上海市域國土空間綜合整治：發(fā)展歷程與未來展望

顧竹屹 GU Zhuyi

0 引言

土地整治的本質(zhì)是“對人地關(guān)系的再調(diào)適”[1]，在城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中是重要的實施手段，不同的發(fā)展階段、資源條件和規(guī)劃目標(biāo)被賦予了不同內(nèi)涵。國家組建自然資源部，并由其統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，國土空間綜合整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，成為統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺和重要抓手[2]。

上海作為國際化大都市，其人口、產(chǎn)業(yè)、社會、環(huán)境等發(fā)展特征和問題是土地整治工作的客觀基礎(chǔ)，也是特點所在。“上海2035”總規(guī)明確了未來的目標(biāo)愿景是要建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。同時，全市仍面臨著總體土地資源不足，郊區(qū)低效用地散布、生態(tài)空間供給有限但生態(tài)游憩需求增長、城市高速發(fā)展而鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后等矛盾[3]，這是上海市域國土空間綜合整治需要重點研究和解決的問題。

本文首先梳理解析相關(guān)概念，回顧上海土地整治的發(fā)展歷程，闡述現(xiàn)有規(guī)劃管理體系，進(jìn)而對主要實踐進(jìn)行評價和剖析，提出關(guān)于未來上海市域國土空間綜合整治的思考與建議。

1 概念解析

1.1 土地整治與國土空間綜合整治

縱觀世界各國的土地整治發(fā)展歷程，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和面臨的土地利用問題不斷變化，土地整治的內(nèi)涵、目標(biāo)、策略等也在不斷發(fā)展變化[4]。我國土地整治在不同時期呈現(xiàn)不同特征：從建國初期側(cè)重大面積土地開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)，到強調(diào)對土地利用及土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的土地整理，再到以提高耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量為核心的土地整理復(fù)墾開發(fā)[5]，直到演進(jìn)為當(dāng)前目標(biāo)多元、內(nèi)容全面、模式多樣、手段豐富的土地綜合整治。土地整治的對象已經(jīng)從農(nóng)用地拓展至建設(shè)用地，范圍也從農(nóng)村地區(qū)拓展至城市地區(qū)。

根據(jù)2018年發(fā)布的《土地整治術(shù)語》（TD/T1054-2018），土地整治是指為滿足人類生產(chǎn)、生活和生態(tài)的功能需要，依據(jù)土地整治規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化的土地進(jìn)行綜合治理活動；是土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾、土地修復(fù)的統(tǒng)稱。“國土綜合整治”也被列在該術(shù)語的規(guī)劃類術(shù)語中，是指針對國土空間開發(fā)利用中產(chǎn)生的問題，遵循“山水林田湖草生命共同體”理念，綜合采取工程、技術(shù)、生物等多種措施，修復(fù)國土空間功能，提升國土空間質(zhì)量，促進(jìn)國土空間有序開發(fā)的活動，是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理、建設(shè)美麗生態(tài)國土的總平臺[6]。

可見，從土地整治到土地綜合整治，再到國土綜合整治，已具備相關(guān)實踐和理論支撐[7]。本文所闡述的“國土空間綜合整治”，作為自然資源部的一項重要職能，與其說是一個新的概念，不如稱其為一個新的階段；是土地整治發(fā)展至今的升級版，符合國家機構(gòu)改革和自然資源管理的新要求。

1.2 國土空間綜合整治與國土空間規(guī)劃

根據(jù)中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。未來將形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度。國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃，國土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項規(guī)劃的基礎(chǔ)。可見，新的規(guī)劃體系在橫向上要實現(xiàn)“多規(guī)合一”，在縱向上又強化了規(guī)劃的傳導(dǎo)性和實施性。

在原土地利用規(guī)劃體系及相關(guān)語境中，土地整治是調(diào)整土地利用的工具和手段，土地整治規(guī)劃不僅是支撐土地利用總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，也是促進(jìn)城市總體規(guī)劃相關(guān)目標(biāo)的具體落實，還是配合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃所作的近期安排。相應(yīng)地，國土空間綜合整治也應(yīng)該成為實施國土空間規(guī)劃、落實用途管制的重要手段。而未來引領(lǐng)國土空間綜合整治的規(guī)劃載體是否是單列的專項規(guī)劃或?qū)ｍ椧?guī)劃體系，還是融合納入各級總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中，則需要根據(jù)國家相關(guān)要求和各地實際情況確定。

