工程建設項目審批制度改革下的工程檔案驗收問題及對策研究

劉潔貞

摘 要：工程建設項目審批制度改革是我國推進政府職能轉變和深化“放管服”改革、優化營商環境的重要內容。為提升審批時效，工程檔案驗收被納入竣工聯合驗收同步辦理，但與此同時也會引發一系列新問題：如何界定檔案驗收行為的屬性、如何保障工程檔案的歸集、如何保證檔案驗收辦理的時效等。城建檔案館作為工程檔案的管理機構，面對審批制度改革的沖擊，需及時重新審視自身在工程檔案驗收工作中的角色定位，通過明確工程檔案驗收事項的行政屬性、完善工作機制、調整檔案移交模式、精簡歸檔范圍、構建上線傳遞管理平臺、加強內外培訓等多措并舉，提升工程檔案驗收工作效能。

關鍵詞：審批制度改革;竣工聯合驗收;工程檔案驗收

一、改革背景下的工程檔案驗收存在問題

1.如何監督建設單位歸檔責任，有效規避檔案歸集難的風險？為深入推進工程審批制度改革，做好建設工程檔案管理的相關工作，2019年3月，住建部在《住房和城鄉建設部關于個修改部分部門規章的決定》（住建部令第47號）中對《城市建設檔案管理規定》進行了修訂，把原第八條“列入城建檔案管理機構檔案接收范圍的工程，建設單位在組織竣工驗收前，應當提請城建檔案管理機構對工程檔案進行預驗收，預驗收合格后，由城建檔案管理機構出具工程檔案認可文件”修改為“列入城建檔案管理機構檔案接收范圍的工程，城建檔案管理機構按照建設工程竣工聯合驗收的規定對工程檔案進行驗收”，同時刪去原第九條“建設單位在取得工程檔案認可文件后，方可組織工程竣工驗收。建設行政主管部門在辦理竣工驗收備案時，應當查驗工程檔案認可文件”。概括地說，此次修訂，對工程檔案的接收工作做了兩個方面的調整：一是對工程檔案不再進行預驗收，工程檔案認可文件不再作為工程竣工驗收備案的前置條件;二是工程檔案驗收被納入竣工聯合驗收，城建檔案管理機構參與聯合驗收。該舉措有利于精簡驗收環節，提高驗收效率，但同時也可能會對工程檔案的歸集帶來一定影響。原因一是預驗收對指導和規范建設單位提交符合要求的工程檔案有積極作用，取消預驗收后各建設單位建檔立卷水平良莠不齊，提供工程檔案驗收的材料完整性、規范性不高，反而會降低聯合驗收的效率;二是工程檔案中的“竣工驗收文件”需在建設單位完成竣工驗收后才能收集歸檔，若竣工驗收已通過，對建設單位的移交檔案的主體責任再無任何行政約束力，則不排除一部分建設單位忽略檔案整理，甚至不向城建檔案機構移交檔案，這將造成工程檔案的缺失或不完整，影響政府、社會的利用。因此，如何有效監督建設單位履行其歸檔責任？如何有效規避工程檔案歸集難的風險，是城建檔案館亟待解決的問題。

2.工程檔案驗收事項的行政屬性模糊，直接影響檔案移交的有效性。各級城建檔案館作為城建檔案管理機構，根據《城市建設檔案管理規定》（建設部90號令），依法履行城市建設工程檔案的管理職責，對列入城建檔案館接收范圍的工程開展工程檔案的接收業務工作。依據國務院辦公廳《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號）規定，城建檔案館必須參加工程建設項目的聯合驗收，接入聯合驗收平臺，以保障城建檔案接收的齊全、完整。城建檔案館參與聯合驗收到底屬于行政還是業務職能？事項屬性模糊，行政職能不清，也直接影響了工程驗收后檔案移交的有效性。

3.“紙質-后補”的歸檔模式難以適應提速增效的要求。工程檔案原接收模式為 “預驗收—竣工驗收后3個月內移交紙質檔案”，在審批改革中須調整為工程檔案驗收在竣工聯合驗收時同步限時辦理。隨著業務流程的變化，還產生受理方式的轉換、審批時序的調整、申請材料整合與精簡等。這一系列的變化都圍繞一個目標：壓縮審批時間。因此，原來“紙質—后補”歸檔模式完全不適應這種高效辦理的要求。此外，工程檔案驗收業務流程的調整、檔案形成責任主體的變化、受理材料的精簡等也將引起歸檔材料等的變化。

