上海市國土空間規劃用地分類標準研究

吳沅箐 方 瀾 殷 瑋 WU Yuanqing, FANG Lan, YIN Wei

0 引言

目前，我國國土空間規劃體系已確立，為了編制和實施“五級三類”國土空間規劃，統一的底圖和底數是基礎。在國家新設立自然資源部前，規劃、國土、海洋、環保、農業、林業等相關部門均制定了用地分類標準，作為部門規劃和管理的依據，曾在支撐我國城鎮化發展、自然資源保護方面發揮了積極作用。依據《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”），將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。原有的空間規劃在用地分類方面存在著標準不一致、相互交叉甚至矛盾之處，針對國土空間規劃新形勢和新要求，亟需一套統一的用地分類標準作為技術支撐。上海自2008年規劃和土地管理機構合并以來，就開展了“兩規合一” “多規合一”的探索，在用地分類方面積累了寶貴的經驗。因此，本文以上海為例，探索新形勢下國土空間規劃用地分類標準，為我國其他城市提供參考。

1 現有研究綜述

規劃用地分類是近年來學界的研究熱點之一。從現有研究來看，主要集中在分類體系構建理論、“多規合一”用地分類銜接、國土空間規劃用地分類探索等層面。在分類體系構建理論方面，多維構架逐步成為專家共識，如戚冬瑾等[1]認為可以抓住規劃過程的3個關鍵環節“調查—分析—規劃”，構建出一個系統完整且具開放性的多維用地分類體系；程遙等[2]9認為應從規劃多重目標和政策內涵視角，處理好功能性分類與政策性分類的關系，建立一個由中央政府統一界定的基本分類體系，以及一個由地方政府創設的疊加分類體系。同時，越來越多的學者基于“三生空間”進行用地分類，如鄒利林等[3]依據土地利用的產業屬性、社會屬性和管理屬性，構建了“三生用地”兩級續分分類體系；王光偉等[4]結合城鄉生態環境保護要求，提出由“生產、生活、生態空間+區域設施空間”組成的“3+1”空間分類框架。結合國土空間規劃，學者們從不同的角度開展用地分類研究，如“多規合一”用地分類標準銜接[5]、空間規劃用地分類框架體系[6-7]、資源和要素角度土地分類[8-9]等。在地方的試點探索中，湖南省率先出臺《湖南省國土空間規劃用地分類（試行）》[10]，將用地劃分為五級，并對其在湖南省國土空間規劃中的運用級別進行了簡要說明。

從現有的理論研究和試點實踐來看，面對國家空間規劃體系重構、生態文明建設等新的形勢，現有的用地分類標準及相關研究仍存在不足之處：一是尚未真正全域覆蓋，一般分類至城鄉覆蓋，但是對于海域功能分區或用地分類缺少研究，缺乏海陸全覆蓋、陸海統籌的分類體系；二是尚未厘清全要素統籌，各分類體系是各部門依據自身管理需求相對獨立制定、相對封閉實施的，現有研究對其矛盾之處缺乏應對方法，與將來自然資源統一管理要求存在差距；三是現有研究重點關注土規與城規的用地分類技術銜接，缺乏管理銜接；四是現有用地分類在“五級三類”國土空間規劃的應用缺少系統研究。

2 案例研究及啟示

國內外的空間規劃用地分類有很多成熟的經驗。由于不同國家或地區的歷史文化、法律、政體不同，形成了自由型、垂直型和網絡型3種空間規劃體系[11]，相應產生了不同的規劃用地分類體系。自由型以美國為代表，全國無統一用地分類標準，但是各州或各市的用地分類大致相同，基本上分為居住、商業（含零售業和辦公）、工業、農業4大類，大類下再分小類，各類用地之間相互獨立且很少兼容。垂直型以德國、中國香港為代表，德國將城市用地分為4個大類和11個小類，其特色在于盡可能鼓勵土地混合使用；中國香港在全港、次區域規劃層面明確18種概括用途，在地區法定圖則層面進一步細分了29種用途地區[12]，每個地區都有明確的規劃意圖，并以“正面清單”的方式對允許使用的概括用途進行詳細說明。網絡型以日本為代表，綜合考慮功能、政策管控、空間形態和土地混合等多重屬性，采用“土地使用分區+特定意圖區”的控制方式強化多維度管控。例如在全國、都道府縣級國土利用規劃中，分為農田、森林、原野、水域、道路、住宅用地、工業用地、其他建設用地、其他用地（共用及公共設施用地，低、未利用地，沿海區域等）；在市町村級國土利用規劃中，根據各自需求對用地分類進行適當細化；在城市規劃專業規劃中，將用地分為居住、工業、商業3大類12小類，并明確允許的建筑用途、面積、容積率、體形等。同時，以特定意圖區方式對特定區域提出相應的規劃控制要求，根據城市的實際需求選用[13]。