同時，正如國土空間規(guī)劃本身并非拘于對空間資源的配置，而是根據(jù)自然環(huán)境的演變、經(jīng)濟社會目標(biāo)的改變及相互影響而作出的綜合謀劃，國土空間綜合整治也不應(yīng)限于對土地要素的調(diào)整，而應(yīng)該起到促進(jìn)土地、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等多方面協(xié)同發(fā)展的作用。

2 上海土地整治的發(fā)展歷程和現(xiàn)有規(guī)劃管理體系

2.1 上海開展土地整治的3個階段

2.1.1 以農(nóng)用地整治為主的階段（1949—1990年）

中華人民共和國成立伊始，為克服經(jīng)濟凋敝、物資匱乏的困難，保障大城市居民的鮮活農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，我國效仿前蘇聯(lián)，為直轄市和幾乎所有省會級大城市周邊劃定若干縣為郊區(qū)[8]。1958年，國務(wù)院批準(zhǔn)將江蘇省的嘉定、松江等10個縣劃歸上海市，為郊區(qū)大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)提供了重要條件。與此同時，上海緊跟國家步伐全面完成土地改革，農(nóng)民成為土地真正的主人，郊區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性高漲[9]。

上海市域土地整治也由此拉開帷幕。1950年代，通過培修圩堤，提高抗?jié)衬芰Α?960年代，重點發(fā)展機電排灌和聯(lián)圩建閘，提高農(nóng)田排水能力。1970年代，全面調(diào)整灌區(qū)和建設(shè)圩區(qū)配套工程，提高土壤生產(chǎn)力。1980年代，在注重農(nóng)用地改良、提高種植業(yè)經(jīng)濟效益的同時，也開始加強農(nóng)村環(huán)境綜合整治[10]。從上述工作可以看出，上海土地整治初期以農(nóng)用地整治為主，核心圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.1.2 “三個集中”整治階段（1990—2008年）

1990年，黨中央國務(wù)院宣布開發(fā)開放浦東。黨的十四大作出把上海建成“一個龍頭、三個中心”的重大戰(zhàn)略決策，使上海的戰(zhàn)略地位和城市功能都發(fā)生了巨大變化，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入快車道。1993年，上海市政府將“耕地向種田能手集中，工業(yè)向園區(qū)集中，居住向城鎮(zhèn)集中”的“三集中”戰(zhàn)略確立為指導(dǎo)郊區(qū)發(fā)展的基本方針[11]。在此后編制并獲批的第二版城市總體規(guī)劃中，上海也明確了“多軸、多層、多核”的市域空間布局，其中“多層”包括中心城、新城、中心鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)所構(gòu)成的城鎮(zhèn)體系及中心村5個層次[12]。

在空間規(guī)劃引導(dǎo)和資金政策支持下，上海歸并零散田塊、建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，對零散居民點進(jìn)行適度集中，對不符合規(guī)劃的工業(yè)用地進(jìn)行“騰籠換鳥”。據(jù)悉，當(dāng)時全市實施的“三集中”項目達(dá)200個以上，整治規(guī)模超過40 km2，極大地推動了上海郊區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中和土地規(guī)模化經(jīng)營的一體化進(jìn)程[13]。上海土地復(fù)墾工作和對田、水、路、林、村的綜合整理也起步于此階段，耕地質(zhì)量和數(shù)量得到有效增加。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著“三個集中”發(fā)展戰(zhàn)略的重新明確和不斷推進(jìn)，上海探索了宅基地置換試點工作，利用土地整治工具促進(jìn)土地集約使用，提高郊區(qū)生產(chǎn)力和農(nóng)民生活水平。可見，上海土地整治的第二階段一直圍繞著“三個集中”發(fā)展戰(zhàn)略，以農(nóng)地整理、農(nóng)村居民點置換和耕地占補平衡為主。

