生態(tài)文明視角下上海市國土空間規(guī)劃的實踐與探索

陳 琳 杜鳳姣 CHEN Lin, DU Fengjiao

1 國土空間規(guī)劃進(jìn)入生態(tài)文明新時代

1.1 生態(tài)文明思想是新時代推動生態(tài)文明建設(shè)和城市發(fā)展的根本理念

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計①2018年5月18日，習(xí)近平主席在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上的講話。，而貫徹生態(tài)文明思想是黨的十八大以來國家發(fā)展理念和體制的重大改革。從黨的十八大、十八屆三中全會、十九大對于生態(tài)文明的論述，以及《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等一系列政策文件的出臺，到2018年3月通過的《中華人民共和國憲法修正案》中生態(tài)文明的納入，使生態(tài)文明已經(jīng)上升為黨的主張和國家意志。2018 年 5 月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會，對習(xí)近平生態(tài)文明思想系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)闡釋，為新時代生態(tài)文明建設(shè)指明了方向[1]7。

生態(tài)文明建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展相結(jié)合是新時期發(fā)展的總體要求。我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，面對新時代、新形勢，應(yīng)協(xié)調(diào)好生態(tài)文明建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，兩者不是矛盾對立而是辯證統(tǒng)一。第一，“綠水青山就是金山銀山”，生態(tài)文明建設(shè)對于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增強城市功能、提升城市魅力、改善人居環(huán)境有著十分重要的意義。第二，生態(tài)文明建設(shè)也不是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新時代，發(fā)展仍是第一要務(wù)。要堅持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展。第三，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展有利于加速推動綠色生產(chǎn)方式和生活方式，對提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)地位、加快環(huán)境治理進(jìn)程、提升環(huán)境管理的質(zhì)量與效率具有積極影響[2]。

1.2 重構(gòu)空間規(guī)劃體系是貫徹生態(tài)文明體制改革的重要抓手

國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國土空間規(guī)劃是生態(tài)文明理念落實到行動的重要政策載體[1]7，應(yīng)將生態(tài)文明新時代作為工作的起點和基點。黨的十八大以來，關(guān)于生態(tài)文明的一系列重要文件都對優(yōu)化國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐提出了要求，基于生態(tài)文明的空間規(guī)劃體系改革路線圖逐步明晰。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”），深刻把握了生態(tài)文明思想的內(nèi)涵，彰顯了實現(xiàn)以人民為中心、以社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)的綠色發(fā)展理念，也標(biāo)志著國土空間規(guī)劃從注重經(jīng)濟(jì)、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁向強調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。具體體現(xiàn)在3個方面的重大任務(wù)。

一是推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，提高國土空間利用效率和產(chǎn)出效率。當(dāng)前，低質(zhì)量高代價的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式問題頻現(xiàn)、難以為繼。擴(kuò)張型、粗放式、唯增長論的發(fā)展方式造成了生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染嚴(yán)重、資源能源約束趨緊的嚴(yán)峻局面。新的國土空間規(guī)劃要求通過對國土空間資源的配置、管控，在國土空間開發(fā)保護(hù)中發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用，以生態(tài)為底線和前提，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持人與自然和諧共生，“倒逼”發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，努力實現(xiàn)以最少的國土空間資源滿足最優(yōu)的增長需求，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的空間格局。

二是引導(dǎo)高品質(zhì)生活，提高人居環(huán)境質(zhì)量和空間品質(zhì)。過去幾十年的快速城市化發(fā)展過程忽視了城市的活力和宜居性，與人民美好生活的需求產(chǎn)生差距。新的國土空間規(guī)劃目標(biāo)在于逐步實現(xiàn)國土空間供給質(zhì)量升級，要求堅持把人民對美好生活的向往作為規(guī)劃的出發(fā)點和著力點，形成匹配理想人居環(huán)境的高品質(zhì)城市建設(shè)，將歷史文化、風(fēng)貌景觀、基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)、綜合整治、生態(tài)修復(fù)、能源保障、政策創(chuàng)新等重要空間戰(zhàn)略進(jìn)行系統(tǒng)落地，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高品質(zhì)生活。

三是實現(xiàn)高水平治理，統(tǒng)籌國土空間資源可持續(xù)利用和規(guī)劃高效運行。國土空間規(guī)劃改革也是推動以質(zhì)量變革、效率變革、動力變革為特點的國家空間治理方式的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。從規(guī)劃層級上看，新的國土空間規(guī)劃體系改革從頂層設(shè)計上真正建立了從全國到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃管控的完整規(guī)劃體系。從規(guī)劃運行上看，要求建立統(tǒng)一的編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息平臺，強調(diào)“山水林田湖草是生命共同體”的系統(tǒng)思維和整體保護(hù)，改變過去各類自然資源由不同部門管理造成的沖突，形成全國國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。

