多尺度多維度融合視角下縣域國土空間規劃編制體系探討*

郭 炎 許紅梅 李志剛 林賽南 GUO Yan, XU Hongmei, LI Zhigang, LIN Sainan

2019年5月，黨中央和國務院聯合下發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，正式指出將主體功能區規劃、土地利用規劃（以下簡稱“土規”）、城鄉規劃（以下簡稱“城規”）等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，從而徹底實現“多規合一”。早在2013年，黨的十八屆三中全會就首次提出建立“空間規劃體系”，要求“劃定生產、生活、生態開發管制邊界”。國土空間規劃被賦予自然資源監管和國土空間用途管制的使命，成為生態文明體制改革的重要一環。這些新的政策動向極大激發了學術界對國土空間規劃編制和實施體系的探索[1-2]。從研究尺度看，已有研究多依托行政層級和地域單元，強調跨越國家、省、市（縣）、鄉鎮等不同尺度的研究體系；省、市級被視為研究重點，對海南、寧夏等9個省級國土空間規劃試點尤為關注[3-4]，武漢、廣州也先后發布“武漢樣本”和“廣州實踐”[5]。從研究內容來看，當前研究主要圍繞技術途徑展開，涉及規劃目標與戰略、指標確定、規劃輔助技術等[6-7]。如袁源等提出借助GIS數據平臺和大數據量化分析，實現一張圖的發展目標[8]；劉彥隨等提出構建縣域國土空間規劃信息管理與多部門協同共享基礎平臺[9]。然而，僅有少數學者關注作為明晰部門空間管理事權和空間界限有效手段的體制機制相關研究，如林堅等指出市縣級國土空間規劃要妥善處理政府內部縱向博弈、政府不同部門間橫向博弈、政府與市場博弈以及政府與社會博弈4對博弈關系[10]。

總體來看，當前針對國土空間規劃體系的研究主要呈現“省市層面多、縣域層面少”“方法探討多、理論研究少”等特征。國土空間規劃體系構建的本質并不是技術問題，而是空間治理問題。其中，縣域國土空間規劃具有承上啟下的關鍵性作用，對接市域層面的發展目標和方向、功能布局等，也將用地布局和指標等下放到鎮鄉，予以細化落實。因此，有必要加大對縣域及以下尺度國土空間規劃體系編制與實施的探索。為此，本文從縣域發展與空間管控的現實需求和發展趨勢出發，圍繞“尺度協作傳導、維度協同整合”的邏輯思路，對縣域既有規劃編制和實施狀況進行檢討，進而闡明開展縣域國土空間規劃編制的原則、策略和基本思路。在此基礎上，嘗試構建多尺度、多維度融合的縣域國土空間規劃編制與實施體系，以期豐富國土空間規劃研究體系，并為具體國土空間規劃編制實施提供參考和借鑒。

1 縣域發展與空間管控的新需求

1.1 空間區劃更加精準, 管控宜剛則剛、宜柔則柔

黨的十八大以來，生態文明建設成為重大國家戰略。在“分稅制”及“官員晉升錦標賽”等現實機制影響下，廣大縣域社會經濟保持著自下而上的發展動力與活力，各類產業和公共配套項目不斷落地實施[11]。與此同時，這種縣域發展模式也客觀存在擠占生態空間、破壞生態環境、非法占用耕地等不合理現象，反映出縣域經濟增長與生態環境保護之間的矛盾仍比較突出。其根本原因在于區域空間資源配置不合理，各類空間管控體系不健全。而黨的十九大以來，高質量發展成為新時代社會經濟發展的新趨勢、新目標，推動著我國社會經濟發展從粗放式增長轉向高品質發展，空間資源配置和管控也從擴張式蔓延轉向精準化實施，因而亟需新的國土空間規劃體系以適應高質量發展需要。

1.2 加強公共產品供給, 提高資源配置公平性

伴隨國家“新型城鎮化”戰略的實施，“以人為核心”、強調城鎮化發展質量的要求愈發凸顯。與此同時，我國廣大縣域城鎮化水平相對偏低，城鎮化質量不高，縣域空間因而成為新型城鎮化戰略實施的重要載體，成為吸納外來人口的戰略空間[12]。但是，受戶籍制度等的影響，這類地區存在常住人口難以落戶與“半城鎮化”的現象，甚至出現過度房地產化問題。同時，局部地區的公共服務設施和基礎設施供給仍較滯后，在一定程度上反映出資源配置錯位和空間管控體系不健全。因此，為推進縣域社會經濟發展和新型城鎮化，亟需構建完善的國土空間規劃編制、實施和管控體系。

