協同治理視角下國土空間規劃實施機制構建研究

譚迎輝 呂 迪 TAN Yinghui, LYU Di

0 引言

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 《生態文明體制改革總體方案》 《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》等文件指出國土空間規劃要實現推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略要求。健全國土空間開發保護制度要在體現戰略性、提高科學性、強化權威性的同時，加強協調性、注重操作性。學界和地方實踐對傳統空間規劃如何破解實施難題進行了大量探索，并于2000年初形成規劃實施研究的小高峰，孫施文[1-4]、鄒兵[5-6]、陳宏軍[7]對規劃實施制約因素、加強規劃實施機制進行探討。近年來隨著空間規劃改革，各地對規劃實施進行了探索，北京為落實總規戰略意圖全面開展實施機制探索[8]45、廈門構建了面向實施的空間規劃體系[9]、深圳利用特區立法權的優勢強化規劃實施制度建設和保障[10]。目前已有研究和實踐相對偏重國土空間規劃的目標體系創新與編制技術創新，更多是關注自上而下的約束傳導機制以及國土空間規劃的實施保障機制，而對空間治理轉型背景下的實施邏輯與實施機制缺乏研究，尤其是市場力量與市民力量參與實施的政策工具供給不足。新時期改革背景下，能否構建保障空間治理目標落地實施的有效運作機制，將成為國土空間規劃創新探索的關鍵問題。

鑒于此，迫切需要我們從理論和實踐層面，對我國國土空間規劃的實施機制進行系統而全面的研究，并得出有效的解決方案。協同治理理論為此提供了很好的切入視角。本文在回顧已有研究的基礎上，結合目前各地的規劃實施創新，運用公共政策理論建構規劃實施的分析框架，嘗試從推進層級政府、市場主體以及社會公眾三者協同的視角，來剖析傳統空間規劃實施過程中存在的問題，進而從制度環境、政策工具、協商程序3個維度探討國土空間規劃實施機制（圖1），以期為優化國土空間規劃的實施機制提供支持，從實施層面真正促進國土空間開發保護更高質量、更高效率、更加公平、更加可持續。

1 協同治理視角下的實施機制內涵

1.1 協同治理概念界定

協同治理概念來源于西方，是基于協同理論和治理理論而產生的一種新的政府治理理論。在中國，學界對協同治理的關注和研究處于快速發展階段。協同治理在國內尚未形成統一概念界定，大多借鑒西方學者的理論要義[11-13]。協同治理指政府、非營利組織、公民間的多方位合作機制，它強調多元社會組織和行為者之間的相互協調合作，共同治理社會公共事務，從而提高治理效率。現有空間規劃實施領域對于協同治理理論的應用，基本出發點都集中于政府與市場之間的協同治理問題[14]、不同層級政府之間的協同治理問題[15]。2014年張京祥等人指出城鄉規劃是復雜的空間治理過程，規劃轉型的關鍵是要立足于國家治理轉型的背景[16]。因此，著眼于整個空間規劃目標及其編制、審批、實施的全過程，需要按照協同治理的思維重新審視當前空間規劃的短板與瓶頸，尤其是聚焦規劃內容及實施機制的創新。

1.2 協同治理視角下的實施機制內涵

1.2.1 國土空間規劃實施的本質

在地方政府GDP競爭考核體制下，傳統空間規劃長期擔當促進增長的工具，而不是對于空間資源的有效管控與集約利用[17]。雖然一直強調剛性約束與底線管控，但仍然難以抑制地方政府謀求政績和短期效益的沖動。而這種以增長為導向的發展模式，在實施層面空間約束性不強，是造成過去粗放發展的主要原因。

國家生態文明體制改革總體方案提出建立國土空間開發保護制度，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題。因此，當前國土空間規劃實施的基本共識即為深化落實國家生態文明體制改革的目標要求，聚焦可持續發展目標，推動全域高質量發展。同時，在此輪機構改革中，地方發展事權將更多地被納入發展規劃體系，而國土空間規劃的作用以落實發展規劃為主，因此，實施機制不等同于規劃實施的保障機制。新時期背景下的國土空間規劃實施本質在于聚焦可持續發展目標，落實發展規劃的戰略意圖，從藍圖式規劃轉向實施型規劃。