綜合上述研究成果，對上海的主要啟示包括以下3方面：一是設置多維度用地分類方式，注重用地的兼容性和開放性，體現不同層面的管理需求；二是全域覆蓋，實現全域國土空間資源的保護利用；三是在全域層面形成簡潔清晰統一的標準，體現對基本功能區域的管控導向，各地在保持銜接性的基礎上可依據各自需求細化或調整。

3 上海現行用地分類標準及存在問題

上海的規劃用地分類與城市建設和規劃管理密不可分，總體上經歷了從關注城市到城鄉融合、從單一標準到多標準融合、從粗到細再到粗的發展歷程。根據其差異性，可以劃分為城市建設時期、城鄉建設時期、“兩規合一”時期以及國土空間規劃新時期4個階段。其中，城市建設時期指1978—1998年，伴隨著文革后恢復建設及86版總規批復，城市建設需求旺盛，同時管理體制改革由集中統一管理逐步向“兩級政府、兩級管理”“兩級政府、三級管理”轉變 ，該階段重城市、重項目、輕郊區，無本市專門用地分類標準，采用國標以及1994版技術規定作為規劃和管理依據。城鄉建設時期指1999—2007年，自2001版總規批復后，關注城鄉統籌發展，用地分類從城市向郊區拓展，建設用地銜接2003版國標進行細分，郊區非建設用地采用功能分區的方式。“兩規合一”時期指2008—2017年，自兩局合并后，各類規劃大量編制、城鄉建設快速發展，從技術層面探索“兩規合一”用地分類，隨著全市精細化管理、數字化管理要求，以控詳技術準則統一用地分類并進一步細分建設用地。后隨著各級2035總規的編制，依據不同層級的管控要求設置規劃用地分類標準：在市、區層面采用功能引導區的方式，用地分類較粗；鎮層面采用功能引導區疊加主要用途方式粗細兼顧。國土空間規劃新時期指2018年后，伴隨國家機構改革，上海市級、區級規劃和自然資源局設立，結合全市“三調”工作，上海率先開始探索“多規合一”，且覆蓋規劃和自然資源管理全流程的土地分類標準（圖1）。

分析上海現行用地分類標準，發現上海規劃用地分類突出上海特色，又與國標有效銜接；針對“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”不同層級的規劃，制定了不同的用地分類標準，且不同層級規劃用地分類深度不同；同時也構建了一套涵蓋規劃編制、審批、建筑管理整個流程的城鄉規劃用地分類標準。但是也存在著一些問題，主要是現有用地分類標準與管理的銜接存在較大的差異。具體表現在：一是市規劃資源部門內全流程管理鏈條中，用地分類存在差異（圖2），特別是從銜接規劃和土地供應的土地交易環節開始，用地分類的語言發生了轉化，如一類住宅組團用地（Rr1）轉化為“別墅”等，按照規劃的理念強調土地的混合使用和復合利用，與土地口“單一宗地、單一性質、單一用途”的要求難以契合；二是區規劃資源部門業務中產生實際情況與分類初衷不相符的情形，如在處理具有公共服務功能而投資主體具有多元化特征的用地時，不能簡單按照經營性和公益性進行區分；三是農林水等其他自然資源條線單位關注資源的角度與規劃資源部門有差異，后續自然資源用地分類需進一步銜接。

圖1 上海市規劃用地分類歷史脈絡梳理圖

圖2 規土管理流程及參照用地分類示意圖

4 上海市國土空間規劃用地分類標準構建

基于國土空間規劃新形勢和上海現有分類問題，借鑒已有的理論研究成果和發達國家、地區的經驗，按照全域覆蓋、城鄉統籌，多規合一、分級適用，對應事權、銜接管理，傳承創新、剛柔并濟的原則構建上海市國土空間規劃用地分類標準體系。

4.1 總體思路和分類體系

基于“政策目標、功能用途”兩個維度構建上海國土空間規劃用地分類體系，既滿足剛性管控的要求，又保證一定的彈性和開放性，滿足規劃管理需求。在這兩個維度基礎上，形成“基礎分類+二次分類”的規劃用地分類標準體系（圖3）。