2 上海空間規(guī)劃體系的發(fā)展歷程

《若干意見》的出臺標(biāo)志著我國自此終結(jié)了長期以來的“多規(guī)演義”和各類空間規(guī)劃“分治”的局面，進(jìn)入國土空間規(guī)劃實現(xiàn)“多規(guī)合一”的新時代。上海在“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系和技術(shù)方法探索中一直走在全國前列。2008年上海率先將規(guī)劃和國土部門進(jìn)行整合，著眼于超大城市規(guī)劃管理和土地管理的特點，積極開展“兩規(guī)合一”統(tǒng)籌工作。2018年，根據(jù)國家機構(gòu)改革要求，上海成立上海市規(guī)劃和自然資源局，“多規(guī)合一”的空間資源管理開啟了新階段。

2.1 底版合一、標(biāo)準(zhǔn)銜接

上海的“兩規(guī)合一”工作，以土地利用總體規(guī)劃為載體，以城市總體規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向和布局優(yōu)化為指導(dǎo)，目標(biāo)是協(xié)調(diào)建設(shè)用地總規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)等規(guī)劃指標(biāo)[3]28。其中，關(guān)鍵是建立統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[4]。在統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版上，以全國第二次土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)；在統(tǒng)一用地分類上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，并對現(xiàn)狀和規(guī)劃用地的測算口徑進(jìn)行梳理[5]。此外，整合兩個規(guī)劃的空間管制分區(qū)要求，在錨固市域基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，確定建設(shè)用地、生態(tài)空間、基本農(nóng)田的總體布局，構(gòu)建覆蓋整個市域的“三條控制線”，即規(guī)劃建設(shè)用地控制線、基本農(nóng)田保護(hù)線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線，以“規(guī)劃引領(lǐng)”落實“保護(hù)資源”和“保障發(fā)展”雙重職能的探索。

2.2 試點探索、全面推廣

在統(tǒng)一規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后，上海通過市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級“兩規(guī)合一”工作，先試點探索、后全面推廣，層層分解落實全市各項指標(biāo)，實現(xiàn)“三線”精確落地。試點工作以嘉定、青浦兩個區(qū)“兩規(guī)合一”土地利用總體規(guī)劃初步方案編制為起點（圖1-圖2），在統(tǒng)一的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，通過多輪對接總結(jié)工作經(jīng)驗，協(xié)調(diào)矛盾和共性問題，最終形成《“兩規(guī)合一”土地利用規(guī)劃區(qū)縣初步方案編制技術(shù)規(guī)程》和工作要點。此后，浦東新區(qū)、金山區(qū)、奉賢區(qū)、松江區(qū)、寶山區(qū)、原崇明縣、原南匯區(qū)等其余區(qū)縣“兩規(guī)合一”初步方案編制工作陸續(xù)完成，并以此為基礎(chǔ)“自下而上”整合形成全市“兩規(guī)合一”土地利用總體規(guī)劃的初步方案[3]29。至2012年，全市各個區(qū)縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)的“兩規(guī)合一”土地利用總體規(guī)劃均獲市政府批復(fù)，并形成城鄉(xiāng)規(guī)劃梳理版成果，為后續(xù)各區(qū)、鎮(zhèn)法定城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制奠定基礎(chǔ)。在這個階段，上海市出臺了“五量調(diào)控”（總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高）政策，以規(guī)劃土地供給側(cè)改革倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推動上海城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的“政策合一”。

2.3 創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、多規(guī)融合

上海開展“兩規(guī)合一”工作，為在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型中的新一輪城市總體規(guī)劃編制探索“多規(guī)融合”奠定了良好基礎(chǔ)。在上海市委市政府的整體統(tǒng)籌下，上海充分協(xié)調(diào)城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，以及各專項規(guī)劃編制，銜接多個規(guī)劃目標(biāo)和空間布局。上海同步啟動新一輪城市總體規(guī)劃編制和以2020年為節(jié)點的“上海十三五規(guī)劃”、以2050年為節(jié)點的“面向未來30年的上海”研究，讓“卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市”的發(fā)展目標(biāo)成為各方共識。同時，在專項規(guī)劃編制過程中強調(diào)部門合作，涉及生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施、重大交通設(shè)施、市政設(shè)施等重點專項規(guī)劃，原上海市規(guī)土局和全市相關(guān)委辦局建立共同編制的工作機制，實現(xiàn)空間布局上的協(xié)同規(guī)劃，有效地避免了不同部門在不同條線上可能存在的矛盾和沖突[6]46，更有效地推進(jìn)了“實施合一”，保障資源高質(zhì)量利用、城市高效率運行，提高人民生活品質(zhì)。