1.2.2 協同治理視角下的實施機制內涵

目前中央政府及省級政府通過對城鄉規劃的審批來約束地方的無序、粗放發展，其作用體現在對增量空間管控的目標管理與剛性傳導。但對于存量發展或者減量發展階段則經常面臨“按圖難以實施”的困境。基于協同治理視角推動實施機制的創新目的在于強化空間規劃的可操作性，其內涵包括“依法治理”“目標路徑”與“多元協商”在內的3大關鍵點，其意義在于直接推動空間治理體系與治理能力的現代化。

圖1 協同治理視角下國土空間規劃實施機制構建思路框架

（1）構建依法治理的制度環境

改變過去以控制和命令手段為主、由政府分配資源的傳統管理方式，國土空間規劃實施機制要綜合考慮多層級政府的行政運行體系以及各自事權范圍，并重點聚焦中央與地方、區域與地方、政府與市場3對關系協同，從以行政許可制度為核心的管理模式向以協同政策網絡為核心的治理模式轉變。

（2）實現目標路徑的政策工具

改變傳統規劃偏重長遠技術藍圖、不關注近期實施機制的不利局面，對于地方政府而言，增量空間高質量路徑問題、存量空間高品質挖潛問題，關鍵是要提供高質量發展導向的政策路徑，而不是簡單的放權。例如預留發展彈性問題，傳統城鄉規劃更多表現為自由裁量權的讓渡，往往引發權力尋租或者事后問責。所謂政策工具的內涵在于以合理合法的公共政策引導實現治理目標，例如劃定政策區及配套政策的組合方式。

（3）良性互動的多元主體協商程序

改變過去關注增量指標分配而不關注存量建設利益再分配機制的不良傾向，強化能夠促進多元主體協商的實施機制，以期促進政府、市場以及社會等多元實施主體在新一輪國土空間規劃實施中發揮積極有效作用。

因此，探索空間治理和空間結構優化的制度環境、政策工具以及協商機制將成為研究國土空間規劃實施機制的重要切入點。

2 協同治理視角下的實施體系問題及地方空間治理實踐評析

2.1 協同治理視角下現行規劃實施體系典型問題

傳統以城鄉規劃為主的空間規劃基本上屬于地方事權，更多是服務地方經濟發展的工具。在此背景下各部委針對國土空間“九龍治水”局面，形成了中央與地方圍繞空間資源供給“增與減”復雜的博弈關系，加上與市民、市場主體的關系，要實施協同治理仍有很多困難，例如一致目標難以形成、權力共享實現困難、公民社會發育遲緩、社會組織缺乏獨立性、正式規范先天不足等。本文基于空間治理視角，發現現行規劃實施體系存在以下問題。

2.1.1 空間管控不等于空間治理，需要從治理體系角度去推動適用于空間規劃體系的機制創新

傳統空間規劃在開發管控上面臨挑戰，難以突破實施瓶頸制約，如在老城區規劃預留的公共綠地經常難以落實；老城區更新地塊容積率難以平衡開發成本，導致很多舊城改造計劃難以推進。傳統空間規劃的管控體系不適應市場規律，很容易被市場突破，在實施層面也缺乏激活市場動力的政策路徑。因此，規劃技術創新往往停留在美好愿望的層面，若沒有匹配的制度環境，傳統空間規劃在存量規劃或者減量規劃階段寸步難行。深圳2001年為落實總規檢討的結論與相關經驗，啟動近期建設規劃，搭建了一個從近期目標與策略、重點地區、重要行動計劃到重大項目安排和實施政策的完整技術鏈條，但并沒有發揮作用。其真正實施是在通過深圳市委市政府建立近期建設規劃年度實施計劃制度之后[18]64。能否構建滿足市場經濟條件下空間治理需求的制度基礎將是國土空間規劃實施的保障。