1.3 城鄉融合發展, 優化空間管控體制

隨著農村人口向城市轉移，勞動力、資本等要素隨之大量流失，廣大鄉村地區出現“空心化”、耕地拋荒、違規用地等問題，鄉村經濟難以發展，基層公共服務設施和基礎設施供給不足，聚落空間布局混亂，總體呈明顯衰敗態勢。黨的十九大提出并系統性地闡述了鄉村振興戰略，要求扭轉鄉村收縮中的無序、混亂問題，改變鄉村的衰敗和凋敝。因此，亟待通過合理的政策、空間規劃指導鄉村建設，而國土空間規劃與管控體系是具有可操作性的關鍵抓手。

2 縣域規劃編制與實施的現況：多尺度與多維度的多重矛盾

2.1 多維度上“協同整合”的不足: 城鎮快速擴張與鄉村地域的建設管控缺失

“規劃”的本質是擬定目的的行動準則[13]。“國土空間”規劃是為了實現空間合理、有序利用而由政府制定的行動指南或決策依據。作為各類要素的載體，“國土空間”具有多維屬性，歸屬于不同的政府管理部門和不同的行動邏輯。長期以來，我國“空間”利用相關的規劃，形成了以國土部門的土規、城建部門的城規為核心，環保、旅游、農業等相關部門專項規劃相配套的格局。由于服務于不同部門的不同行動邏輯，多維規劃在職能、編制思路、編制內容和行動依據等方面有著不同側重：（1）城規往往被賦予引領城鄉發展的“龍頭”作用和維護物質空間環境的管控作用；集中建設區域成為其主要規劃對象，并基于城鄉發展的規律，來管控建設空間的配置和指引非建設空間發展；規劃內容則主要包括發展戰略、目標定位、體系與職能、人口和用地規模、空間結構與用地布局、設施配套和生態環境保護等；并已形成從功能區劃到用地布局，再到建設指標，進而到邊界底線管控的一系列管控工具。但我國城規的實踐總體表現為城鄉建設空間的擴張和建成環境的塑造。（2）土規被賦予了“守護”非建設空間的使命，尤其是基本農田底線，引導建設用地和農田等其他各類非建設用地合理配置；基于土地物質屬性規劃，形成以用地總量指標設定、空間布局和邊界劃定的主體內容，指標平衡和邊界底線等核心的土地用途管制和配置工具。（3）農業發展、旅游發展等發展類的規劃傾向于從功能層面進行空間和措施差異化的引導；生態環境等保護類的專項規劃則多強調底線守護與“負面清單”的準入管控。

多維規劃編制和實施上的差異在縣域空間資源配置方面的體現尤為明顯，并對城鎮集中建設區和鄉村非集中建設地域產生不同影響。

一方面，城規和土規間的“攻”“守”失衡在一定程度上助推了城鎮建設空間的快速擴張。城規強調發展引領，體現在城鄉建設用地向農村地域的“攻勢”，而土規則強調“防守”建設用地擴張。用地分類標準作為核心規劃技術標準可見一斑：城規用地分類側重于建設用地，并具體細化到3級，而非建設用地只有水域、農林和其他非建設用地3個大類。城規缺乏對農用地的細分，這就弱化了對建設用地邊界的約束性，助推了建設布局中的隨意性；土規在用地分類中將農用地劃分為5個二級類別，但對建設用地分類則較為簡略。僅從保護意愿出發的土規編制，難以從建設空間客觀需求出發，難以形成合理的城鎮空間布局方案。快速的城鎮化強化了城規的“攻勢”，弱化了土規的“保護”作用。兩規間的不協調或者沖突使城鎮邊界的剛性管控失效。

圖1 多維度的現行規劃編制與實施關系示意圖

另一方面，除區域性交通和市政等設施外，鄉村地域的建設用地主要包括村民建房、旅游和農業等產業設施用地、鄉村公用設施用地3類。城規與土規之間，管控對象與管控手段的“弱銜接”，導致該地域建設管控的空白，主要體現在如下方面。