3 “上海2035”總體規(guī)劃理念轉(zhuǎn)型

3.1 人多地少、資源緊約束特征倒逼城市發(fā)展理念轉(zhuǎn)變

經(jīng)歷了改革開放40年的快速發(fā)展，上海城市轉(zhuǎn)型已經(jīng)呈現(xiàn)出明顯的高密度超大城市發(fā)展階段特征。2018年底，全市常住人口規(guī)模達(dá)到2 423.78萬人，建設(shè)用地總規(guī)模占全市陸域面積比重達(dá)到46%，人口規(guī)模持續(xù)增長、資源環(huán)境緊約束的局面在一定程度上制約了城市可持續(xù)發(fā)展[7]2。與國際城市比較，上海在創(chuàng)新能力、文化魅力和生態(tài)環(huán)境等方面存在明顯短板，尤其是在宜居性、可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境上與全球頂級水平有較大差距。在《2018年全球城市實力指數(shù)報告》（GPCI）中，上海在宜居性和環(huán)境兩個方面排名分別位列第30和第43位；在《全球城市競爭力報告2018—2019》（GUCR）中，上海的可持續(xù)發(fā)展競爭排名列第28位；在《機遇之都7》（COO）中，上海的可持續(xù)發(fā)展和自然環(huán)境、健康、安全和治安、人口結(jié)構(gòu)和宜居性等方面的排名都在20名以外。如何在新的發(fā)展階段，錨固城市發(fā)展的基底，強化城市的生態(tài)性和宜居性，成為上海建設(shè)卓越全球城市和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的關(guān)鍵抓手。

3.2 踐行新發(fā)展理念, 探索高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展新模式

踐行國家生態(tài)文明建設(shè)的基本要求，應(yīng)對挑戰(zhàn)和城市未來發(fā)展的不確定性，上海在新一輪發(fā)展中必須處理好三大關(guān)系：一是人地關(guān)系。從資源環(huán)境承載力和城市安全出發(fā)，對人口和用地發(fā)展進(jìn)行調(diào)控，緩解人口增長與資源環(huán)境之間的矛盾。二是生態(tài)保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，重點是以生態(tài)環(huán)境來優(yōu)化、引導(dǎo)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。三是城鄉(xiāng)關(guān)系。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間體系，以生態(tài)優(yōu)先、產(chǎn)業(yè)興旺和改善人居環(huán)境為核心，扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

2017年12月國務(wù)院批復(fù)的“上海2035”，積極順應(yīng)新時代城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新趨勢，尊重城市發(fā)展規(guī)律，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，把新發(fā)展理念作為一根紅線貫穿始終。在思維方式上，注重綠色發(fā)展，堅持“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”，牢牢守住人口規(guī)模、土地資源、生態(tài)環(huán)境和城市安全4條底線[7]4，在資源環(huán)境緊約束的背景下尋求未來上海實現(xiàn)開放式、多維度、高品質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的路徑和方式[8]，為高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展探索新模式。

“上海2035”對于生態(tài)文明思想的貫徹不僅體現(xiàn)在實施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，還體現(xiàn)在聚焦城市綠色低碳發(fā)展，讓資源環(huán)境消耗與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展脫鉤。對于上海未來生態(tài)、環(huán)境、資源等發(fā)展的總體目標(biāo)、指標(biāo)、路徑和保障機制，在生態(tài)之城分目標(biāo)中進(jìn)行了集中謀劃，同時還考慮了生態(tài)保護(hù)與城市發(fā)展的關(guān)系，在城市空間布局、創(chuàng)新之城、人文之城建設(shè)之中全面滲透生態(tài)文明思想，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活方式，強調(diào)產(chǎn)業(yè)、交通、建筑等方面的源頭綠色[9]。

圖1 上海市嘉定區(qū)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2010年梳理版）土地使用規(guī)劃圖

