國土空間規劃編制方法探索

武琳　張向陽　艾敏　閆志鵬

摘 要：當前我國的國土空間規劃包括的類型較多，其聯系密切、關系復雜，整體上表現為發展失衡。為創造更加適宜的國土空間規劃發展環境，還需要加強國土空間規劃編制方法創新。由此，本文通過分析國土空間規劃存在的問題，提出針對性的解決方案，以期使土地利用的發展空間越來越廣闊。

關鍵詞：國土空間規劃;國土空間;編制

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5168（2019）25-0153-03

Exploration on the Method of Land Spatial Planning

WU Lin1 ZHANG Xiangyang1 AI Min1 YAN Zhipeng2

（1.First Institute of Geographic Information Cartography， Ministry of Natural Resources，Xi'an Shaanxi 710000;

2.Weinan Sports Center， Shaanxi Province，Weinan Shaanxi 714000）

Abstract： At present， there are many types of land spatial planning in China， which are closely related and complex， and the overall performance is unbalanced development. In order to create a more suitable environment for the development of land and space planning， we need to strengthen the innovation of land and space planning methods. Therefore， by analyzing the problems existing in land space planning， this paper put forward targeted solutions， in order to make the development space of land use more and more broad.

Keywords： land planning;land space;establishment

國土空間規劃是一項傳統而又不斷創新的建設工作，既體現了傳統的經濟與土地的關系，又肩負新時代賦予的由“物質文化需求”向“美好生活需要”過渡的任務。為了解決規劃工作中出現的問題，實現資源的合理配置與高效利用，還需要深入探討國土空間規劃編制方法。

1 國土空間規劃的內涵及地位

1.1 國土空間規劃基本構成

國家“十三五”發展規劃綱要提出：“建立國家空間規劃體系，以主體功能區規劃為基礎，統籌各類空間規劃。”主體功能區規劃也在2018年納入國土空間規劃體系。國土空間規劃承擔了社會與經濟發展載體的功能，為實現與經濟和社會發展目標相一致，就必須從合理規劃空間資源配置入手，為國土空間開發提供切實可行的戰略方案。

國土空間規劃是國家發展規劃的重要分支，以“三類空間”和“三條紅線”為國土空間的本底條件。三類空間是指城鎮空間、農業空間、生態空間，三條紅線指永久生態紅線、永久基本農田紅線、城鎮開發邊界[1]。由此形成了空間管控格局，融入了包括空間發展戰略、城市發展布局、生態保護及修復、產業發展布局等在內的空間要素，以及規劃實施保障機制、協商機制在內的機制要素。

1.2 國土空間規劃的內涵與發展

國土空間規劃既包括全國性的國土建設規劃，也包括區域的綜合性國土建設規劃，還包括結合水利、城市、人口、環境問題的專業性規劃。國土空間規劃是按照我國社會經濟發展總體的戰略目標開展的，確定了地區的經濟布局，協調人口、資源、環境之間的關系，是國土重大建設活動的空間布局。作為指導社會發展與國民經濟建設的重要部分，國土空間規劃是地區中長期發展的重要依據，包含國土空間的整體規劃與合理利用。

在各級規劃工作中，由于規劃過程中存在用地分類標準、規劃期限、法規體系等諸多差異性，因而表現出明顯的滲透、重復的關系。這也是運行網絡橫向縱向交叉的特征體現。各類規劃之間的配合程度不高，存在管制重疊與規劃矛盾，也為許多矛盾的產生埋下了隱患，如審批復雜、內容沖突，各規劃相互關聯，且存在空間資源利用的碎片化，大大降低了國土空間規劃的執行效果。

1.3 國土空間規劃的地位及重要性

2018年11月，中共中央、國務院在《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》中明確了新時代國家的新規劃體系，指出發展規劃與國土空間規劃之間密不可分的聯系，強調了二者共同發展的必要性和可行性，提出“一級政府、一本規劃、一張藍圖”的規劃制度改革目標。