2.1.2 剛性管控不等于剛性約束，需要從治理目標角度去完善剛性約束傳導機制

傳統空間規劃立足于強制性內容，尤其對建設用地實施剛性管控，是通過邊界管理層層落實的。但是這種基于邊界管理的傳導機制過于簡單，例如所有控制性詳細規劃涉及的人口規模及建設量的匯總往往超出總體層面的對應指標，而事實上當人口規模發生變化時，原有剛性約束的基礎條件發生變化，從而使得管控手段有效而管控目標失效。鄒鵬等人提出構建分級管理與規劃傳導機制，通過“定界管理”及“目標管理”將管控要素及管控要求自上而下落實到下層次規劃[19]27。因此，能否構建聚焦空間治理目標的剛性約束傳導機制將是落實國家治理需求的基本前提。

2.1.3 自由裁量權不等于彈性管控，需要從治理能力角度完善實現多維發展目標的空間治理體系

與其他領域管理一樣，中央與地方的關系經常被尷尬地描述為“一管就死”“一放就亂”的局面，癥結在于傳統空間規劃對于彈性管控的理解經常被狹隘定義為自由裁量權，既容易產生權力尋租，又對高質量發展缺乏機制引導。相比而言，原國土資源部對于城郊土地開展綜合整治的政策比較接近空間治理思路的彈性管控，即采用指標管理、政策分區及政策工具組合，既考慮地方事權又提供合理合法路徑。因此，能否構建兼顧國家空間治理目標與地方發展事權的彈性管控體系將是國土空間規劃體系的關鍵。

2.1.4 圖斑管理不等于用途管制，需要從治理工具角度完善適用于用途管制的空間規劃體系

傳統空間規劃以增量型規劃為主要特征，依據控制性詳細規劃及村莊建設規劃實施“一書三證”的許可制度，且只在開發建設實施環節按照圖斑管理。而與圖斑管理不一樣，用途管制屬于資源載體的使用許可，統一行使所有國土空間用途管制職責意味著用途管制的對象是涵蓋山水林田湖草的生命共同體，涉及全域全要素的管制。

不同于之前，空間規劃主要以地方發展事權為主導，用途管制覆蓋生態空間、生產空間以及生活空間的全要素空間，更深層次影響國土空間結構。用途管制涉及計劃管理、用地預審、農轉用審批和規劃許可等各個環節。因此，能否構建與產權管理、配套制度、利益協調機制以及績效考核相匹配的空間規劃體系是實施空間治理的重要工具，以在實現各類功能目標引導的同時實現用途多維管控[20]。

2.2 協同治理視角下國內典型城市的規劃實施機制創新趨勢

回顧近些年我國中央政府推進各領域的簡政放權、放管結合、優化服務的改革大趨勢，同時結合各地方政府層出不窮推動各類“非法定規劃”的現象，從治理轉型的視角重新審視這些地方實踐，不難發現這些趨勢背后的現實意義。

2.2.1 鼓勵市場力量參與存量更新的制度創新

為推動市場力量參與存量空間更新，發達地區的地方政府通過出臺針對性實施意見及實施辦法的方式，行使地方立法權來保障各參與方的權利。以珠三角為例，由于其自下而上式的城鎮化歷程，產生了大量的低效建設用地和違法用地。為解決此問題，2009年廣東省推動部省合作的“三舊改造”試點，制定針對性政策，原土地權利人與開發者被賦予一定的土地開發權和收益權，規避了因“招拍掛”程序而失去土地再開發權利的風險[21]。

2.2.2 盤活土地資源，優化空間供給的部門協同創新

為優化地方營商環境，推動空間供給環節的“簡政放權”，盤活土地資源，許多地方探索“多規合一”試點。各部委主導的多個空間規劃各自為戰、相互沖突、難以協調是當前規劃實施難的首要問題。廈門結合自身發展訴求提出美麗廈門戰略以及推動“多規合一”試點，將空間規劃從部門規劃上升到“市長規劃”，進而主導并推進協同治理與空間統籌，重點解決了空間類規劃打架、資源環境保護不利、行政審批效率低下和公眾參與監督不足的問題[22]。