圖2 上海市嘉定區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020）土地利用規(guī)劃圖

4 上海市國土空間規(guī)劃的實踐和探索

聚焦生態(tài)文明新時代空間供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，圍繞國土空間規(guī)劃“四梁八柱”構(gòu)建，即規(guī)劃層級和內(nèi)容類型上的“五級（國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級）三類（總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃）”和規(guī)劃運行上的“四體系（編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系）”，結(jié)合超大城市規(guī)劃、建設(shè)和管理特點，上海在編制和實施“上海2035”過程中，對國土空間規(guī)劃進(jìn)行了系統(tǒng)深化和探索實踐。

4.1 優(yōu)化“空間合一、時間合拍”的規(guī)劃體系

結(jié)合“上海2035”編制，上海將“兩規(guī)融合、多規(guī)合一”工作推向深入，在法定程序、成果體系、規(guī)劃內(nèi)容和實施管控等方面進(jìn)一步融合，以城市總體規(guī)劃為主體，充分融入土地利用總體規(guī)劃，同時整合涉及空間安排的各類專項規(guī)劃，實現(xiàn)空間合一和時間合拍（圖3）。

在空間維度上，應(yīng)對原規(guī)劃體系中規(guī)劃層次多、類型多、環(huán)節(jié)多等問題，強化自上而下的傳導(dǎo)機制，按照全域覆蓋、分層管理、分類指導(dǎo)的目標(biāo)優(yōu)化規(guī)劃體系，將原有的“總體—分區(qū)—單元—控詳”4個規(guī)劃層次進(jìn)一步簡化并適度歸并，形成“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”3個規(guī)劃層次（圖4），重新定義各層次規(guī)劃的內(nèi)涵，并對各層次規(guī)劃之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，有序分解落實總體規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)。

在時間維度上，更加注重行動規(guī)劃的時序安排，以及與其他規(guī)劃的銜接。國土空間規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃充分銜接，通過共同組織、同步編制近期規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃，統(tǒng)籌各階段發(fā)展目標(biāo)；通過編制年度實施計劃，與年度財政預(yù)算、重點工作、重點工程在內(nèi)容上進(jìn)行銜接，指導(dǎo)具體項目有序?qū)嵤6]49。

4.2 注重各層次規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系

配合國土空間規(guī)劃體系的優(yōu)化，上海同步開展了技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系的完善工作，對應(yīng)各層次規(guī)劃編制了《浦東新區(qū)和郊區(qū)各區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》 《上海市主城區(qū)單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》 《上海市新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（含近期重點公共基礎(chǔ)設(shè)施專項規(guī)劃）編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》 《上海市鄉(xiāng)村規(guī)劃導(dǎo)則》《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則（2016年修訂版）》等一系列成果規(guī)范和技術(shù)準(zhǔn)則，目的在于保障總體規(guī)劃剛性和彈性內(nèi)容的層層傳導(dǎo)，以及各層次規(guī)劃成果的技術(shù)完善。

一是統(tǒng)一成果形式和技術(shù)要求。以《浦東新區(qū)和郊區(qū)各區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》為例，明確區(qū)總規(guī)成果構(gòu)成，包括法定文件、技術(shù)文件和數(shù)據(jù)文件。法定文件形成規(guī)范，明確各部分的編制重點、主要圖紙、主要表格和技術(shù)要點，對頁面、字體、表格、圖紙等排版形式也有具體要求；技術(shù)文件提供參考，提出實施評估報告和編制說明的重點內(nèi)容；數(shù)據(jù)文件統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)按照規(guī)劃國土資源電子信息平臺入庫標(biāo)準(zhǔn)，形成并上報區(qū)總規(guī)數(shù)據(jù)成果，便于成果的入庫管理和實施管控。

圖3 空間合一、時間合拍的空間規(guī)劃體系

圖4 “兩規(guī)融合、多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系

二是分層落實各類要素且各有側(cè)重。在總體規(guī)劃和單元規(guī)劃層面，側(cè)重于規(guī)范自上而下的規(guī)劃管控和資源調(diào)配。例如《上海市主城區(qū)單元規(guī)劃編制技術(shù)要求和成果規(guī)范（試行）》明確，單元規(guī)劃應(yīng)保障“上海2035”對于底線型、公益性設(shè)施的管控要求得以傳導(dǎo)落實，更好地指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃的修改，同時為專項規(guī)劃預(yù)留政策接口。在詳細(xì)規(guī)劃層面，側(cè)重于對細(xì)化規(guī)劃引導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)化。例如《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則（2016年修訂版）》對不同空間層次和不同功能區(qū)域的獨立用地小型公共空間用地面積比例確定了不同標(biāo)準(zhǔn)。