基礎分類主要以功能用途為依據，對用地進行初步分類，各地類之間相互獨立、邊界明確、內涵清晰、不重不漏不矛盾。在該分類下，首先按照生態文明建設和用途管制的需求，界定農業用地、建設用地和生態用地3種類別用地；其次在大類劃分上，明確農業用地、建設用地和生態用地劃分的原則，調整、優化原有大類的歸屬；再次在中類劃分上，主要銜接現行規劃、土地、農林水等分類標準，結合國家和全市“三調”工作要求，對大類進一步細化和完善；最后小類主要針對建設用地中類進一步細分，一方面梳理規劃、土地標準的異同，另一方面結合新業態、地類缺失等增設地類或完善定義。基礎分類3個層級按照不同層級、不同類別的國土空間規劃管控內容及深度，分級適用。同時，為了增加規劃用地的彈性，提高混合使用和復合利用水平，可在基礎分類的基礎上，后續結合實際管理需求，通過正面清單或負面清單的方式制定建設用地用途兼容表/不兼容表、建筑功能兼容表/不兼容表，提升地區發展活力。

二次分類即前文所述的疊加分類[2]6-7，主要以政策目標為導向，采用開放模式，主要依據各條線不同的管理需求自行定義。二次分類主要是為部門或條線管理預留接口，體現規劃和管理的政策意圖。

4.2 基礎分類

基礎分類主要是基于上海目前使用的《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016版）》（以下簡稱“《準則》”）、《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017）》兩個標準：一方面針對自然資源統一管理、用途管制以及國土空間規劃等新形勢、新要求，重新搭建、組合、細分、增設、刪除地類；另一方面對兩個標準現有地類進行技術梳理，并銜接管理，完善現有地類及定義。

4.2.1 兩個標準主要矛盾梳理

通過對兩個標準的比對，發現兩者主要存在以下問題：一是由于規劃導向和分類標準問題，導致《準則》的綜合用地（Z）、城市發展備建用地（X）、控制用地（K）3個地類無法對應至土地分類，而土地的采礦用地（0602）、水工建筑用地（1109）和空閑地（1201）3個地類無法對應至“準則”分類；二是兩者關注點不同，“準則”更關注城鎮集中建設區，在工業用地（M）分類下設有4個中類，較土地分類更細，土地分類更關注農村地區，“準則”的農用地（N）被土地分類細分為28個二級類，水域和未利用地（E）被拆分為6個水域二級類、4個未利用地二級類；三是由于土地分類更注重現狀調查要求，故部分建設用地按照行業要求進行了拆分，如“準則”商業服務設施用地（C21），對應土地分類的“0501零售商業用地、0502批發市場用地、0503餐飲用地”3個地類；四是部分地類定義存在交叉，如《準則》生產防護綠地（G2）內生產綠地在土地分類內屬于其他林地（0307），不屬于建設用地統計范圍。在新分類標準構建中，需要理順上述不一致乃至矛盾的地類。

圖3 上海國土空間規劃用地分類思路框架

4.2.2 基礎分類標準構建

在頂層設計上，按照自然資源統一管理和用途管制要求、落實生態文明建設國家戰略要求，調整原有的“農用地、建設用地、未利用地” 3大類，搭建“農業用地、建設用地、生態用地”全域頂層分類框架。其中，農業用地（N）是指用于農業生產的土地；建設用地（H）是指城鎮、村莊、工礦范圍內建造建筑物、構筑物的土地；生態用地（E）是指用于維護區域生態平衡，塑造生態景觀、發揮生態系統服務功能的土地。

在大類劃分上，優化調整原有大類的歸屬，并對規劃或土地專有的地類進行單列，以“控規編碼—土地編碼”字母和數字組合編碼的方式，反映銜接關系。最后將耕地（N-01）、種植園地（N-02）、設施農用地（N-1202）和其他農用地（N-1006/1107/1203）4個大類歸入農業用地（N）；將居住用地（R-07/08/05）、公共設施用地（C-08/05/09）、工業用地（M-0601）、物流倉儲用地（W-0508）、對外交通用地（T-10）、道路廣場用地（S-10/0810A/0501）、市政設施用地（U-0809/0905/1109）、綠地（G-0810）、特殊用地（D-09）、綜合用地（Z）、城市發展備建用地（X）、控制用地（K）、采礦用地（0602）、水工建筑用地（1109）和空閑地（1201）15個大類歸入建設用地（H）；將濕地（N/E-03/04/0603/11）、林地（N-03）、草地（N-04）、水域（E-11）和其他生態用地（E-12）5個大類歸入生態用地（E）。與現有標準相比，新標準將部分地類由原來的中類調整至大類如設施農用地（N-1202），主要是為了落實《上海市設施農用地管理辦法》，加強對設施農用地的管理，將設施農用地從其他農用地中單列出，并在其下新增生產設施用地（N-120201）、附屬設施用地（N-120202）、配套設施用地（N-120203）3個中類，完全銜接管理要求；同時，新標準將規劃和土地無法銜接的地類單列出，保證分類的完整性。