2.2.3 推動低效國土空間減量增效的政策工具創新

面臨資源環境約束趨緊的特大城市，除了向存量地區要空間之外，還通過對外圍地區實施減量化戰略，向郊區地區要效率。在“創新驅動、轉型發展”的時代背景下，上海提出郊野單元規劃的編制創新，基于土地綜合整治平臺，通過建設用地增減掛鉤政策推動外圍低效用地的整治，實現外圍低效零散建設用地的“減量”與“增效”[23]。回顧深圳十多年的規劃實施歷程，深圳在不同發展階段不斷創新探索，提出將行動規劃、制度設計以及政策支持作為3類能夠促進規劃落地實施的手段，行動規劃從技術上改進了規劃的可操作性，但需要借助政府運作機制的制度設計才得以落地，而存量優化階段更是依賴政策供給[18]66。

北京為新版總規的實施構建了綜合調控框架與約束性指標，建立起以拆占比、拆建比、職住用地比、兩線三區為核心的嚴格管理手段，探索了面向存量、減量總規的建設用地規劃管理方法[24]。

2.2.4 增強城鄉規劃實效性的體制機制創新

為加強規劃目標的落地實施，各地圍繞城鄉總體規劃的成果創新強化其公共政策屬性，尤其是對規劃成果的條文化、制度化進行改革探索。例如呂傳廷等結合廣州2020戰略規劃提出以實施為導向、以公共政策為引導手段，構建戰略規劃支撐下的新型城鄉規劃編制體系[25]。王吉力等就北京新版總體規劃實施機制針對體制不適應、實施路徑不落地、政策保障不到位、跟蹤預警不及時、公眾參與不充分等難題，提出建立“多規合一—任務分解—體檢評估—督查問責—綜合治理”的統籌實施機制[8]46。

綜合當前實施體系的問題及各地規劃實施機制創新的探索可以發現，需要構建能夠引導發展現狀向高質量發展目標邁進的制度路徑與政策工具，關鍵是適應市場；從對傳統空間規劃實施矛盾和難題的梳理可以發現，需要構建聚焦空間治理目標的管控體系與實施機制，關鍵是保障目標的落地。

3 協同治理視角下國土空間規劃實施的機制構建

3.1 協同治理視角下國土空間規劃實施機制構建思路

從國土空間規劃實施邏輯來看，協調性和操作性應是改革創新重點。實現空間治理目標的關鍵是要重構國土空間規劃的治理機制，要從保障“規劃圖紙”落地向保障“發展目標”落地轉變，逐步從圍繞空間規劃圖紙的點位控制、線位控制、分區控制的技術創新到聚焦治理目標的制度創新、政策創新以及平臺創新。聚焦可持續發展目標與高質量發展路徑，本文基于層級政府、市場主體、社會公眾實施機制的3大協同關系，以及制度環境、政策工具、執行程序的實施機制3大核心內容，提出協同治理視角下的國土空間規劃實施機制構建思路框架（圖2）。

3.1.1 聚焦可持續發展目標的制度環境

探索我國中央與地方、區域與地方以及政府與市場3對關系的協同治理機制，構建人口、資源、環境以及發展相協調的制度環境。

（1）中央與地方達成共識的平臺。當前中央對于地方的管理主要采取“指標+空間”的雙重管制，中央政府與地方政府圍繞空間資源開展博弈，而生態文明體制改革對于自然資源資產保護制度的建立將有利于推動中央與地方達成共識，地方政府將從以前只注重爭取建設指標進行開發增加社會資產，向關注社會資產與自然資源資產的“雙增長”轉變。此時，可借助城鎮開發邊界政策工具屬性促使兩者達成共識，即將國家空間治理要求落實到城鎮開發邊界內外的管理政策以及調整政策上來，而不是將城鎮開發邊界簡化作為“可建與不可建”的紅線。例如波特蘭城鎮開發邊界實施政策包括界內土地的階段性發展、界外土地的約束性發展以及增長邊界的靈活調整[26]。