二、對策研究

1.明確行政屬性，搭建工作機制。工程檔案驗收作為竣工驗收的一個環節，理應被視作行政行為。工程檔案的形成主體涉及建設單位、行政審批部門、設計單位、勘察單位、施工單位等，各部門、單位間既相互影響又相互制約。為確保建設單位按時、齊全、完整的將工程檔案移交入館，一方面，上級行政部門應明確工程檔案驗收的行政屬性，增加對建設單位檔案移交的行政制約力。另一方面，城建檔案館必須在工程建設項目審批“一套機制”框架下，構建工程檔案驗收工作機制。一是歸檔主體責任制。依據檔案法律法規 “誰形成，誰負責”，明確工程檔案的歸檔主體是建設單位。建設單位必須保證在項目建設的各個階段要求設計、勘察、施工等單位按歸檔范圍及時收集文件材料;在申請竣工驗收時完成除竣工驗收文件外的其它文件材料的整理歸檔，提交城建檔案館核查。二是信息融通共享機制。城建檔案館與審批部門建立檔案驗收與審批各階段審批結論信息推送和融通共享機制，從立項階段起各審批部門便將工程建設項目信息推送城建檔案館，同時，在“多規合一”的“一強藍圖”上將審批結論信息進行標注、疊加，以提供下游審批事項的信息支撐，亦便于城建檔案館提前介入對建設單位的立檔組卷做好指導工作。三是告知承諾制。建立事前、事中、事后相結合的監督機制，加強信用體系建設，對失信企業和從業人員進行嚴格監管，將企業和從業人員違法違規、不履行承諾的失信行為納入工程建設項目審批管理系統，并與全國信用信息共享平臺互聯互通，加強信用信息共享，構建“一處失信、處處受限”的聯合懲戒機制。四是處罰機制。通過審批平臺注記工程檔案接收檢查中的問題;向建設單位發出提交檔案的預警提醒或逾期催交信息等;將違法違規信息推送相關行政執法部門和主管部門，加大對不配合、不移交工程檔案的建設單位依法進行處罰的力度。

2.優化歸檔模式，精簡歸檔范圍。為實現審批時限壓縮，提速增效的目標，一方面，城建檔案館須優化工程檔案驗收歸檔模式，形成“電子檔案在線接收、核驗與紙質檔案線下接收”模式。借鑒杭州城建檔案館工程檔案接收模式，建立工程電子文件在線接收系統，建設單位將蓋有電子印章的電子文件在上線接收系統中上傳輸至城建檔案館，檔案館審核通過后，建設單位再將與電子檔案相對應的紙質檔案移交至檔案館，現場核對無誤后即辦理移交接收手續，實現一次辦理。另一方面，需同步修訂建設工程檔案編制規范，精簡歸檔范圍。依據《建設工程文件歸檔整理規范》（GB50328-2014），結合工程檔案驗收業務流程的調整，明確建設單位和城建檔案館對各類工程文件的不同歸檔范圍，精簡城建檔案館對施工文件的接收內容：主要保留各分部工程的驗收記錄、施工技術管理記錄、部分檢驗報告、部分施工記錄和大部分檢測報告;刪減產品質量證明、商品混凝土產品質量證明文件和大部分施工記錄歸檔內容;簡化工程準備階段文件和竣工驗收文件的部分歸檔內容，并根據住房城鄉建設部辦公廳《關于嚴格落實建筑工程質量終身責任承諾制的通知》（建辦質﹝2014﹞44號）在工程準備階段文件中增加“工程建設基本信息”等。

3.構建管理平臺，實現線上移交及審核。在竣工聯合驗收的形勢下，傳統的紙質檔案的移交模式已難以達到壓縮審批時限以及信息共享的要求，故城建檔案館需要構建市、區統一的工程檔案管理平臺，既要考慮與工程建設項目審批平臺的對接，又要實現建設單位電子文件的在線傳輸、組卷、提交等功能。建設單位可按照項目進度和資料產生的次序，在平臺上實時上傳文件材料，文件分階段上傳完畢后，平臺按工程檔案組卷規則自動完成組卷、編目任務。建設單位可在線上提交檔案備查。城建檔案館可實時監控建設項目的檔案歸集情況，及時提醒，并分階段完成審核反饋，這樣可有效分解城建檔案館在工程竣工驗收時核查檔案的時間壓力，合理分配時間，保證審核質量。此外，管理平臺還要做好與竣工聯合驗收系統的無縫對接：接收審批平臺的審批結論信息（電子證照等）的推送以滿足建設單位檔案組卷需求，同時也保證了審批結論的真實性和有效性。

4.加強內外培訓，提升人員業務素養。工程檔案從業人員的專業能力及素養高低，直接影響工程檔案立卷、歸檔、驗收各個環節的成效。城建檔案館需加強對機構內部管理人員及建設單位檔案從業人員的政策法規宣傳、檔案業務指導及工程管理業務培訓，從源頭上提升工程檔案建檔和管理水平。對內，既要加強管理人員職業道德、服務意識、服務質量的培訓，也要通過“走出去、引進來”等多渠道，邀請聯合驗收相關部門專家進行座談交流、工地實地考察等業務培訓，提升工程檔案驗收一線工作人員對工程建設項目管理、審批制度改革的認識;對外，通過檔案日宣傳、視頻、管理平臺線上互動、電話咨詢、現場座談等交流方式加大對工程檔案歸檔重要性、立檔責任人的系列專題宣傳，提高建設單位依法歸檔的意識;加強對建設單位檔案從業人員的系統操作培訓及業務指導，提高檔案收集、整理的業務能力，確保建設單位提交高質量的項目建設檔案，從而為后續的檔案有效利用打下堅實的基礎。

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[5]國務院辦公廳關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見（2019-03-26） http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-03/26/content_5376941.htm

[6]住房和城鄉建設部關于修改部分規章的決定（2019-03-13） http：//www.mohurd.gov.cn/fgjs/jsbgz/201903/t20190327_239936.html

[7]住房城鄉建設部辦公廳關于嚴格落實建筑工程質量終身責任承諾制的通知（2014-11-05） http：//www.mohurd.gov.cn/wjfb/201411/t20141114_219522.html