上海市國土空間規劃技術標準體系梳理優化研究

金忠民 凌 莉 陶英勝 JIN Zhongmin, LING Li, TAO Yingsheng

標準是各項規劃建設活動必須遵循的重要制度和依據，技術標準體系不僅為各類規劃的編制審批和實施管理提供強有力的技術依據，還為行政部門和社會公眾對規劃制定和監督實施提供清晰的參考依據[1]。由于我國規劃類型眾多，主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等不同類型規劃的編制和實施技術標準銜接不充分，存在交叉重疊，甚至矛盾沖突等問題。中共中央、國務院出臺《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，并明確要求逐步建立健全“多規合一”的國土空間規劃法規政策和技術標準體系。研究構建統一的國土空間規劃技術標準體系是一項先導性和基礎性工作，可以為國土空間規劃的戰略性、科學性、權威性、協調性和操作性提供有力的保障和支撐。為了保障《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）的順利有效實施，上海在全國率先開展了對規劃建設領域技術標準體系的梳理工作。研究基于“上海2035”實施的國土空間規劃技術標準體系優化對策，為上海高質量發展和創造高品質生活提供支撐，也為國內其他城市研究構建國土空間規劃技術標準體系積累經驗。

1 研究背景

1.1 適應“上海2035”實施的新目標

2017年12月15日，“上海2035”經國務院正式批復，按照上海市委、市政府印發的《關于全面實施〈上海市城市總體規劃（2017—2035年）〉的意見》要求，為全面實施“上海2035”，上海規劃資源部門會同建設標準管理部門，以及相關委辦局，組織上海市規劃院等單位開展了上海市規劃建設標準體系的梳理優化工作。圍繞建設卓越全球城市的總目標，聚焦建設“創新之城、人文之城、生態之城”3大戰略任務，對照國際最高標準、最好水平，構建與“上海2035”實施相匹配的城鄉規劃建設標準體系，在標準類型、內容和形式上實現對“上海2035”實施各領域、各環節的全面覆蓋和技術支撐[2]。如對于“上海2035”提出的科創中心建設、上海都市圈、城鎮圈、15分鐘社區生活圈以及各領域中的智慧城市、海綿城市等新的規劃建設內容和要求，及時提出增補相應的標準加以指導；對于生態環境、公共服務設施以及市政基礎設施等建設，建議及時修訂相關的現行標準，明確更高標準和要求。

1.2 多規合一, 重構國土空間規劃體系的新要求

按照《若干意見》的工作部署，到2020年，要基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。國土空間規劃體系包含總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃3種類型，其中要求國家、省、市縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。為依法依規、科學規范地落實構建國土空間規劃體系的戰略要求，從規劃編制到審批再到實施管理的各個環節，從總體規劃到專項規劃再到詳細規劃的各種類型，從國家到省市地方的各個層級，都需要相應的法規政策和技術標準體系來支撐保障規劃的編制和實施。

1.3 規劃技術標準體系改革與優化的新導向

根據《中華人民共和國標準化法》（2017年修訂），標準包括國家、行業、地方、團體和企業5類標準，從約束性上又分為強制性標準和推薦性標準（表1），其中強制性標準必須執行，強化了“安全底線”約束，同時鼓勵采用行業、地方等推薦性標準，體現了彈性和適用性。同時，要求加強標準之間的統籌銜接，建立標準化協調機制，對跨部門、跨領域標準的制定和實施進行協調。加強對標準的動態維護，要求建立標準實施信息反饋和評估機制，根據反饋和評估情況，對不適應經濟社會發展需要和技術進步的應當及時修訂或者廢止。

為有序推進標準化工作改革，2019年國家市場監管總局印發《貫徹實施〈深化標準化工作改革方案〉重點任務分工（2019—2020年）》，提出要建立協同、權威的強制性國家標準管理體制；形成協調配套、簡化高效的推薦性標準管理體制；引導規范團體標準健康發展；充分釋放企業產品和服務標準自我聲明公開效應；提高標準國際化水平等一系列深化要求。

以往各類空間規劃均有自身的技術標準體系予以支撐，涵蓋的行業領域和規劃建設環節相對完備，國家和地方的規劃標準化管理也較為規范。新的“多規合一”國土空間規劃體系建立后，需要建立與之相適配的技術標準體系。面對生態文明建設和新發展理念的要求，現行的部分規劃技術標準已難以適用，存在標準缺位、老舊以及標準之間交叉重疊、相互矛盾不銜接等問題。因此，構建國土空間規劃技術標準體系的核心是滿足“多規合一”要求，對不同類型空間規劃的現行技術標準進行梳理、統籌整合和優化提升，重點突出科學性和操作性。目前，首要任務是保障2020年前基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制工作，主要涉及修訂完善國土資源現狀調查和國土空間規劃用地分類標準，制定各級各類國土空間規劃編制辦法和技術規程等；到2025年進一步健全國土空間規劃技術標準體系。