（2）區域與地方達成協同的框架。各類城市群、都市區等區域戰略成為中央及省級政府重點推動的發展抓手，而這些區域也是引導人口及產業集聚的重點區域，全面深化落實主體功能區戰略、推動區域協同發展將是共同目標。首先，應構建基于共識與法規的區域協同框架。國土空間上的區域協同難題在于當前發展階段相互競爭大于合作的基本現實，在缺乏匹配區域尺度的法規體系的條件下，發展共識難以轉化為約束與引導地方發展的法律準則。其次，構建基于共享與補償的區域協同機制。國土空間上的區域協同瓶頸在于面對多元的、復雜的利益主體缺乏制度路徑，因為要實現區域目標優化往往需要通過土地發展權的共享或者跨行政區轉移來實現，因此，可探索針對特定區域構建“聯合開發+利益共享”的平臺與機制[27]，從而構筑制度創新高地實現高質量發展。

3.1.2 聚焦高質量土地發展權的政策工具體系

探索能夠支撐彈性管控實施機制、市場化實施機制的兩大類政策工具，構建能夠促進地方高質量發展、高品質建設的可操作性政策路徑。

（1）構建適應發展導向的彈性管控體系。彈性管控并不是放棄管控，而是通過以設置實施前置條件為門檻的政策工具包，實現對土地發展權的高質量引導。例如從“圖斑+指標”的雙重管控轉向“政策分區+政策工具”的組合管控，同時將管控的重點聚焦用途管制的轉用規則，實施明確允許、限制或者禁止的用途轉用清單管理。

（2）建立適應提質增效導向的市場化機制。在存量規劃或減量規劃階段，傳統空間規劃很容易失效，關鍵是缺乏實施的政策工具。上海松江區實施“超級增減掛鉤”推動減量化高質量發展，增減掛鉤從支撐項目落地的政策工具轉變為支撐全區戰略轉型的政策工具[28]。其空間治理的核心機制是將外圍低效建設用地減量節約出的新增建設用地指標轉移到“集中建設區”，而減量化區域可以獲得“類集建區”建設用地規劃獎勵[21]67。

3.1.3 聚焦多元利益主體協商的執行程序

協同治理內在邏輯要求關注多元主體的利益，從政府為唯一主體的單中心管理結構轉變為政府、社會、市場多元主體合作，從而建立空間治理多元主體合作實施機制。

（1）政府與市場達成合作的機制。其創新重點在于增加適應市場經濟規律的規劃實施政策工具，關鍵是要以尊重市場經濟中的產權為基礎進行政策設計。例如深圳“城市更新單元”的劃定，就須占建筑物總面積2/3以上的業主同意且權利主體占總數量2/3以上的許可才可劃定[23]24。圍繞舊城更新過程中土地發展權價值分配模式，根據不同實施條件，綜合確定政府主導或者市場主導[23]23。

（2）建立以人為本的公眾參與機制。開放空間信息化平臺的公眾訪問端，讓市民能夠參與到國土空間規劃的編制、審批與監督環節，借助社交網絡、微信和電子政務等多樣化的網絡平臺，拓展公眾參與的渠道，同時發揮各類非政府組織促進公眾參與的作用。

圖2 協同治理視角下國土空間規劃實施機制建構體系示意圖

3.2 協同治理視角下國土空間規劃實施關鍵機制

筆者在區域層面探索促進主體功能互補與區域制度協同的實施機制，在全域空間層面探索促進增量空間與存量空間高質量發展的實施機制，在實施平臺層面探索促進空間信息共享與公眾參與的實施機制。以下是實施機制建構的方向與關鍵突破點。

3.2.1 構建以容量及要素為基礎的主體功能區劃治理的實施機制

國土空間規劃以落實主體功能區戰略為基礎，形成以資源承載能力、開發強度以及開發潛力分析為基礎，綜合確定國土空間開發保護的總體格局。但整體優化布局必然以犧牲局部地區同等發展權為代價，為此構建了以財政轉移支付為核心的生態補償制度。主體功能區戰略首要目標是促進人口與經濟地理的合理布局，具體要解決的實施難題在于如何細化政策分區，及深化優化結構。