中類在大類劃分的基礎上進行優化、細化：一是將原來的中類進一步細分成若干中類，如為了應對管理型政府向服務型政府的轉變，體現政府在民生保障方面的底線作用，將原來的其他公共設施用地（C9），進一步拆分成社會福利用地（C9-0806）、宗教用地（C93-0904）和其他公共設施用地（C99）3個中類；二是概括原來小類相似性提煉形成中類，如為了將規劃和土地分類相銜接、適應不同屬性住宅用地的管理要求差異，組合“準則”中住宅組團用地（Rr）內的小類——一類住宅組團用地（Rr1）、二類住宅組團用地（Rr2）、三類住宅組團用地（Rr3）、四類住宅組團用地（Rr4）、五類住宅組團用地（Rr5），形成城鎮住宅組團用地（Rr-0701）中類，提升原小類中六類住宅組團用地（Rr6）層級，形成農村宅基地（Rr6-0702）中類；三是進一步梳理矛盾地類，盡量取消其他類用地，如將其他綠地（G9）取消，將原來的生產防護綠地（G2）調整為防護綠地（G2-0810），生產類的綠地銜接土地口納入其他林地（N-0307）；四是調整中類歸屬，銜接專項管理要求，如將紅樹林地（N-0303）、森林沼澤（N-0304）、灌叢沼澤（N-0306）、沼澤草地（N-0402）、鹽田（0603）、沿海灘涂（E-1105）、內陸灘涂（E-1106）、沼澤地（E-1108）中類調整至濕地（N/E-03/04/0603/11）大類之下。

小類主要針對建設用地中類進行細分和完善：一是調整部分矛盾或不合理的地類，如“準則”中類道路用地（S1）指主干路、次干路、支路用地和村鎮公路，不包括地塊內部的通道，小類交通廣場用地（S51）指交通集散為主的廣場用地、街坊通道等，新標準在道路用地（S1-1004）中類下設置3個小類，即城鎮道路用地（編碼S11-1004，指城鎮范圍內公用道路及行道樹用地，包括快速路、主干路、次干路、支路、專用人行道和非機動車道，及其交叉口等）、街坊通道（編碼S12-1004，指城鎮開發邊界內不納入道路紅線控制的街坊內部通道）和鄉村道路用地（編碼S13-1004，指寬度>8 m但又不納入道路紅線控制的道路用地），清晰地列明納入建設用地統計范圍內的各類道路用地；二是銜接土地和相關行業要求，切分原來建設用地，如將商業服務設施用地（C21）拆分為零售商業用地（C21-0501）、批發市場用地（C21-0502）和餐飲用地（C21-0503）3個小類，將公用營業網點設施用地（C22）拆分為金融營業網點用地（C22-0505）、市政營業網點用地（C22-0507）兩個小類，將娛樂康體用地（C23）拆分為娛樂用地（C23-0506）、康體用地（C23-0507）兩個小類，在其他交通設施用地（S9）下增設加油氣站用地（S91-0501）、其他類交通設施用地（S92-1005）兩個小類；三是為了促進城鄉公共服務均等化、有利于鄉村振興，增加鎮村建設用地的內容，如在社區行政管理用地（Rc1-0801）定義內增加鎮政府、村民委員會，社區文化用地（Rc3-0807）定義內增加農村文化活動室，社區醫療衛生用地（Rc5-0805）定義內增加農村衛生室等；四是增加新類型地類，如增設包括國際學校在內的其他學校（C69-0803）小類；五是修正原有不準確的概念和定義，如由于養老院為區屬、市屬，故將原來社區養老福利用地（Rc6）“包括社區養老院、工療康體服務中心等”調整為社區福利用地（Rc6-0806）“包括老年人日照中心、老年配餐中心、工療康體服務中心等”。