2.1.3 土地綜合整治階段（2008年至今）

隨著上海在國家戰(zhàn)略中的地位和作用日益凸顯，城市發(fā)展也出現(xiàn)新的態(tài)勢和問題，建設(shè)用地高速擴張，生態(tài)空間遭到蠶食，農(nóng)村面貌長期未得到明顯改善；但人們對生態(tài)環(huán)境和生活品質(zhì)的需求卻日益增長。2008年上海市規(guī)劃管理和土地管理機構(gòu)合并，2009年全市開展“兩規(guī)合一”成果編制，為后續(xù)規(guī)劃引領(lǐng)空間發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。2013年，上海又進(jìn)一步確立“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用基本策略，并提出規(guī)劃建設(shè)用地“負(fù)增長”的目標(biāo)要求。

由此，上海土地整治的目標(biāo)由“增地提等”轉(zhuǎn)向錨固城鄉(xiāng)生態(tài)空間等綜合目標(biāo)，對象由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)向全域用地的“增減掛鉤、流量管控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，推進(jìn)思路由項目實施操作轉(zhuǎn)向依托整治平臺統(tǒng)籌各方資源，效益由完成耕地保護任務(wù)轉(zhuǎn)向激發(fā)城市開發(fā)邊界外郊野地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力[14]。在這個階段，土地整治規(guī)劃作為土地整治工作龍頭的地位得到確立，上海發(fā)布了首部市級土地整治規(guī)劃，創(chuàng)設(shè)了郊野單元規(guī)劃，實施了多個市級土地整治項目和郊野公園建設(shè)，并在全國率先開展低效建設(shè)用地減量化。近年來，上海又積極開展“土地整治+”系列活動探索，推進(jìn)土地整治與藝術(shù)、體育、自然教育等跨界融合[15]，業(yè)界也越來越認(rèn)可上海土地整治已率先邁入4.0時代①原國土資源部土地整治中心范樹印主任在2017年接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示，上海土地整治已率先邁入4.0時代，一定程度上代表了目前中國土地整治的先進(jìn)水平。資料來源：http://news.sina.com.cn/o/2017-08-29/doc-ifykiurx2796639.shtml。這一說法。

2.2 現(xiàn)有土地整治規(guī)劃管理體系

2.2.1 規(guī)劃編制體系

上海市首輪土地整治規(guī)劃編制工作始于2010年。根據(jù)當(dāng)時國家要求，立足“兩局合并”的制度優(yōu)勢，建立了市—區(qū)—郊野單元3級土地整治規(guī)劃編制體系（圖1）。上海的土地整治規(guī)劃不僅是對當(dāng)時城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)的具體落實，也切實體現(xiàn)了在實施策略和路徑方面的“多規(guī)承載”。

第一層次，市級土地整治規(guī)劃對應(yīng)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和國民經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃，落實分解高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)模、土地整治補充耕地量以及城市開發(fā)邊界外低效建設(shè)用地減量化3項剛性指標(biāo)，并劃定重點區(qū)域和重點工程等，統(tǒng)籌指導(dǎo)各區(qū)開展整治規(guī)劃編制。第二層次，區(qū)級土地整治規(guī)劃向上承接區(qū)級總體規(guī)劃和市級土地整治規(guī)劃，向下劃分郊野單元并指導(dǎo)郊野單元規(guī)劃編制，進(jìn)一步分解規(guī)劃指標(biāo)，確定土地整治特別是高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的項目、布局和時序安排等。第三層次，郊野單元規(guī)劃最初定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地整治規(guī)劃，原則上以一個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為一個郊野單元，并將整治對象拓展至鎮(zhèn)域全要素，對規(guī)劃范圍內(nèi)農(nóng)用地（含未利用地）整治、建設(shè)用地整治和專項規(guī)劃等進(jìn)行統(tǒng)籌。