三是明確分類管控要求和傳導(dǎo)形式。成果規(guī)范和技術(shù)準(zhǔn)則提出，不同類型規(guī)劃的要素通過多種形式在各層級規(guī)劃中實現(xiàn)傳導(dǎo)。例如，對于涉及城市重大資源調(diào)配、底線要素管控和安全性要素設(shè)置等的強制性內(nèi)容（以及涉及城市運行質(zhì)量和效率的關(guān)鍵性內(nèi)容，如人口和用地規(guī)模、“四線管控”等），需在成果規(guī)范中提出嚴(yán)格的控制要求，分層落實指標(biāo)、邊界等要素；對于需要重點表達(dá)選線或者選址的重大交通設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施等，要求通過空間位置劃示的方式逐級傳導(dǎo)；對于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施等15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃，統(tǒng)一各層次規(guī)劃的配置標(biāo)準(zhǔn)；對于總體城市設(shè)計、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等非強制性內(nèi)容，提出通過結(jié)構(gòu)、名錄和分區(qū)等進(jìn)行傳導(dǎo)。

4.3 加強剛性管控和彈性適應(yīng)內(nèi)容的逐級傳導(dǎo)

4.3.1 總體規(guī)劃定框架，突出戰(zhàn)略引領(lǐng)作用

總體規(guī)劃既是凝聚全社會共識的發(fā)展綱領(lǐng)，也是指導(dǎo)全市和各區(qū)以及各專業(yè)系統(tǒng)未來20年乃至更長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略藍(lán)圖，包括上海市城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“全市總規(guī)”）、浦東新區(qū)和郊區(qū)各區(qū)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“各區(qū)總規(guī)”）以及專項規(guī)劃（總體規(guī)劃層次）[6]47。

“上海2035”形成“1+3”完整的成果體系，等同于省級國土空間總體規(guī)劃，發(fā)揮定規(guī)模、定系統(tǒng)、定結(jié)構(gòu)、定布局的作用。其中，“1”為規(guī)劃報告；“3”分別為落實全市總規(guī)中聚焦分區(qū)維度的分區(qū)指引、系統(tǒng)維度的專項規(guī)劃大綱和時序維度的行動規(guī)劃大綱。以生態(tài)之城目標(biāo)為例，“上海2035”從區(qū)域協(xié)同和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌角度提出生態(tài)發(fā)展策略，明確生態(tài)空間結(jié)構(gòu)、名稱、布局和相關(guān)指標(biāo)要求。在區(qū)域視角下強調(diào)上海與周邊城市共同維護(hù)的4大戰(zhàn)略性生態(tài)空間（圖5），市域構(gòu)建“雙環(huán)、九廊、十區(qū)”多層次、功能復(fù)合的生態(tài)空間體系（圖6-圖7）。與此同時，強化空間分區(qū)管制，劃定“三大空間、四條紅線”，形成全市空間分區(qū)管制體系基本框架。其中，“三大空間”為生態(tài)空間（圖8）、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間；“四條紅線”為生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界和文化保護(hù)控制線。至2035年，上海生態(tài)空間占比大于60%，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于150萬畝（1 000 km2），城市開發(fā)邊界控制在3 200 km2。

