用，而缺乏對常規電源補償調節促進消納的激勵措施。

3、缺乏對新能源引發的系統成本和對策研究，對相關方激勵不足。新能源具有隨機性、間歇性等特性，可信容量低，電力系統必須配備足夠的靈活性電源，從而帶來額外的平衡成本和容量充裕性成本等，目前對這些系統成本的研究不夠，缺少補償機制。目前正在探索建立相關的市場化機制，但進展不大。譬如，僅在西北地區開展了清潔能源替代自備電廠交易試點，輔助服務試點也僅限于東北、新疆、福建等地區。

四、新能源可持續發展的建議

1、提高標桿電價退坡頻次，加大退坡幅度，降低補貼強度;加強可再生能源附加征收管理監督，做到應收盡收，擴大基金規模;根據基金征收總量，確定發展規模，優化布局，調控年度增量，減少補貼虧空，不斷提升新能源發展質量。

2、通過完善政策降低土地費用、稅費等非技術成本，通過提高技術門檻引導產業升級和技術進步，內外結合，降低新能源發電成本;在開發容量和上網電量上引入市場機制，擴大以競標方式確定的項目規模，倒逼成本降低;通過市場機制確定保障小時數外的電量和價格，并將收益與常規電源共享，善用市場手段促進新能源消納。

3、重視并研究我國新能源并網引發的系統成本及相應補償機制，在規劃中應確保系統容量充裕度，未來煤電等調節電源利用小時數下降是大趨勢，需要采用市場手段給予補償;進一步出臺“強制配額+綠證”制度，打破省間壁壘，實現更大范圍內的綠證交易，推進更大范圍內的資源配置。

分析表明，多數省份風電可實現發電側平價上網，東中部地區光伏發電可基本實現用戶側大工業用戶和一般工商業用戶平價上網。從國際經驗看，新能源可持續發展仍需激發產業內生動力，促進技術進步和成本下降，減少補貼依賴，降低發展成本，需要建立倒逼機制，以實現新能源開發預期目標和融入大電網。通過完善電價下調機制、優化規模布局、降低非技術成本、提高技術門檻等手段，引導產業升級，不斷提升新能源發展質量;在開發容量和上網電量上引入市場機制，鼓勵收益與常規電源共享，著力打破省間壁壘，促進新能源消納，推動中國能源體系向清潔低碳加快轉型。

參考文獻

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