2.2.2 項目實施管理

土地整治規(guī)劃確定的目標(biāo)通常是通過實施數(shù)個土地整治項目來實現(xiàn)的，而一個項目的流程一般包括項目選址、可行性研究、規(guī)劃設(shè)計與預(yù)算、項目施工、竣工驗收和后期管護6個環(huán)節(jié)。從類型上看，上海土地整治項目包括建設(shè)用地復(fù)墾（減量化）項目、郊野公園建設(shè)和灘涂成陸開發(fā)項目等多種。從資金來源看，可以分為市級土地整治項目和一般土地整治項目。前者主要使用市財政專項資金，由上海市規(guī)劃資源局②即原上海市規(guī)劃和國土資源管理局，現(xiàn)已更名為上海市規(guī)劃和自然資源局。負(fù)責(zé)項目從立項審批到竣工驗收的管理工作，由上海市財政局負(fù)責(zé)相關(guān)資金管理，各相關(guān)部門共同參與整個項目流程；后者通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報，并由區(qū)級相關(guān)部門管理。

2.2.3 政策資金支持

保障項目落地的關(guān)鍵在于配套政策和資金支持。在這點上，郊野單元規(guī)劃充分體現(xiàn)了空間規(guī)劃和政策設(shè)計的結(jié)合，也突出了土地綜合整治重在實施的特點。在整合銜接國家關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地整治等政策基礎(chǔ)上，郊野單元規(guī)劃重點拓展了減量化空間補償機制、相關(guān)指標(biāo)和資金疊加政策、土地出讓方式創(chuàng)新等[16]（表1），并融合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)保支持政策，保障規(guī)劃實施。市級土地整治項目則是資金支持的典型代表。支持資金包括市財政專項資金、區(qū)配套資金和其他涉農(nóng)資金，其中市財政專項資金占比高，主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金收入用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分等③具體指《上海市市級土地整治項目和資金管理暫行辦法》（滬規(guī)土資綜[2012]459號）中第二條。。由此，上海土地整治從規(guī)劃編制到項目落地、資金支持，形成閉合過程，成為“規(guī)劃—項目—資金”一體化運作的實施工具。

3 上海土地綜合整治的主要實踐

3.1 市級土地整治項目: 田水路林村綜合整治

3.1.1 總體特征

2011年，上海啟動了市級土地整治項目。在基本農(nóng)田保護區(qū)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)等重點區(qū)域分批投資建設(shè)共11個高標(biāo)準(zhǔn)、示范性的市級項目，總投資近28億元，涉及金山、崇明、奉賢、浦東、嘉定、青浦、松江共7個區(qū)[17]。

市級土地整治項目改變了傳統(tǒng)土地整治思路，由單一類型項目轉(zhuǎn)向區(qū)域綜合整治，是上海創(chuàng)新土地綜合整治方法的重要探索之一。通過田水路林村等綜合整治，提升耕地質(zhì)量、擴容生態(tài)空間、提高農(nóng)村生活條件和環(huán)境品質(zhì)，帶來社會、生態(tài)和經(jīng)濟等多元效益。由于項目規(guī)模大、整治面廣、建設(shè)工程多，資金需求也相當(dāng)巨大；而作為非盈利工程，直接經(jīng)濟效益難以量化。在這個過程中，市財政專項資金對支撐項目實施起到關(guān)鍵作用。但不可否認(rèn)，市財政難以覆蓋市域全面開展土地綜合整治的資金需求，市級土地整治項目也無法成為全市大規(guī)模復(fù)制的模式。由于資金來源單一和專款專用要求，市級土地整治項目本身仍主要聚焦各類涉農(nóng)要素的整治，土地整治的平臺作用尚未充分發(fā)揮。

3.1.2 典型案例——松江區(qū)泖港鎮(zhèn)市級土地整治項目

作為2016年市級土地整治項目，松江區(qū)泖港鎮(zhèn)土地整治項目區(qū)具體涉及曹家浜村、茹塘村等4個村，規(guī)劃面積為725 hm2，是黃浦江上游流域土地綜合整治和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要區(qū)域。項目區(qū)內(nèi)，現(xiàn)狀限制性因素主要是高程普遍較低、田塊分布零亂[18]。