（1）根據《城鄉規劃法》，覆蓋鄉村地域的城規主要包括鄉鎮規劃和村莊規劃。前者包括鎮村布局規劃和鎮區規劃，對鎮村建設空間的體系和布局進行規劃。后者則主要包括村域總體規劃和村莊建設規劃。但如上所述，城規側重“發展引導”的本質仍然適用于鄉村地域，傾向于建設項目為依托的規劃設計方案供給，以及非建設空間的發展策略供給，但如何管控建設活動往往沒有明確的依據。此外，從一些地區的實踐來看，城規在鄉村地域缺乏明確的實施主體。如武漢在2008年的機構改革后，基層鄉鎮政府都撤銷了城建辦，導致鄉村建設管理缺乏明確的責任主體。然而，自2012年以后，鄉村建設（房）的巨大需求又迫使鄉鎮政府不得不交由黨政辦公室來進行村民建房的登記備案。由此可知，重發展引導和項目方案供給的城規，顯然無法規范鄉村地域的建設活動。

（2）土規在用地布局層面覆蓋鄉鎮全域，但其管控偏向性十分突出：側重于對農田等非建設用地的邊界劃定和保護，偏向于城鎮建設用地指標的落實和空間管控。受快速城鎮化推動，以及土地資源先天稀缺性的影響，建設用地指標多被優先安排在城鎮建設區，鄉村地域所獲建設用地指標十分有限。可以說，土規并未“下鄉”，并未考慮鄉村發展對建設空間的實際需求。土規對鄉村建設用地布局的規劃，要么是現狀的直接復制，要么是簡單的“減化”處理。此外，由于土規采取自上而下地落實各類用地指標的做法，且用地總量和邊界管控具有較強的剛性約束作用，這客觀上忽略了鄉村發展的建設需求，其結果要么是鄉村建設項目擱淺帶來底層“有苦難言”，要么是違規轉用土地，挑戰土規的法定權威。在美麗鄉村建設、鄉村居民點遷并重構、鄉村土地流轉與產業轉型的大發展背景下，這種沖突顯得更為劇烈，側重發展導向的城規帶來了更多的建設用地需求，而側重保護的土規則并未響應這種需求。簡言之，這種弱銜接共同見證了鄉村地域缺乏建設管控的事實。

多維規劃之間的不協調，尤其是發展導向和保護導向規劃之間的沖突，降低了國土空間引導與管控的效率，阻礙著空間的合理利用。在此背景下，“多規合一”的呼聲最終在部門機構調整中得以響應。上述方面為“多規合一”提供了方向指引（圖1）。

2.2 多尺度上“協作傳導”的不足: 保護與發展層面, 城規與土規的不同層級傳導錯位

除了城規和土規在保護管控與發展引導上的側重點不同，兩規在上下層級間的協作與傳導方面也存在錯位。

首先，就縣域城鄉規劃而言，已經形成了層級鮮明的規劃體系，包括：縣級的城鎮體系規劃、總體規劃和控制性詳細規劃，鄉鎮層級的鎮村布局規劃和總體規劃，以及村莊規劃（村域總體規劃和建設規劃）。如果說城規側重于集中建設區的發展引導、非集中建設地域的保護管控的話，那么不同層級的規劃在兩個地域的發展與保護中表現出不同的傳導性。總體表現為以下3方面。

（1）集中建設區，發展引導的彈性傳導相對順暢。在“縣城—集鎮—村莊居民點”等集中建設區的層級上，上一層級的體系規劃和總體規劃都會對下一層級在經濟職能、設施配套、人口和用地規模等方面提出發展指引，以促進差異化分工與協作，直接指導下一層級的總體規劃，同時下一層級的總體規劃又進一步經核查以確保反映上級規劃的要求。由此，針對集中建設區形成的“縣城—集鎮—村莊”的層級傳導，傾向于發展引導層面的規劃傳導和分工協作指引。