該文件同時指出，各級政府規劃的配合十分重要，對于建立定位準確、邊界清晰、功能互補的國家規劃體系具有重要作用。國土空間規劃是實現經濟增長與社會發展的重要因素，五級政府共同描繪國土空間規劃，為促進“人口-資源-環境-生態”的可持續發展注入了強大動力。

2 國土空間規劃編制存在的問題

2.1 法律保障體系不夠完善

相關法律法規和文件是當前國土空間規劃工作的重要標準，在國土空間規劃工作中發揮著重要的指導作用，但形式比較零散、不夠統一，沒有完整的體系[2]。由于國土空間規劃立法進度跟不上國土空間規劃的發展進程，所以導致其缺少主干法律。法律規定的內容相對籠統，許多土地條例沒有實現精細化，且不同法律層次的配合性不高，在實際使用時達不到預期的效果。在實際應用中，由于國土空間規劃總體的執行力不夠嚴格，一些地區尚存在局部調整過于頻繁、隨意性大、原則性不高、程序不規范的問題。

缺乏堅實的法律基礎，導致在土地規劃的環節出現鉆法律政策空子的可能，招投標階段存在利益驅動下的暗箱操作，國有土地使用權成為一些不法分子作弊的核心。同時，由于編制規劃的制度不夠完善，對科學發展觀體現不足，也存在一些圈地、濫用耕地的現象;或是受攀比風氣的影響，對土地的利用效率不高，盲目、超額購地，極大地浪費了寶貴的土地資源。

2.2 總體規劃執行不夠嚴格

總體規劃執行不嚴格體現在運行機制漏洞與制度漏洞下的管理制度的弊端。規劃類型包括編制、監督、實施三方面。由于制約機制不合理性，導致政府管理改革的方向與市場經濟發展方向出現偏差，從而不得不尋求新的路徑。土地使用管理制度的不足還體現在土地預審制度不完善和建設監管制度不健全，國土部門對土地使用的把關依據立項審批結果，對落實定額指標的情況監管不到位，導致擅自變更土地使用權的現象較為嚴重。隨著社會的發展，新的規劃類型也在不斷增多，這也為政府的審批工作帶來了新的負擔。由于信息公開程度不足，公眾行使監督的權利得不到落實，這不符合政府改革的初衷，因此必須尋求新的出路。

2.3 規劃部門之間協調性不足

總體規劃的分工不明確、職能不清楚，不同部門在規劃設計上存在不同的側重點，從而導致整體規劃缺乏國家層面的統一。國土空間規劃、城鎮體系規劃的協調性差，不能體現政府作為社會經濟管理者的作用，使得國土空間規劃在各個方面各行其是，處于嚴重的規劃僵局。

國土部門強調耕地保護的重要性，環保部門重在林地保護的落實，城建部門關注城市建設與發展，這些部門對規劃中產生的分歧、矛盾不以為意，且缺乏有效的溝通交流，導致出現的問題只能拖延下去。當前，我國國土空間規劃依靠的最主要因素仍是經濟發展，這使得經濟發展成為相關規劃的關鍵，不可避免地忽視生態環境規劃。這種現象普遍存在于各級規劃中，對國家的可持續發展造成嚴重的負面影響。

3 國土空間規劃建議

3.1 構建完整的國土空間規劃體系

激發國土空間規劃的作用及價值，需要從優化基礎建設入手，構建完整的國土空間規劃體系，保證上下級規劃部門與不同職能的規劃部門之間的有效溝通，從而實現分工明確、職責清晰。

一方面，以國家級規劃部門提出的要求和目標為主要工作任務，國家級與省級規劃充分體現宏觀的戰略目標，將國家的宏觀目標作為原則性問題的指導。地區規劃部門要實現良好的上下級溝通，以便確定正確的工作方向，從而制訂符合上級規劃精神的具有地方特色的規劃方案。