2 基于“上海2035”國土空間規劃特點的技術標準體系優化思路

2.1 “上海2035”國土空間規劃體系的構建與特點

“上海2035”以主體功能區規劃為基礎，以城市總體規劃和土地利用總體規劃為主體，構建“兩規融合、多規合一”的空間規劃體系（圖1）。在空間維度上，統籌人口分布、經濟布局、環境保護、國土利用、基礎設施等各類涉及空間安排的規劃，統籌空間、規模、產業3大結構，統籌生產、生活、生態3大布局，實現“一張藍圖”。通過制定總體規劃、單元規劃、詳細規劃，分層分級落實總體規劃的目標和指標。在時間維度上，充分銜接國民經濟和社會發展規劃，通過制定國土空間近期規劃、年度實施計劃，統籌協調城市總體規劃與國民經濟和社會發展規劃的階段發展目標和時序安排，做到同步、有序實施。

“上海2035”按照“目標（指標）—策略—機制”的邏輯框架，建立與發展目標相對應的各類空間發展策略，并通過“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”層級清晰的國土空間規劃體系，健全規劃實施傳導機制，確保“上海2035”能用、管用、好用。對照已頒布的《若干意見》明確的“五級三類”國土空間規劃體系，上海體現了“兩級政府、三級管理”的管理體制特點和超大城市空間結構特征。其中，總體規劃層次包括上海市城市總體規劃、浦東新區和郊區各區總體規劃以及專項規劃（總體規劃層次），突出戰略引領的特點。單元規劃層次包括主城區單元規劃、浦東新區和郊區新市鎮總體規劃、特定政策區單元規劃，突出承上啟下、保障公共資源的特點。詳細規劃層次包括控制性詳細規劃、專項規劃（詳細規劃層次）和村莊規劃，突出面向開發建設的實施導向的特點[3]。

表1 國家、行業、地方、團體、企業標準類型一覽表

圖1 上海市“兩規融合、多規合一”的空間規劃體系示意圖

2.2 “ 上海2035”對國土空間規劃體系實施的目標與要求

上海市委、市政府高度重視“上海2035”實施，通過召開“上海2035”實施動員大會、印發《中共上海市委、市政府關于全面實施〈上海市城市總體規劃（2017—2035年）〉的意見》（滬委發[2018]19號），以及召開上海市第7次規劃土地工作會議等，全面部署推進“上海2035”的實施。

以國土空間規劃4大體系推進“上海2035”實施。與《若干意見》要求完全一致，上海結合實際，圍繞“兩級政府、三級管理”的管理體制、超大城市空間結構特征和當前發展面臨的重點問題等，建立和完善上海市“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。編制審批體系按照國家對空間規劃體系改革的總體要求，協調好規劃的剛性控制和彈性引導，兼顧行政管理效能提升；實施監督體系落實建立健全國土空間動態監測預警和實施監督機制的要求，突出全過程管理和監督考核問責；法規政策體系落實國家法治要求并結合超大城市特點，體現依法合規、分級分類管控和保障實施；技術標準體系突出科學性和操作性，為規劃編制和實施管理提供技術支撐和基礎保障。其中，上海市規劃資源部門針對國土空間保護、土地高質量利用、區域規劃協同、城市品質和風貌保護、鄉村振興、制度建設和行政審批制度改革、執法監督等重點領域，不斷研究和制定一系列的規劃實施政策、法規性文件，將逐步形成涵蓋規劃“編制—實施—監督”全過程的法規政策體系和技術標準體系。

2.3 上海市國土空間規劃技術標準體系基本框架

2.3.1 基本原則

響應國家標準化改革要求，優先研究制定“底線型”強制性標準。問題導向、目標導向和需求導向相結合，按照輕重緩急有序地推進空間規劃技術標準體系的優化工作。優先研究制定事關生態文明建設和國土空間安全的強制性標準，如資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價標準、體現“底線約束”的各類控制線劃定標準以及支撐國土空間規劃編制、審批和實施管理的直接相關的基礎性技術標準等。