（2）鄉村非集中建設地域，保護管控的剛性傳導相對較弱。一方面，市、縣級的總體規劃一般通過劃定“大尺度” “隨意”的生態控制線和項目負面清單準入條款來提供管控要求，以“抽象的功能板塊+點位”的方式來提供發展引導。由于城規缺乏對非建設用地進行細分，鄉鎮和村莊的總體規劃難以從空間和用地布局層面落實上層級的管控和引導要求，大多都基于上層級的生態控制線在管控指引上細化，同樣采取“板塊+點位”的方法落實引導措施。但自上而下的管控要求難以在下層級規劃編制中細化，難以為管控提供明確的依據。另一方面，管控措施擬定中缺乏公眾參與和自下而上的反饋協商機制，難以反映地方發展訴求，導致管控措施往往缺乏科學性和可執行性。在某種程度上，這種隨意的、缺乏共識基礎的、甚至不精準的剛性約束也催生了違規違建現象。

（3）多層級的規劃體系并未配以有效的層級管控體系，導致面向實施的村莊規劃難以落實。由于城規實施的部門并未實現完全的垂直管理，特別是在基層鄉鎮政府和村莊層面明顯缺乏管控主體，即使城規編制已經大體形成層級體系，規劃法規對鎮和村的規劃提出各種指引，但現行規劃管理體制機制難以確保規劃編制遵照指引進行并有效指導實施管控，而鄉村規劃許可管理力量尤為薄弱。在此背景下，地方政府部門對鄉村規劃愛恨交加。一方面，地方政府部門意識到鄉村建設在發展與保護中的矛盾與沖突在不斷加劇，迫切需要規劃提供解決途徑；另一方面，編制的規劃雖多（除上述已提到的，還包括美麗鄉村規劃、村莊環境整治規劃、空心房整治規劃等），但切實化解矛盾和沖突的卻少。地方政府部門在村莊規劃編制中變得更為務實，甚至更加短視，編制規劃多以項目建設為驅動，而建設導向的規劃多以項目需求來確定用地規模和具體經濟技術指標。整體而言，缺乏對村莊整體用地布局（尤其是對旅游和農業發展產業設施用地）和建設要求（開發邊界劃定、建設強度、密度指標、風貌引導等）的統籌規劃。村莊的建設既缺乏對村與村、村與鎮間的協調的考慮，也缺乏對與村域其他規劃間的協調的考慮。如此，便忽略了非建設區域的統籌安排，忽略了適應鄉村精明收縮、空間重構的戰略訴求。

就土規而言，形成了以土地利用總體規劃為主干，土地整治規劃和耕地保護規劃等專項規劃為支撐的格局。在自上而下指標分配和監管的體系下，土規的基本編制層級是縣，覆蓋地域也是縣域，落實上級指標的同時為鄉鎮提供管控任務和管控依據，特別是以用地指標和邊界為管控的主要措施。從編制體系來看，土規基本停留在縣級層面，并未向下傳導到鄉鎮和村莊，但在管理主體層面，卻形成了比較完整的垂直管理體系，包括縣級的國土部門和鄉鎮級的基層國土所。因此，土規的編制和實施，可謂以縣級的“一套指標，一條邊界”，沿著垂直管控體系一管到底。這種管控體系造成以下兩方面不足。

（1）剛性的管控依據和措施的重點在自上而下落實工作意圖，而忽略了自下而上的發展訴求。脫離發展實際的管控依據缺乏客觀事實，如在建設用地指標的分配和用地布局上，土規基本忽略村莊客觀發展的需求。此外，規劃編制上也缺乏自下而上的傳導途徑。

（2）發展引導上的缺乏彈性。鄉村非集中建設地域的開發建設具有較強的不確定性，尤其是鄉村在經歷村居集并、美麗鄉村建設、產業發展轉型的巨大發展和建設熱潮之時，更是如此。土規編制中沒有為自下而上的發展留足彈性，造成發展與保護的不協調。從現實來看，這種依靠垂直管控系統實施嚴格的建設審批管理的做法，雖然在很大程度上維護了管理的效率，但也阻礙了鄉村地域的發展。