另一方面，規劃中的橫向協調也至關重要，想要分工明確，就要突出層次性，在同一標準的基礎上突出目的與方法的差異性。總的來說，主體功能區規劃是一項綜合性的規劃任務，需要工作人員對國土空間規劃的功能有全面、準確的了解。為了實現上述目標，需要建立完整的信息庫，借助大數據信息技術，了解國土資源的利用狀況，從而對國土資源的發展規劃有更明確的判斷。

3.2 明確國土空間規劃的總體編制目標

在省市縣等核心功能區建立明確的總體編制目標，確定具體的發展格局，將規劃任務反映在各類指標上，以實現對區域內有限資源的最大化利用和管理的統一性。管理的統一性體現在以下幾個方面。第一，規劃單位對本地資源的管理不再是單一的發展或保護，而是要以土地建設為基礎，加強生態環境和耕地保護，實現經濟發展;是在傳統的保護任務、整治任務與多元化發展基礎上的提升，有助于確立綜合規劃編制指標的地位，保障區域內部現有資源的合理有序規劃。第二，開展地區資源管理時淡化各行業類國土空間規劃的界限，按照統一的指導理念、目標和規劃實行具體的發展格局建設，即各行業空間類項目規劃站在區域國土空間規劃的同一平臺。第三，對于規劃之間重合、交叉的情況，以上級規劃為主，調整國土空間規劃方案，將不屬于空間類型的編制囊括在內，保證達到規劃指標的落實。

3.3 探索國土空間規劃的編制方法

發揮各規劃區域內的特色，緊密結合當地發展水平，落實國土空間規劃的主要控制指標，需要解決空間發展不平衡的問題;需要修訂傳統的規劃制度，轉變傳統規劃觀念，以全面發展、以人為本、生態文明建設為主要理念，更加注重質量、特色、協調，以期達到更高的發展質量。

探索國土空間規劃的編制方法是新時代自然資源管理部門與規劃編制單位面臨的主要問題，留給各級規劃單位可利用的空間有限，因此，必須明確空間優化導向，盡量縮小國土空間管理的誤差。國土空間規劃中實現國家意志向地方傳遞，主要通過控制各項指標和三條控制線來實現，各級規劃單位通過把握上級規劃內容主線，將規劃布局保持在較為統一的高度上。

3.4 優化空間規劃流程管理

對于傳統的國土資源規劃存在的問題，信息化的今天已經有許多輔助軟件能實現信息化管理。具體而言，需要運用科學理論解決社會問題，科學的國土空間規劃觀念應注重信息化的發展，綜合大數據科技、社會物理學方法，規范規劃程序，落實規劃理念，真正體現公共利益。推廣基礎數據、規劃數據與審批數據的信息化編制符合時代發展的需求，也是提高國土空間規劃編制效率的必要途徑。在規劃階段，貫徹落實以人為本的理念，首先根據經濟發展需求與學科特點，征集相關單位的意見，再選定領域內的專家進行具體推敲，再面向社會進行項目的建議征集，反饋給分領域專家，從而得到新的實施方案。最終方案予以落實，借助信息平臺優化規劃流程管理。

4 結語

新時期的國土空間規劃將為經濟社會的可持續發展做出更多貢獻，只有國土空間規劃合理運行，才能保障社會健康發展。為此，要為國土空間規劃注入科學性和實用性元素，不斷完善國土空間規劃的管理制度，保障國土空間規劃在法治體系建設、可持續性發展和生態文明建設的環境中充分發揮自身職能。

參考文獻：

[1]馬天順.新時期國土規劃的功能定位與編制思路[J].建筑工程技術與設計，2017（20）：18.

[2]康維海.科學定位 加快編制確保高質量編制完成省級國土規劃[J].青海國土經略，2017（6）：封3.

[3]張丹丹.新時期國土空間規劃存在的問題與對應措施[J].房地產導刊，2019（21）：19.