規(guī)劃設(shè)計方面，在明確了提高耕地數(shù)量和質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改造農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提升村民生活質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)村社會、經(jīng)濟和環(huán)境全面發(fā)展的總體目標(biāo)基礎(chǔ)上，將項目區(qū)劃分為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)、鄉(xiāng)野生活區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)景觀區(qū)和生態(tài)保育區(qū)5個區(qū)域，進(jìn)而提出理水、拓路、整田、護林、改廠等多方面整治策略。具體建設(shè)內(nèi)容包括土地平整工程、農(nóng)田水利工程、田間道路工程、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境工程等。預(yù)計新增耕地面積23.3 hm2，新增耕地率約5%，主要來源于養(yǎng)殖水面的整治復(fù)墾。

資金投入方面，根據(jù)其立項批復(fù)④指《關(guān)于同意松江區(qū)泖港鎮(zhèn)市級土地整治項目立項的批復(fù)》（滬規(guī)土資綜[2016]906號）。，項目區(qū)總共需要投入14 123.2萬元，全部由市、區(qū)兩級財政資金投入。其中，市級資金投入1億元主要用于項目區(qū)內(nèi)工程施工，區(qū)級資金投入4 123.2萬元主要用于項目區(qū)內(nèi)搬遷補償。

圖1 上海市現(xiàn)有土地整治規(guī)劃體系示意圖

3.2 郊野公園建設(shè): 生態(tài)修復(fù)和景觀改善

3.2.1 總體特征

上海郊野公園的概念起源于2009年啟動編制的《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，公園選址要求對構(gòu)建市域基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和防止城市無序蔓延具有非常重要的錨固作用。2012年底，全市確定首批5個試點公園并啟動規(guī)劃編制和實施。到2014年，試點名單增加至7個。

上海郊野公園的實踐不僅僅是一個生態(tài)景觀專項規(guī)劃或土地整治項目，而且是對土地整治方法的進(jìn)一步升級，從“強調(diào)全要素整治”到“體現(xiàn)生態(tài)保育和綜合效益”的思路轉(zhuǎn)變，也是貫穿規(guī)劃、建設(shè)和管理的一次機制創(chuàng)新[19]。上海郊野公園建設(shè)滿足了市民的休閑游憩需求，也帶動了產(chǎn)業(yè)升級，促進(jìn)農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興；更探索了生態(tài)修復(fù)區(qū)土地綜合整治路徑，將土地綜合整治作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、土地資源利用、集體經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、歷史文明傳承等一系列問題的重要手段，起到總平臺的作用。

3.2.2 典型案例——嘉北郊野公園

作為首批5個郊野公園之一，嘉北郊野公園位于嘉定新城主城區(qū)西北部，規(guī)劃總面積約14 km2，原是受城鎮(zhèn)化和工業(yè)化影響較嚴(yán)重的城鄉(xiāng)過渡地區(qū)，存在產(chǎn)業(yè)落后、環(huán)境臟亂等問題。該公園于2013年正式啟動規(guī)劃編制，并于2017年初步建成開園。當(dāng)時公園范圍內(nèi)，農(nóng)用地約占總用地的60%，建設(shè)用地占30%，其現(xiàn)狀企業(yè)大部分規(guī)模小、效益低、污染及能耗大。但總體上，水系縱橫交錯，村落依河生長，呈現(xiàn)典型的江南水鄉(xiāng)肌理特征。

規(guī)劃設(shè)計方面，在郊野公園規(guī)劃階段明確將嘉北郊野公園打造成“嘉定形象的名片、江南風(fēng)情的窗口、科普教育的課堂、鄉(xiāng)村旅游的亮點”，規(guī)劃導(dǎo)入體育運動、康體養(yǎng)生、休閑游憩、文化科普等功能。在其一期土地整治項目規(guī)劃設(shè)計方案中，圍繞“原風(fēng)景”的主題，進(jìn)一步提出畦田、活水、優(yōu)路、綠林和原村等整治策略。具體建設(shè)內(nèi)容包括低效工礦用地、宅基地等建設(shè)用地減量復(fù)墾，農(nóng)業(yè)配套設(shè)施提升完善等農(nóng)地整治工程，生態(tài)景觀提升工程和公園配套設(shè)施建設(shè)等。預(yù)計新增耕地約117.98 hm2，新增耕地率17.28%，主要來源于建設(shè)用地拆除。