4.2.3 標注的使用及說明

為適應管理要求，本次分類創新性地使用了“標注”方式，對有特殊政策要求的地類進行說明。如對于城鎮住宅組團用地（Rr-0701），特別標注“D：動遷，A：安置房，L：廉租房，Z：租賃性住宅”類的保障性住房；對農村宅基地（Rr6-0702），標注“KX：空閑宅基地”，為閑置宅基地的優先減量化提供依據；對公益性和經營性界限不是特別明晰的地類如文化用地、體育用地、醫療用地、養老設施用地等，標注“B：經營性，N：非經營性”，適應這些項目投資主體多元化的市場新形勢；標注科研設計用地（C65-0804）內“YF：研發總部類”用地、區分工業用地（M-0601）內的“XM：產業項目類，CF：標準廠房類”用地，為不同的產業用地類型使用不同的產業政策提供依據；銜接其他部門統計或管理要求，對農林水等相關地類進行標注，如銜接農委管理將設施農用地（N-1202）標注“FA：種植業設施，FB：禽畜養殖業設施，FW：水產養殖業設施”、銜接林業管理對種植園地（N-02）和灌木林地（N-0305）標注“TG：特殊灌木經濟林”、銜接土地管理對園林草坑塘標注“K：可調整”。

4.3 二次分類

二次分類區別于基礎分類的剛性，采用開放模式，是一個彈性的分類體系，更具有靈活性和適應性。二次分類主要體現規劃和自然資源管理各專項條線的政策意圖和管理需求，是用地分類政策引導的集中體現和對用地政策的空間落實。二次分類是基于基礎分類的。二次分類可以通過合并基礎分類中的若干地類形成政策區分類，對不同政策區的功能導向、開發或保護內容、開發或保護模式、開發或保護形式開展不同的管理，促進規劃意圖的實現；二次分類可以選取基礎分類中的若干地類，組合形成專項管理的若干要素，也可以對基礎分類中的小類按照條線要求進一步細分。由此，二次分類與基礎分類可以是一對多的關系，也可以是多對一的關系，視管理需求而定。以上海市區、鎮2035規劃編制為例，按照《浦東新區和郊區各區總體規劃暨土地利用總體規劃編制技術要求和成果規范（試行）》《上海市新市鎮總體規劃暨土地利用總體規劃編制技術要求和成果規范（試行）》，劃分了居住生活功能區、商業辦公功能區、工業倉儲功能區、教育科研設計功能區、保護（留）村莊功能區、基本農田保護區、農林復合區等功能區，依據各個功能區的發展導向和政策要求，明確各個功能分區的適用地類，促進功能的混合引導（表1）；又如選取基礎分類內的地類，列入林業、水務等專項統計口徑，如將喬木林地（N-0301）、竹林地（N-0302）、灌木林地（N-0305，標注TG）、種植園地（N-02，標注TG）的地類計入林業的森林覆蓋率統計范圍①按照《國家森林連續清查技術規定》，森林覆蓋率的計算方法為：（喬木林地面積+竹林地面積+特殊灌木林地面積）/土地總面積×100%。。

4.4 標準適用建議

按照《若干意見》要求，國土空間規劃包括“五級三類”，其中省級國土空間規劃側重協調性、市縣和鄉鎮國土空間規劃側重實施性，但是具體的規劃內容尚未有明文規定。根據試點省和試點市縣編制經驗進行推測，提出新分類標準的適用情形。在市級、區級國土空間規劃編制中，可使用至大類，或者二次定義對部分類別進行合并形成功能區，在重大專項統籌內，可對政府需提供的公服、交通、市政基礎設施區分至中類；在鎮級國土空間規劃中，鎮域可分至中類，城市開發邊界內可二次定義成功能區；在詳細規劃（城鎮開發邊界內控制性詳細規劃和開發邊界外村莊規劃）中，使用至中類，對于居住用地、公共服務設施需細分至小類；在專項規劃中，可按需使用至末級類或根據管理需求進行二次定義。

5 結語

本文在總結現有研究的基礎上，借鑒國內外規劃用地分類經驗，結合上海現有規劃用地分類標準的問題，提出構建上海國土空間規劃用地分類的思路和體系。按照“政策目標、功能用途”兩個維度，形成“基礎分類+二次分類”的國土空間規劃用地分類標準體系。在分類方式上，兼顧了管理的剛性和規劃的彈性需求，體現了思路和方法的創新性。同時在具體分類方面，改變了農用地、建設用地、未利用地3大類的方式，劃分為農用地、建設用地和生態用地，體現了生態文明以及國土空間管制的要求；多規合一，統籌規劃、土地、農林水各項自然資源，適應國土空間規劃新要求；一張表將城鄉用地涵蓋，體現了城鄉統籌，有利于鄉村振興；增設新業態地類，符合社會發展新趨勢。此外，海洋功能分區或用地分類如何納入本標準之內、二次分類在實際管理中的適用性等問題，還需要在后續的研究中進一步思考。

表1 典型二次分類示例