（1）主體功能區劃從開發管控分區向環境容量分區轉變。按照主體功能定位控制開發強度，形成與資源環境承載能力相適應的國土空間開發格局。當前，優化開發區、重點開發區、限制開發區以及禁止開發區的分區模式過于宏觀且不利于實施。應進一步細化主體功能分區，落實國家新型城鎮化以及各省級的戰略格局，尤其應根據區域的環境容量的指標來確定開發容量。

（2）空間結構優化從空間分區優化向空間要素優化轉變。實施全覆蓋的國土空間用途管制，將森林、濕地等自然資源要素納入管控體系，通過“區域”管理“要素”，通過“要素”協同“區域”，同時設立國土空間優化結構基金，為各項政策的實施提供資金支持[29]。

3.2.2 構建基于制度創新高地建設的區域協同的實施機制

京津冀、長三角以及粵港澳大灣區等重點區域在逐步探索區域治理的制度框架，但總體而言，當前國土空間規劃主要以單一政府主體的管理模式為主，缺乏多元主體協商共治的制度框架。

（1）破解公平發展權實施難題，制定適應市場優化配置的政策路徑。在區域層面或者城市層面，允許生態功能主導區域開發權向其他適宜的開發區域轉移，深化支撐區域協同的生態補償機制。

（2）破解整體發展權實施難題，推動促進區域協同創新的頂層設計。過去區域規劃一直著力于推動交通設施網絡共建、生態空間網絡共享以及產業協作網絡共生，實現區域內各類資源的協調發展。推動區域協同創新，實施財政政策、人口政策、產業政策、稅收政策等綜合效益的平臺，正逐漸成為創新區域發展環境和促進經濟發展的重要抓手與政策工具。

3.2.3 構建以城鎮開發邊界為核心的空間協同的實施機制

以建設美麗中國為目標，以正確處理人與自然關系為核心，構建以城鎮開發邊界為核心的增長管理機制，圍繞城鎮開發邊界構建政策體系和工具不僅要形成增量空間的底線剛性管控，還應包括對存量用地的優化提升，為零散低效用地的減量優化提供政策引導。具體要解決的實施難題在于界外如何管和界內如何轉。

（1）開發邊界外從控制建設向全要素用途管制轉變。改變傳統空間規劃對鄉村地區重建設輕管控的局面，強化生態功能，劃定生態保護紅線、永久性基本農田，確保生態安全與糧食安全，重視農用地綜合整治與低效建設用地整治，實現全要素統籌，提供界外區域低效用地退出的政策路徑。

（2）開發邊界內從增長引導向全面高質量發展轉變。改變傳統空間規劃對城郊重增量、輕存量、輕減量的局面，在生產、生活、生態3大空間的基礎上，進一步明確提出允許和鼓勵各類型增長的區域，并配套基礎設施引導政策、區域差異引導政策。對于粗放開發、分散開發的存量空間，尤其是對于低效工業用地以及集體建設用地的提質增效應該增加制度供給。

3.2.4 構建以土地發展權轉移為核心的空間治理的實施機制

國內外空間增長管理手段一般為邊界設定與配套政策，實施機制主要是通過土地發展權的轉移來保障土地所有者的權益，減少規劃實施的阻力，并將開發建設引導至規劃設定的區域[30]。國內的增減掛鉤政策也正是基于這類機制。

（1）完善增減掛鉤政策為基礎的治理工具。存量地區僅依據圖斑一般難以推進實施，必須要盤活存量空間價值并創造新的土地增值收益。可借助政策分區與政策工具的組合實現對存量空間再開發的高質量發展。地方政府工作重點是劃定實施單元、建立轉移制度以及制定實施方案，但要與上級指標管理統籌考慮，以防止增減掛鉤政策變成地方政府的“找地工具”。