圖5 上海近滬地區(qū)生態(tài)協(xié)調(diào)圖

圖6 上海市域生態(tài)基底結(jié)構(gòu)圖

圖7 上海市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃圖

圖8 上海市域生態(tài)空間規(guī)劃圖

區(qū)級總體規(guī)劃等同于市縣級國土空間總體規(guī)劃，肩負(fù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的任務(wù)，劃定政策區(qū)控制線，將市級總體規(guī)劃明確的剛性內(nèi)容和分區(qū)指引的指導(dǎo)要求在區(qū)內(nèi)進(jìn)行落實和綜合安排，并協(xié)調(diào)區(qū)級各專項規(guī)劃，為未來發(fā)展預(yù)留彈性和適應(yīng)性。同時，區(qū)總規(guī)編制街、鎮(zhèn)指引，指導(dǎo)下位單元規(guī)劃層次各類規(guī)劃的編制工作。以生態(tài)之城目標(biāo)為例，區(qū)總規(guī)將“上海2035”相關(guān)指標(biāo)落實到各區(qū)，構(gòu)建并完善各區(qū)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間，深化明確所涉及各類、各片生態(tài)空間的范圍和管控要求。在市域重要生態(tài)空間結(jié)構(gòu)性控制的基礎(chǔ)上，以保持總量不變和結(jié)構(gòu)貫通為前提，結(jié)合各區(qū)實際情況可進(jìn)一步優(yōu)化完善生態(tài)廊道、生態(tài)間隔帶的空間范圍，形成全區(qū)完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間體系。為更精準(zhǔn)地實現(xiàn)市級總規(guī)確定的“四條紅線”等剛性內(nèi)容傳導(dǎo)的有效性，區(qū)級總規(guī)加強空間分區(qū)管制，依據(jù)市總規(guī)分解下達(dá)各區(qū)的生態(tài)空間規(guī)模，確定各區(qū)各類生態(tài)空間規(guī)模。區(qū)總規(guī)進(jìn)一步校核落實全市總規(guī)明確的一類和二類生態(tài)空間方案，形成精確的四至邊界；進(jìn)一步深化完善三類和四類生態(tài)空間，區(qū)級結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間可進(jìn)行布局優(yōu)化。如崇明區(qū)總規(guī)，對“上海2035”提出的崇明東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)、長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)等進(jìn)行深化落實，對三、四類生態(tài)空間進(jìn)行優(yōu)化并拓展（圖9）。

圖9 崇明區(qū)生態(tài)空間規(guī)劃圖

圖10 朱涇鎮(zhèn)公園綠地規(guī)劃圖

4.3.2 單元規(guī)劃承上啟下，保障公共資源和生態(tài)底線落地管控

單元規(guī)劃是強化空間引導(dǎo)和落地管控的管理平臺，強調(diào)對生態(tài)空間、公益性設(shè)施和文化風(fēng)貌等底線性內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括主城區(qū)單元規(guī)劃、浦東新區(qū)和郊區(qū)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃暨土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱“新市鎮(zhèn)總規(guī)”）、特定政策區(qū)單元規(guī)劃。

主城區(qū)單元規(guī)劃針對當(dāng)前上海主城區(qū)面臨的用地建設(shè)程度高、用地緊缺和設(shè)施落地難等問題，以提升全球城市的功能能級、提升公共服務(wù)水平、提高城市空間品質(zhì)、推進(jìn)集約用地和功能適度混合、提升土地利用績效為目標(biāo)，對生態(tài)空間等底線型內(nèi)容明確需分解落實的綜合發(fā)展指標(biāo)，如生態(tài)空間面積、河湖水面率等，同時明確每個指標(biāo)落實的方式、落實的層面以及管控的主體。主要包含全區(qū)、單元（街道、鎮(zhèn)）和街坊3個層面，各層面落實的重點各有不同[10]。著重對民生類和生態(tài)類空間資源，如楔形綠地、大型公園、地區(qū)公園、社區(qū)公園、濱水廊道、社區(qū)公共空間植入?yún)^(qū)等，在空間上劃定圖斑線，按“圖數(shù)一致”原則編制至圖則的深度，以確保公益類設(shè)施空間精確落地，并指導(dǎo)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和調(diào)整。

新市鎮(zhèn)是上海市“兩級政府、三級管理”行政管理的基本層次，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本單元。新市鎮(zhèn)總規(guī)等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃，重點保障底線型、公益性設(shè)施空間，同時強化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，深化區(qū)總規(guī)確定的各鎮(zhèn)“四條紅線”。在生態(tài)建設(shè)上，闡明鎮(zhèn)內(nèi)各類生態(tài)空間的保護(hù)面積、保護(hù)等級、控制要求和規(guī)劃策略，明確森林覆蓋率等指標(biāo)。同時，明確規(guī)劃公園綠地的規(guī)模、人均面積，以及各級公園的個數(shù)、規(guī)模、服務(wù)水平等內(nèi)容，劃定綠線；對納入“人均公園綠地”指標(biāo)計算的綠地必須全部落地，并劃示出明確的用地邊界。以上海市金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)為例，根據(jù)上位規(guī)劃要求，朱涇鎮(zhèn)無一、二類生態(tài)空間，則落實三類和四類生態(tài)空間規(guī)模布局，構(gòu)建鎮(zhèn)域內(nèi)4級公園體系，并明確每個公園規(guī)模、布局和服務(wù)半徑（圖10）。為指導(dǎo)下位規(guī)劃的編制，新市鎮(zhèn)總規(guī)要求編制單元規(guī)劃指引，包括開發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)單元和開發(fā)邊界外的郊野單元，明確各單元用地布局、設(shè)施建設(shè)和相關(guān)控制要求，提出下位規(guī)劃編制或調(diào)整的要求。