資金方面，嘉北郊野公園共投入61.79億元，其中市級土地整治直接支持資金8億元，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為抓手撬動了包括“類集建區(qū)”在內(nèi)的土地出讓收益、指標(biāo)費等資金合計52.51億元，上海市經(jīng)信委產(chǎn)業(yè)調(diào)整補助資金0.7億元，其他資金0.58億元。此外，上海市農(nóng)委、水務(wù)等部門在后續(xù)也以配套項目等形式投入，為公園建設(shè)提供資金支持。

配套政策方面，郊野公園作為郊野單元的特殊類型，享受前文所述一系列郊野單元規(guī)劃配套政策。首批郊野公園的一期工程，上海市政府給予市級土地整治資金支持，對涉及宅基地置換項目給予土地出讓收入市得部分返還。此外，與郊野公園建設(shè)管理相關(guān)的村莊改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、河道整治等專項資金，也得到優(yōu)先安排和重點支持。

3.3 郊野單元規(guī)劃: 以鎮(zhèn)域為單元統(tǒng)籌減量化和鄉(xiāng)村發(fā)展

3.3.1 總體特征

上海于2013年起正式開展郊野單元規(guī)劃編制，其核心內(nèi)容以解決現(xiàn)實問題為導(dǎo)向，并隨管理要求變化而調(diào)整。1.0版主推低效建設(shè)用地減量化，初步形成以空間規(guī)劃為引領(lǐng)、以土地綜合整治為基礎(chǔ)、以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策為工具的郊野地區(qū)網(wǎng)格化精細(xì)管理平臺。2.0版強調(diào)“全鎮(zhèn)域”統(tǒng)籌和“一張圖”管理，堅持在底線約束下，細(xì)化空間落地和土地利用，并建立項目庫和鄉(xiāng)村單元圖則以指導(dǎo)近期建設(shè)，同時勾勒出鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的雛形。而剛更新的3.0版則是在歷版基礎(chǔ)上更側(cè)重農(nóng)民集中居住和鄉(xiāng)村規(guī)劃實施，并正式更名為郊野單元（村莊）規(guī)劃。推行實施以來，郊野單元規(guī)劃在推進(jìn)低效建設(shè)用地減量化、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)布局、推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面發(fā)揮了重要作用。

表1 郊野單元規(guī)劃配套政策匯總表

圖2 廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃相關(guān)單元圖則

3.3.2 典型案例——金山區(qū)廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃

作為郊野單元規(guī)劃2.0版試點，廊下鎮(zhèn)處于金山區(qū)中部偏西南位置，鎮(zhèn)域總面積約46.87 km2，是上海市遠(yuǎn)郊生態(tài)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)的典型代表。近年來在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展方面取得一定成效，但在特色產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)環(huán)境保護、鄉(xiāng)村品質(zhì)提升和用地集約節(jié)約方面仍面臨挑戰(zhàn)。

該版規(guī)劃突出廊下以農(nóng)為主的特色，承接上位規(guī)劃要求，明確“綠色生態(tài)新市鎮(zhèn)，農(nóng)村新天地和海綿鄉(xiāng)村試點”的近期建設(shè)目標(biāo)[20]。在底線管控的前提下，統(tǒng)籌相應(yīng)建設(shè)用地、農(nóng)用地和生態(tài)用地布局，推進(jìn)存量建設(shè)用地微更新，創(chuàng)新農(nóng)林水復(fù)合利用模式，關(guān)注民居建設(shè)和鄉(xiāng)村風(fēng)貌。結(jié)合休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，整合重點建設(shè)項目，以村域為基本單元實行圖則管理（圖2）。全鎮(zhèn)減量化任務(wù)達(dá)101 hm2，規(guī)劃實現(xiàn)森林覆蓋率達(dá)到22%。

廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃的創(chuàng)新實踐，不僅改善該鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間格局和環(huán)境品質(zhì)，也進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、農(nóng)村社區(qū)重構(gòu)和鄉(xiāng)村文化振興等，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。值得注意的是，廊下鎮(zhèn)自身已有2013年市級土地整治項目的基礎(chǔ)，廊下郊野公園也在2014年被列入全市首批郊野公園試點名單中，其土地綜合整治成效顯著在一定程度上歸功于一系列政策和資金的疊加和累積。

3.4 小結(jié)

在上海土地綜合整治主要實踐中，市級土地整治項目實際實施最早，開啟了整治對象涵蓋田、水、路、林、村、廠的“綜合”之路；郊野公園作為郊野單元的特殊類型和先行試點，走出了建設(shè)景觀生態(tài)型土地整治項目的“特色”之路；同步啟動并不斷改進(jìn)的郊野單元規(guī)劃，強化了鎮(zhèn)域統(tǒng)籌和“多規(guī)合一”，也邁出了土地綜合整治的“全域”之路。

總體而言，這些實踐在技術(shù)方法上均注重全要素整治，就實施效果而言也都發(fā)揮了綜合效益和一定示范作用。其中，郊野公園建設(shè)不僅有市級土地整治資金作為啟動資金，還充分運用郊野單元規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等配套政策，以獲得新增空間，滿足生態(tài)、文化、休閑等復(fù)合功能的建設(shè)需求，使其源于土地整治且更高于土地整治，更符合未來國土空間綜合整治發(fā)展的趨勢和要求，是值得進(jìn)一步研究優(yōu)化的操作模式。

值得注意的是，土地整治重在實施，而資金保障是上述實踐共同面臨的問題。一方面，市級土地整治資金作為項目運作的主要資金來源或啟動資金，本身主要出自新增建設(shè)用地土地出讓金收入的涉農(nóng)部分，且實行專款專用；而伴隨土地出讓的減少，未來用于支持整治活動的資金及其使用方式亟需拓展。另一方面，上述實踐，特別是郊野公園，后續(xù)運營管理等成本較高，自身“造血機制”尚較缺乏，對財政造成壓力。若不依賴財政，土地整治的運作機制又該如何優(yōu)化，值得深入研究。

此外，隨著當(dāng)前國土空間治理體系變革和國家自然資源管理思路的轉(zhuǎn)變，對上海國土空間綜合整治的要求不僅僅是整治對象從“田水路林村廠”轉(zhuǎn)向“山水林田湖草生命共同體”；還要深刻認(rèn)識到自然資源是具有內(nèi)在聯(lián)系的生態(tài)系統(tǒng)，從而在管理模式上從分類、分部門管理轉(zhuǎn)向整合各條線力量的統(tǒng)籌管理[21]。

4 未來上海市域國土空間綜合整治的展望

4.1 戰(zhàn)略定位

未來上海市域國土空間綜合整治面臨的挑戰(zhàn)不僅包括土地資源“緊約束”形勢愈發(fā)嚴(yán)峻、綠色生態(tài)空間亟待擴容提質(zhì)，還有區(qū)域生態(tài)修復(fù)刻不容緩以及本地鄉(xiāng)村更新任務(wù)依然艱巨等。圍繞“上海2035”總規(guī)關(guān)于國土空間格局、生態(tài)建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展等方面的總體安排，上海國土空間綜合整治不僅是落實總體規(guī)劃、完善國土空間用途管制的重要手段，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

在理念上，要由綜合整治轉(zhuǎn)向全域統(tǒng)籌，其中“全域”可以分不同尺度，大至長三角、小至行政村，分區(qū)域、分類型進(jìn)行差別化引導(dǎo)。在對象上，由“田水路林村廠”綜合整治轉(zhuǎn)向“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌調(diào)劑，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展，推動城鄉(xiāng)資源要素雙向流動[22]。在運作機制上，由工程管理轉(zhuǎn)向全局運營，在以規(guī)劃土地等涉農(nóng)政策和資金支持為核心推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步整合多方力量，形成各級政府及相關(guān)部門協(xié)同推進(jìn)，農(nóng)民、市民及社會各界共同參與的整體格局。