面向全球和未來，體現標準的創新引領性。立足國情、市情，面向世界，瞄準國際先進標桿，與國際先進技術標準保持同步對接，推動國土空間規劃標準化的國際交流合作。充分考慮人工智能、移動互聯網絡以及大數據分析等創新性技術與國土空間規劃的融合發展，在智慧規劃、國土空間基礎信息平臺建設、大數據分析應用等方面抓緊研究制定相應的技術標準，以先進的國土空間規劃技術標準引領城市高質量發展和創造高品質生活。

按照“多規合一”要求，加強統籌銜接。搭建“多規合一”的國土空間規劃技術標準體系框架，梳理整合主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等技術標準，經評估對現行標準提出修訂、廢止等優化建議。同時，加強與相關專項規劃、工程建設領域等技術標準的相互銜接，加強強制性標準、推薦性標準以及各層級標準間的銜接配套和協調管理。

因地制宜，提高適用性和有效性。對于國家制定的國土空間規劃強制性標準必須執行，但由于上海進入存量優化發展階段，具有資源環境緊約束特征，應鼓勵制定和采用適合上海特色和特點的推薦性標準。例如，可對集約節約土地、城市更新、提升城市空間品質等方面的技術標準進行探索研究和實踐，著力提高標準的適用性和引領性。

2.3.2 總體思路

堅持“上海2035”統籌引領，強化標準銜接。“上海2035”是“多規合一”的政策平臺，統籌協調空間和資源的優化配置，發揮戰略引領和剛性管控作用。在區域協調層面，通過加強長三角區域性標準的銜接，在生態環境建設、交通市政重大基礎設施建設、高等級公共服務設施等重點領域，可聯合制定區域性標準，形成長三角地區通用的標準體系，推進長三角生態綠色高質量一體化發展；在市域城鄉統籌層面，“上海2035”需要分層分級落實，上下級規劃建設之間的標準要銜接，平行條線上各專項規劃、各領域建設之間的標準要銜接，時序上規劃、建設、管理3大環節的技術標準要銜接，需要各方共同構建協調統一、高效實用的國土空間規劃技術標準體系。

聚焦“上海2035”重點地區，強化標準先行。針對“上海2035”實施中明確的臨港地區、虹橋商務區、國際旅游度假區，陸家嘴、外灘、北外灘、世博園等沿黃浦江和蘇州河（“一江一河”）世界一流濱水公共空間，崇明世界級生態島，以及主城區桃浦、南大、吳淞等轉型更新地區和歷史文化風貌保護區等重點地區，在集約節約用地、城市設計、開發強度、城市風貌等方面，需要盡快制定具有針對性的規劃編制和實施標準，通過試點探索和標準先行，加強規范化和精細化管理。

應對“上海2035”動態維護，強化標準管理。按照“上海2035”底線約束、全過程管控的要求，依托上海市城市發展戰略數據庫SDD平臺（Strategy Development Database）和總規年度實施監測評估結果建立動態維護機制。因此，與之相適配的標準體系也應具備剛性管控和動態適應能力。要“放管結合”，建立底線型管控思維，把事關城市安全、人民生命財產健康安全、生態環境安全和基本民生保障的標準列為強制性標準。這些強制性標準由政府主導，可進一步研究形成全市統一的國土空間規劃技術規范，提高標準化和法定化程度。強制性標準之外的推薦性標準，則由地方政府和市場主導，鼓勵標準制定主體的多元化，強調創新和適應市場需求。

2.3.3 內容框架

在《上海市工程建設標準體系表》（DG/TJ08-01-2014）基礎上，按照以上基本原則和總體思路，構建基于“上海2035”實施的規劃建設技術標準體系，包括空間規劃、創新之城建設、人文之城建設和生態之城建設4個標準子體系（圖2）。針對標準體系所提出的現行繼續執行、新增（包括在編）、修訂和廢止4種類型，進一步提出具體優化完善建議。具體的標準項目將根據需要進行適時動態調整。在時序上，規劃技術標準體系的優化、完善工作采用近遠期相結合的方法。近期根據必要性分析重點推進已有政府規范性文件的標準化工作，以及新增與“上海2035”實施緊密相關的技術標準，用于技術指導的“標準”的形式可以多樣化。中遠期逐步構建強制性標準體系，統一為技術規范，并完善推薦性標準體系。