4.3.3 詳細(xì)規(guī)劃突出建設(shè)實施引導(dǎo)和政策機制創(chuàng)新

詳細(xì)規(guī)劃是各類主體共同參與編制和實施的基礎(chǔ)平臺，突出實施導(dǎo)向，更加注重分區(qū)、分類和分層管理，包括控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和專項規(guī)劃（詳細(xì)規(guī)劃層次）[6]48。

控制性詳細(xì)規(guī)劃是指導(dǎo)項目建設(shè)的法定文件，是協(xié)調(diào)上位規(guī)劃明確的底線管控要求和實際建設(shè)需求的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時在規(guī)劃轉(zhuǎn)向建設(shè)實施中，在指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等方面為項目管理預(yù)留彈性。以綠地為例，控制性詳細(xì)規(guī)劃落實上位規(guī)劃確定的生態(tài)格局，統(tǒng)籌綠地系統(tǒng)的布局結(jié)構(gòu)和數(shù)量規(guī)模，明確各級公共綠地的服務(wù)半徑和用地面積。由于控制性詳細(xì)規(guī)劃更加強調(diào)面向開發(fā)建設(shè)的實施導(dǎo)向，重點關(guān)注以市場配置為主的內(nèi)容，提出靈活的管控方式，因此更加注重政策機制創(chuàng)新，保障公益性設(shè)施建設(shè)實施。如《關(guān)于印發(fā)本市全面推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用若干意見的通知》（滬府規(guī)[2018]21號）提出“以強度換空間，以空間促品質(zhì)”，為增加公共空間、綠化、服務(wù)設(shè)施等，鼓勵提高開發(fā)強度后騰挪出土地投入公益性設(shè)施。因此，在確定控詳指標(biāo)時，需要考慮與土地權(quán)屬的銜接、落實特定時期土地管理政策對地塊指標(biāo)的要求，以及考慮規(guī)劃指標(biāo)在后續(xù)土地出讓工作中的可實施性。重點地區(qū)深化土地出讓階段帶方案出讓的機制，存量更新地區(qū)落實規(guī)劃、土地、建管和監(jiān)管的全生命周期管理，提升管理精細(xì)化水平[11]。

村莊規(guī)劃重點體現(xiàn)人與自然和諧共生的導(dǎo)向，并結(jié)合農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村地區(qū)土地、產(chǎn)業(yè)、資金、政策，優(yōu)化鄉(xiāng)村人居環(huán)境、傳統(tǒng)風(fēng)貌和自然生態(tài)格局。2012年以來，上海積極探索鎮(zhèn)村國土空間規(guī)劃編制管理，開展了郊野單元（村莊）規(guī)劃編制工作。郊野單元（村莊）規(guī)劃是覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)、統(tǒng)籌全地類、全要素的綜合性、統(tǒng)籌性、實施性規(guī)劃。深化落實區(qū)、鎮(zhèn)總規(guī)明確的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容，優(yōu)化調(diào)整建設(shè)用地、基本農(nóng)田、生態(tài)用地等各類用地布局，形成近期行動計劃，制定規(guī)劃實施路徑和策略，促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)用地布局優(yōu)化和土地利用效率提升，為鄉(xiāng)村建設(shè)的開展提供規(guī)劃依據(jù)。郊野單元（村莊）規(guī)劃要求開展單元內(nèi)自然資源現(xiàn)狀調(diào)查與評價，主要對單元內(nèi)的種植土地、林草覆蓋、水面等情況進(jìn)行評價，評價內(nèi)容包括自然資源的種類、規(guī)模、布局、質(zhì)量、生態(tài)效益、存在問題等（圖11）。根據(jù)評價結(jié)果，落實自然資源空間布局規(guī)劃，劃定土地綜合整治重點區(qū)域，針對田、水、林等自然要素提出整治策略。

總的來看，剛性管控和彈性適應(yīng)內(nèi)容在上海市國土空間規(guī)劃體系中逐級傳導(dǎo)。為發(fā)揮規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)和政策管控的重要作用，規(guī)劃的深度和管控要求層層遞進(jìn)，同時結(jié)合具有較強針對性的配套政策機制。全市總規(guī)對應(yīng)的是結(jié)構(gòu)線，起到定規(guī)模、定系統(tǒng)、定布局的作用；各區(qū)總規(guī)對應(yīng)的政策區(qū)控制線，強調(diào)主要功能區(qū)塊落地和相關(guān)控制指標(biāo)的下位傳導(dǎo)；主城區(qū)單元規(guī)劃和新市鎮(zhèn)總規(guī)是地塊圖斑線，實現(xiàn)精確落地、圖斑管理[6]49；詳細(xì)規(guī)劃是實施平臺，明確具體地塊的規(guī)劃控制要求，強調(diào)實施建設(shè)和政策創(chuàng)新（圖12）。