4.2 主要設(shè)想

4.2.1 銜接城市開發(fā)邊界外的國土空間規(guī)劃體系

根據(jù)國家分級分類建立國土空間規(guī)劃的總體要求，結(jié)合上海規(guī)劃管理的基礎(chǔ)和特點，市域內(nèi)延續(xù)既有土地整治分級規(guī)劃管理的總體思路有其必要性。在堅持“多規(guī)合一”和強化“上下傳導(dǎo)”的導(dǎo)向下，各級國土空間綜合整治規(guī)劃應(yīng)在專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展，并與空間規(guī)劃體系充分融合。市級國土空間綜合整治規(guī)劃作為指導(dǎo)全市層面工作開展的綱領(lǐng)性文件，更適合轉(zhuǎn)向落實“上海2035”總規(guī)的行動計劃，保障各階段目標(biāo)的實現(xiàn)、市級項目的實施等。區(qū)級國土空間綜合整治規(guī)劃，作為向上承接全市目標(biāo)和任務(wù)、向下指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體工作的中間層級，相關(guān)剛性指標(biāo)基本已納入?yún)^(qū)總體規(guī)劃管控要求，是否單獨編制可根據(jù)實際需要而定。郊野單元（村莊）規(guī)劃在原先鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展，已成為覆蓋鄉(xiāng)村地區(qū)、統(tǒng)籌全地類全要素的綜合性、實施性的規(guī)劃和實施土地用途管制的依據(jù)[23]，體現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)詳細(xì)規(guī)劃的本質(zhì)和內(nèi)涵，應(yīng)保留完善其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間綜合整治規(guī)劃和村莊規(guī)劃的定位和效力，并從技術(shù)方法、政策機制等方面進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新，實現(xiàn)規(guī)劃精準(zhǔn)落地。

4.2.2 “全域整治”模式創(chuàng)新

綜合考慮行政管理、資金投入等條件，設(shè)想將村域作為上海未來國土空間綜合整治“規(guī)劃—項目—資金”一體化運作的基本單元，以一個行政村或多個行政村合并作為項目區(qū)的范圍，有序推進(jìn)，逐步擴大整治覆蓋面。在郊野單元（村莊）規(guī)劃層面，將其中綜合整治相關(guān)方案納入圖則管理，明確各村相應(yīng)的規(guī)劃指標(biāo)和管理要求，形成較為標(biāo)準(zhǔn)化的綜合整治項目區(qū)。在項目層面，進(jìn)一步完善創(chuàng)新可行性研究和規(guī)劃實施設(shè)計方案內(nèi)容，在充分銜接上位規(guī)劃和相關(guān)規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，提出發(fā)展目標(biāo)和策略、明確總體空間布局和分區(qū)特色項目，開展綜合整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通、村莊風(fēng)貌、生態(tài)修復(fù)和旅游策劃等專項規(guī)劃，并進(jìn)行效益分析和投資估算。以此作為各村開展綜合整治工作的依據(jù)，實施具體工程，進(jìn)行項目驗收。

4.3 政策建議

4.3.1 加大資金支持力度

第一，整合支持鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的相關(guān)項目、政策和資金，優(yōu)先投放于綜合整治項目區(qū)，增強疊加效應(yīng)。第二，拓寬國土空間綜合整治融資渠道，引入社會資金和金融機構(gòu)參與綜合整治。此外，設(shè)立專項資金或基金，完善項目后續(xù)管理和運營，例如規(guī)定與郊野公園減量化相掛鉤的建新地塊所獲得的土地出讓金收益以一定比例返還，用于郊野公園建設(shè)和管理維護。

4.3.2 創(chuàng)新政策供給形式

第一，建議結(jié)合上海大都市實際構(gòu)建新型國土空間用途管制制度，促進(jìn)自然資源內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整優(yōu)化，例如建立基本農(nóng)田的動態(tài)管理機制。第二，優(yōu)化建設(shè)用地總體減量、以減定增、布局騰挪的機制，進(jìn)一步向保障鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展用地傾斜。此外，完善土地資產(chǎn)功能和收益分配機制，探索生態(tài)補償機制等。

（感謝上海市城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長金忠民、國土分院總工程師殷瑋對本文的指導(dǎo)。）