試論國家公園建設過程中存在問題及其法律建議

陳浩浩 王育才

摘 要：經過一個世紀的發展，國家公園在國家生態環境保護和自然資源管理中發揮著重要作用，是被證明了一種保護自然資源的重要手段。就我國而言，中國的國家公園體系仍處于探索階段，我國現行法律體制無論在立法中體系中，還是在具體的管理實踐當中，都還存在著對國家公園保護不足的問題。這主要是因為國家公園法律缺失、自然資源權屬不清、立法目的不協調、國家公園相關標準缺失等原因所導致。本文通過研究我國國家公園建設過程中存在的問題，分析現有法律制度在國家公園自然資源保護方面存在的困境和不足，提出了改進建議和對策，以期為國家公園的建設提供法律助力。

關鍵詞：國家公園;法律;建議

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）20-0116-02

作者簡介;陳浩浩（1992-），男，陜西渭南人，西北農林科技大學，2016級環境法碩士研究生，主要研究方向：生態環境保護;王育才（1959-），男，北京人，西北農林科技大學，教授，環境法學碩士生導師，主要研究方向：投資與環境。

作為國際上最受歡迎的自然保護形式之一，國家公園在一個多世紀的發展中相對完善，它更好地處理了發展和保護的關系，成為世界自然保護的典范。黨的十八屆三中全會提出要加快生態文明建設，提出建立國家公園體系，這表明國家公園體系建設已經開始集中實施，作為中國生態文明建設重要舉措[1]。隨著國家公園系統試點和體制改革的推進，由于我國國家公園法律制度的缺失已經成為阻礙國家公園可持續發展，如何為國家公園設立和管理提供有效的法治保障已成為當前一項重大而緊迫的任務。

一、國家公園的涵義

“國家公園”的概念起源于美國，興起于美國早期自然保護運動。1872年建立了世界上第一個國家公園——黃石公園，它在實踐中取得了顯著成果，已經為世界其他國家的自然保護提供了很好的范例。但是，中國國家公園的建設仍處于試點階段，中國對國家公園沒有相關的法律定義，這樣就容易影響相關研究的進展，在研究和探索其他國家國家公園建設理論和實踐基礎上，根據中國的國情和實際工作，應提出符合中國實際的國家公園的定義：國家公園由國家批準，設立和管理，以保護代表該國的自然和人文資源及其景觀，它結合了科研、教育、游憩等綜合功能，實現特定區域的有效保護和合理利用[2]。

二、依法規范國家公園建設的必要性

黨的十八大以來，為了推動國家治理體系現代化適應新時期中國發展需要，國家體制各方面都進行了深刻的變革，為此中共中央全面推進法治建設，提出了重大改革于法有據的基本要求。國家公園試點工作的開展需要法律加以規制，但是，中國沒有完整的國家公園相關法律規范，這些法律規范的缺失必然導致國家公園建設的緩慢，它對保護自然資源和可以持續發展更加不利。相比之下，有著成熟國家公園建設的國家，特別是美國、日本、新西蘭和英國等國，可以從這些自然保護地的形成和發展歷程看出，其有關法律法規通常同步建立，這些規定為國家公園的持續健康的發展奠定了堅實可靠的法律基礎和制度保障。

我國自然保護體系起步較晚，國家公園的發展建設也十分緩慢，更不用說國家公園有關法律法規發展。雖然我國的保護地法律在數量上是驚人的，但受制于舊的行政體制和立法理念，以及分散立法的弊端，各部門利益糾纏不清，管理權上重疊，難以為國家公園的建設提供有效的法律支撐[3]。

三、我國國家公園建設過程存在的問題

（一）自然資源權屬不清

根據中國憲法有關規定，中國自然資源是國家所有制和集體所有制，這反映了中國社會主義公有制的基本制度。但是，在中國行使自然資源所有權的實際效果并不令人滿意。在實際運作中，國有土地的行政管理權由縣級以上的政府部門行使，由于法律將所有權的內容規定較為籠統，不同級別的政府行使權利時也較為模糊，實際情況是誰占有誰所有的情況，這造成了國家權力的架空。由于所有權不明確，必然會導致自然資源管理發展的混亂。一如我國秦嶺地區的違法建筑問題。秦嶺是中國南北地理界限，它在國家生態安全、水源安全和文化建設中發揮著不可替代的作用。然而秦嶺違法建設這種破壞自然環境的情況卻時有發生，這已經嚴重破壞了秦嶺生態環境，損害著全體國民的利益。這其中就涉及到土地資源的權屬問題，一些不法企業打著投資村辦企業的名號，卻將流轉來的土地進行房地產開發。國家公園也一樣，由于土地權屬的不清，導致國家在國家公園的建設過程中遇到各種阻力，這天然的束縛將導致國家公園建設的緩慢。

（二）國家公園相關法律位階較低

在國家公園體系發展相對完善的國家，國家公園相關立法位階普遍比較高。例如，美國國家公園法律體系完善且具有較高的法律位階，由國家公園基本法，授權法，單行法，部門法規構成美國的國家公園法律體系對國家公園的建設運行中能夠起到較好的指導和協調作用。與這些國家相比，中國國家公園的相關立法工作似乎相對滯后[4]。

在中國目前保護區的專門立法中，國家公園法缺失中央立法，最高法律效力層級的是地方國家公園法規，一些省份在國家公園的試點過程中開展了地方性法規的立法實踐。例如，云南省、福建省、湖北省均已頒布或試行國家公園管理條例。由于法律位階較低，這些地方性法規很難實現國家公園建設的有效指導。

（三）現行法律制度缺乏整體性

在我國立法早期階段，國家行政機關權力的實際行使在合法授權之前，經常發生部門權益法律化。現行法律制度的形成更多的是涉及部門利益，“自然保護區條例”“風景名勝區條例”“國家城市濕地公園管理辦法”“國家級森林公園管理辦法”“國家濕地公園管理辦法”“水利風景區管理辦法”等條例及辦法各自成體例，立法缺乏整體性。

其次，從現行的中國國家公園相關的法律規范中來看，其立法目的與國家公園的建設理念不盡相同，這些法規在立法過程首要考慮的是管理和建設問題，注重這些保護區給當地政府帶來的經濟利益，卻忽視了國家公園的生態價值，這與國家公園的設立初衷是相違背的。例如中國自然保護區條例規定了保護區設立目標：為了保護自然環境和自然資源。然而在實際施行過程中卻并非如此，地方政府往往顧及到當地經濟發展，進行一些開礦或旅游活動，這與國家公園的“嚴格保護”主義是不相適應的。