圖11 郊野單元（村莊）規(guī)劃自然資源現(xiàn)狀示意圖

圖12 生態(tài)空間規(guī)劃在上海市國土空間規(guī)劃體系中的傳導(dǎo)示意圖

4.4 健全動態(tài)維護(hù)和實施監(jiān)督的全過程運營機制

為實現(xiàn)總體規(guī)劃由藍(lán)圖式向過程式管理轉(zhuǎn)變，上海在“多規(guī)合一”的空間基礎(chǔ)信息平臺的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了行動規(guī)劃機制和規(guī)劃“監(jiān)測—評估—維護(hù)”機制，并以“上海2035”實施為抓手，積極開展相關(guān)實踐探索。

一是編制上海市國土空間近期規(guī)劃。為分解落實和實施推進(jìn)總體規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)，強化行動規(guī)劃編制和執(zhí)行中的“多規(guī)合一”，上海建立了以綜合類行動規(guī)劃及特定領(lǐng)域行動規(guī)劃為載體的行動規(guī)劃機制。目前，上海正在探索通過《上海市國土空間近期規(guī)劃（2018—2025）》，將“上海2035”明確的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展指標(biāo)以及規(guī)劃策略分解落實到2020年、2025年2個時間節(jié)點。發(fā)揮近期規(guī)劃的空間引領(lǐng)和土地保障作用，明確“十四五”時期建設(shè)項目空間布局引導(dǎo)和土地使用安排[12]。同時，與“十三五” “十四五”規(guī)劃、各專項五年規(guī)劃，以及各類三年行動計劃的編制形成工作互動。通過各項行動任務(wù)，將近期考核指標(biāo)、建設(shè)任務(wù)分解至各區(qū)和委辦局，做到指標(biāo)化監(jiān)測考核、項目化實施。

二是編制上海市城市總體規(guī)劃實施年度監(jiān)測報告。以上海城市發(fā)展戰(zhàn)略數(shù)據(jù)庫（Shanghai Strategy Development Database,SDD）為平臺，監(jiān)測評估機制包括年度監(jiān)測、五年評估和重點領(lǐng)域?qū)ｍ椩u估。為實現(xiàn)動態(tài)維護(hù)閉環(huán)，近期規(guī)劃和年度實施計劃的編制應(yīng)以監(jiān)測評估結(jié)果為指導(dǎo)和依據(jù)，及時調(diào)整相關(guān)實施策略?！吧虾?035”獲批后，上海圍繞建設(shè)卓越的全球城市和具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市目標(biāo)，開展了總體規(guī)劃實施年度監(jiān)測工作。重點對標(biāo)國務(wù)院批復(fù)要點，對城市發(fā)展?fàn)顩r、規(guī)劃實施效果進(jìn)行監(jiān)測、分析、評價，建立一套“可動態(tài)跟蹤、可持續(xù)維護(hù)、可國際對標(biāo)”，符合上海發(fā)展特色的年度監(jiān)測機制，保障“上海2035”有效實施。通過分析城市發(fā)展外部環(huán)境，評價實施效果，剖析存在問題與成因，提出政策建議，發(fā)揮對“上海2035”實施的反饋預(yù)警和決策參謀作用，并與同步編制的近期規(guī)劃形成互動。

5 結(jié)語

隨著國土空間規(guī)劃編制審批和實施管理工作的全面啟動，實現(xiàn)以生態(tài)文明為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展成為國土空間規(guī)劃探索的新路徑。上海從2008年開始的“兩規(guī)合一”統(tǒng)籌工作，到新一輪國土空間規(guī)劃的實踐與探索，在“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系構(gòu)建、規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系銜接、剛性管控和彈性適應(yīng)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，以及規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制等方面，為全國其他城市開展國土空間規(guī)劃編制工作，探索高密度超大城市可持續(xù)發(fā)展的新模式積累了經(jīng)驗。面對新矛盾、新問題、新機遇，上海將“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，持續(xù)推動生態(tài)文明新時代的國土空間規(guī)劃改革創(chuàng)新。