3 上海市國土空間規劃技術標準體系維護的重點

上海市全面對接國家對國土空間規劃頂層設計的要求，正在建立和完善統一的規劃編制、實施、監督全過程的技術標準體系。在制作基礎數據階段，對接土地利用現狀用地分類標準和城鄉規劃建設用地分類標準，統一現狀用地分類和用地邊界劃分標準，形成統一的現狀數據底版。在規劃編制階段，立足總體規劃確定的用地分類標準、空間管制標準和設施配置標準等，調整各個專項規劃的相應標準。詳細規劃和建設項目用地管理方面，按照“土地復合、產城融合”原則，制定實施覆蓋城鄉和各類產（行）業的用地標準體系框架，加強用地規模和建設強度的“雙控”管理。在建筑管理、監督檢查環節，進一步優化對相關設計和審查標準的對接要求。

3.1 推進基于“上海2035”實施的規劃技術標準體系的深化落地

按照上海市國土空間規劃技術標準體系建設要求，在4個子標準體系框架下，針對各層級空間規劃編制，已研究制定指導區級總規、單元規劃、鎮總規編制的技術規范（圖3），包括《浦東新區和郊區各區總體規劃暨土地利用總體規劃編制技術要求和成果規范（試行）》 《上海主城區單元規劃編制技術要求和成果規范（修訂）》和《上海市新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃（含近期重點公共基礎設施專項規劃）編制技術要求和成果規范（試行）》，以及《郊野單元（村莊）規劃編制技術要求和成果規范》等，同時研究制定“多規合一”的《上海市土地分類標準》。針對創新之城建設，在先進制造業提升方面研究制定上海市產業園區規劃技術指引，在綜合交通支撐方面研究制定《上海市軌道交通規劃設計標準》；針對人文之城建設，已制定《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則（試行）》 《上海市街道設計導則》和《上海市郊野鄉村風貌規劃設計導則》，研究修訂《黃浦江兩岸濱江公共環境建設標準》、制定《上海市色彩規劃指引》等；針對生態之城建設，已制定《崇明世界級生態島規劃建設導則》，以及《上海市河道規劃設計導則》等。

在標準管理方面，圍繞“上海2035”實施，通過制定年度標準制修訂計劃，對城鄉規劃建設標準實行復審制。通過建立標準動態維護更新機制，以及對標準的研究、編制、修訂工作給予科研經費支持等政策機制，保障國土空間規劃技術標準體系目標和要求的落實。

圖2 基于“上海2035”實施的上海城鄉規劃建設標準體系框架圖

圖3 上海市國土空間規劃層次體系與技術標準對應示意圖

3.2 加強分類指導與標準銜接

針對上海超大城市“兩級政府、三級管理”的特點，在標準制定方面進一步加強細化銜接和分類指導，在覆蓋全域、分層管理、分類指導的國土空間規劃體系的基礎上，重點完善各層次國土空間規劃內涵以及相互關系，進而明確各級、各類規劃的編制技術要求和成果規范。

與國家明確的“五級三類”國土空間規劃體系相對應，上海結合超大城市管理特點增加單元規劃層次，這是上海市國土空間分級規劃管理中促進市區協同，實現“統一規劃、統一領導、統一規范、分級管理”的關鍵層次。單元規劃層次包括主城區單元規劃、特定政策區單元規劃和新市鎮總規，是統籌協調生態空間、公益性設施和文化風貌等底線型內容，強化空間引導和落地管控的管理平臺[4]。圍繞單元層次定位，上海制定了主城區單元規劃、新市鎮總規的編制技術要求和成果規范。以《上海市主城區單元規劃編制技術要求和成果規范（修訂）》的編制為例，在體系銜接上突出事權匹配和管理下沉，中心城區按行政區編制，主城片區按片區編制，明確全區、單元（街道鎮）和街坊3個層面的管控標準要求，進一步體現中心城精細化管理的要求；在編制內容要求上突出承上啟下、保障公共資源，重點優化公共服務設施和生態公共空間的平衡和充分配置，分解區內各項規劃控制要求至每個單元，明確單元主導功能和用地結構，劃定生態空間、公益性設施和文化風貌等底線型內容及相關專項控制線；在技術方法上強調以大數據應用提升編制的科學性和精準性。推動單元規劃落實總體規劃目標、指標和戰略布局，指導控制性詳細規劃調整與修編，并與重要專項規劃系統要求相銜接，真正發揮單元規劃承上啟下的重要作用。

3.3 突出實施監管與標準深化

上海在空間實施管控上積累了豐富的經驗，特別是“三線”管控，對市域空間和功能布局的優化發揮了至關重要的作用[5]。“上海2035”進一步提出“三大空間、四條紅線”的全域空間分區管制體系，其中“四條紅線”，即生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城市開發邊界和文化保護控制線，是“網絡化、多中心、組團式、集約型”市域國土空間格局底線型要求的集中體現，與《若干意見》中關于“劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，強化底線約束”的要求完全一致。