（2）構建匹配技術治理要求的市場機制。圍繞土地發展權的利益分配將是推動存量更新或者減量發展的關鍵，而利益分配機制的設定決定了市場力量的參與度，當下政府應向市場及社會放權讓利，同時守好技術底線與公平原則，讓更多的社會資本和社會主體來推動空間高質量發展，政府也實現從管理者向服務者的轉變。

3.2.5 構建以共識與共治為目標的公眾參與的實施機制

“上海2035”立足于規劃轉型的目標，在組織編制方式上從單純的政府主導向多元主體協同參與轉變，涵蓋了本地政府部門、國家部委及周邊地區城市政府、市民、市場以及技術專家。從單純注重制定技術方案向注重溝通協商轉變，以不同形式、不同平臺邀請專家參與、企業參與、市民參與，探索了以規劃編制過程提升城市治理水平的路徑[31]40。

公眾參與在不同語境下側重點有所不同：行政管理語境下的公眾參與是除了政府、開發商、專家參與，保障基層群眾平等參與公共政策的機會和權利；空間治理語境下的公眾參與體現的是基礎性的制度設計，構筑多元主體協同發展的機制，從關注經濟增長向關注社會福利轉變，是促進全過程、互動式、主動型的公眾參與。

（1）從參與“成果公示”階段到參與“規劃共識”階段，拓寬傳統規劃公眾參與空間治理的渠道，通過論壇或者公益組織，培育公眾參與的社會基礎。例如上海開展SEA-Hi！論壇取得不錯的效果[31]46。

（2）從參與“信息共享”向參與“空間共治”轉變，創新公眾參與方式，尤其通過融合跨專業人才推動具體實踐探索。例如上海的“城市設計挑戰賽”以及深圳的“趣城”計劃[32]。

3.2.6 構建服務型政府信息共享平臺的實施機制

以簡化建設用地工程許可證審批流程為核心的優化營商環境改革已取得不錯進展，但實際上，項目落地之前的預選址環節才是實施難點。因此，如何推動全域范圍內的空間供給側改革才是關鍵。

（1）建立深化“放管服”改革的項目實施機制。將項目審批的預協調工作前置，在建設項目審批前期，落實投資、預選址、用地指標等條件，促使策劃生成的項目可決策、可落地、可實施，促進規劃實施從各部門“報項目”向各部門“報進度”轉變。

（2）建立面向市場信息共享的空間治理平臺。構建以面向社會的協同平臺為基礎，將政府內部各部門項目協同流程前置，在建立空間規劃信息數據庫的基礎上構建多部門協同平臺，政府由審批管理向功能服務轉變[9]35。

4 結語

本文從治理體系、治理目標、治理能力以及治理工具的視角全面審視當前空間規劃實施難的問題。著眼于從實施機制的角度來優化當前的實施體系，在對空間治理目標達成共識基礎上尊重地方發展事權，從“劃定紅線”的管控思維向“設定路徑”的治理思維轉變，從研究如何“管得住”向如何“管得好”轉變，真正促進對自然資源的有效保護和集約利用。同時，本文梳理各地規劃實踐創新，樹立服務發展的治理思維。在落實空間治理目標的基礎上尊重多元實施主體，從“主導發展”的管控思維向“服務發展”的治理思維轉變，從研究如何“撬動”社會力量向如何“引導”社會力量轉變。

規劃實施難的問題以及各地規劃實踐的機制創新容易引起規劃管理人員共鳴，但與之所匹配的治理思維在規劃研究領域及規劃編制領域的運用仍需要大力呼吁。因此，本文基于生態文明體制改革的目標要求以及國家治理體系與治理能力現代化的要求，提出在中央與地方、區域與地方、政府與市場3大關系協同的基礎上建構實施機制的初步思路框架，并結合地方實踐創新，針對性列舉了6大類實施機制創新的方向與關鍵點，其目標在于增強國土空間規劃的可操作性和權威性。

綜上所述，筆者認為實施機制將是政府空間治理轉型的關鍵，建議進一步圍繞協同治理開展制度環境創新、政策工具創新及協商機制創新，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用。