為了進一步深化細化對“四線”的實施管理要求，上海市通過出臺相關的規范性文件，在不同層次的規劃中區分各級主體事權，分類確定差異化的規劃深度和管理要求，同步配套相關的管控政策，兼顧剛性和彈性，實現規劃在戰略引領和政策管控上的統一[5]。例如，依托“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”國土空間規劃體系層層深化“四線”空間落地，區總規層面全面落實“上海2035”劃定的生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和文化保護控制線，強化剛性管控傳導，在全區城市開發邊界總規模和城市開發邊界內新增建設用地規模不增加的前提下，區級總規和單元規劃可對“上海2035”劃定的城市開發邊界進行局部優化，滿足一定的彈性管控需求。

3.4 圍繞精細化管理明確細化標準

黨的十九大報告提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總要求，創新國土空間治理能力是新時期規劃工作者面臨的重要命題。為落實習近平總書記關于“上海這種超大城市，管理應該像繡花一樣精細”的要求，上海規劃資源部門發揮國土空間規劃技術標準和政策的引領作用，用精細化標準來推動精細化管理。重點圍繞高質量發展和創造高品質生活，在規劃技術標準體系框架內，注重以人為本，聚焦城市設計、容積率、城市風貌、社區公共設施等精細化管理內容，研究制定一系列的相關政策技術細則。

以加強容積率管理、全面推進土地資源高質量利用為例，上海提出以開發強度管理為抓手，統籌人口、用地和空間的關系，通過各層次規劃制定，明確開發強度控制“以強度換空間，以空間促品質”要求，針對不同地區、不同用地性質，分層分區分類實施差別化管理，并提出在不突破單元規劃確定的開發容量基礎上，根據具體建設條件，包括區位、地塊規模、道路交通、消防安全、日照通風、環境景觀、建筑控高等，通過城市設計和交通影響分析，合理確定地塊容積率。

3.5 完善智慧規劃平臺建設的標準要求

為適應國家建設新型智慧城市和實施大數據戰略的總體要求，上海探索國土空間資源信息化標準研制工作，研究空間基礎信息平臺數據管理要求，在規劃審批和監管數據庫基礎上，整合基礎地理信息庫（天地圖）、城市發展戰略數據庫（SDD）、地質資源環境數據庫和城市建設檔案數據庫以及其他空間信息數據庫，構建全方位的國土空間基礎信息庫，并制定統一的標準，如制定數據共享和開放管理辦法，編制數據共享目錄和開放清單，研制數據共享和開放標準規范、成果數據標準等。

以SDD的建設和完善為例，通過政府部門間信息資源共建共享，統籌整合上海市人口、經濟、房屋、土地等基礎數據，建立以空間落地為特色、服務上海城市發展要求和宏觀決策的戰略數據平臺，并以國土空間數據為基礎，形成統一的統計單元和數據標準[6]。同時，構建國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管系統，使數據分析、數據應用、數據反饋融入“上海2035”實施的全過程，為上海超大城市的智慧空間治理奠定基礎。

4 結語與展望

本文對國土空間規劃技術標準體系構建所面臨的新形勢、新要求和優化方向進行探討，并對上海超大城市國土空間規劃技術標準體系的梳理優化進行總結。國土空間規劃技術標準體系的研究、確立、調整是一項長期持續的過程，在不斷推進國土空間規劃編制和實施的過程中，相應的技術標準體系也會隨之變化和動態調整，未來應重點關注以下4個方面：

一是加強與法規政策體系的銜接。與國土空間規劃相關的法律法規和部門規章尚在完善中，而技術標準體系的構建必須依法依規，與法律法規要求相配套。

二是加強國土空間規劃內部不同領域技術標準之間的銜接。國土空間規劃是一個復雜的巨系統，涉及自然生態保護、城鄉開發建設、海陸統籌、地上地下空間統籌等諸多領域，規劃內部不同領域之間的標準要加強銜接，避免交叉重疊和矛盾沖突。

三是加強與相關專項規劃標準之間的銜接。國土空間總體規劃對專項規劃具有指導約束作用，要妥善處理好兩者之間的關系，尤其是做好與涉及后續建設實施的道路交通、市政基礎設施等專項規劃技術標準的銜接。

四是加強區域性國土空間規劃技術標準的創新研究。目前，對于跨行政區域或流域的國土空間規劃編制和實施，尚缺少相應技術標準的支撐。為加強長三角生態綠色一體化發展，應在區域性國土空間規劃技術標準的研究制定方面有所突破。