總之，城規已經形成了層次鮮明的規劃編制體系，在對集中建設區域的彈性發展引導層面形成了較好的上下傳導和協作機制，但在對非集中建設區進行保護的管控措施上尚未形成有力的協作與傳導，使得城規在推動發展協同層面的作用顯然強于保護管控的作用。同時，相對完善的規劃編制體系并未匹配相應的規劃實施體系。相反，土規在彈性發展引導層面幾乎是空白的，在剛性管控層面雖沒形成編制層級體系，但憑借其垂直的管控體系，在一定程度上履行了自上而下的管控傳導。城規和土規在多尺度的協作傳導上各有利弊，推動兩規協同，平衡發展與保護，結合剛性與彈性，匹配編制層級與管控層級體系，實現“多規合一”后的上下傳導將是必需的（圖2）。

3 縣域國土空間規劃編制體系建構：多層級的有機協同

為化解上述矛盾，推進規劃編制的科學性和實施的有效性，提出“全域統籌、多維協同、剛彈結合的要素傳導、虛實匹配的多樣化調控措施”的思路。首先，國土空間規劃的編制應首先適應城鄉發展的客觀規律和戰略需求，塑造新型的城鄉關系。其次，應基于“多維合一”，著眼全域，融合發展引導與底線管控兩種思維。最后，“多維合一”的國土空間規劃編制應與層級化的管控主體和管控需求相適應，通過功能的有效傳導，實現層級間的分工協作。基于此，筆者將從縣域、鎮域、村莊3級尺度分別闡述國土空間規劃編制的具體內容。

3.1 縣域空間規劃編制: 側重統籌保護與發展、剛性與彈性的有機結合

縣級國土空間規劃在市和鎮之間具有承上啟下的作用，但由于其偏向農村地域的屬性，具有相對特殊的獨立性。對上，縣級的國土空間規劃要細化其剛性管控要素，如生態控制線、基本農田保護線、建設用地指標和耕地指標等，同時在發展層面要落實市級提出的協同發展的戰略性要求。對下，應起到原則性引領的作用，不宜像以往的土規因過細、過于剛性而缺乏科學合理性；而應在戰略高度、在全域尺度協同發展與保護，提出方向性、原則性的綱領；應考慮科學性、傳導性和可實施性，區分剛性、彈性調控要素，如對于用地總量指標等容易傳導和實控的要素應予以直接明確，對于原則上需要剛性管控，但在大尺度上難以精確、科學劃定的要素，如控制線等，可采取虛線劃定，在下層級中予以落實，進而通過向上反饋，形成實控的剛性邊界。基于這些理念，縣級國土空間規劃編制可考慮在以下方面深化。

（1）縣域發展戰略規劃。戰略規劃是基于對一定區域戰略資源的挖掘，把握重大戰略機遇、化解重大戰略約束，對該區域未來發展的戰略方向、戰術行動予以前瞻性的安排，其本質屬發展導向性規劃，但又區別于以往側重于城鎮集建區、忽略資源和保護等本底約束的城規屬性的戰略規劃。國土空間規劃體系下的戰略規劃，可遵循城規戰略規劃擬定的基本思路，著眼全域，將保護要求和剛性的指標約束前置來考慮，如建設用地總量指標、基本農田總量指標等。因此，縣域發展戰略規劃要充分融合保護與發展，落實全域發展的定位、目標、戰略和策略，并指引下述規劃。

（2）全域功能區劃、指引與指標。功能區劃是基于全域“國土空間要素”的本底稟賦差異、發展和管控要求的不同，落實各空間區塊的主體功能和相應的發展控制指引，屬于深化上述戰略的第一步。具體包括3個方面：

首先，功能區的劃定要有效承接上位國土空間規劃對于建設和保護進行分區管控的要求，以及水體、山體、歷史遺存等要素管控標準，并作為細化的首要依據，落實一級功能分區，如集建區、生態保育區、農林復合區、旅游休閑區等。

圖2 多尺度的現行規劃編制與實施關系示意圖

其次，全面對接農業、水利、生態環保、旅游文化、園林等相關管理部門的管理法規、標準和規劃規范，為二級功能分區提供依據。如生態保育區的細分涉及園林、水利、生態、環保等部門，農林復合區涉及農業農村、旅游和文化部門，旅游休閑區則涉及旅游、文化和規劃等部門。

最后，二級功能分區還要切實考慮各類空間要素發展模式的實際差異，如農業經營模式、旅游開發模式，以及對建設開發差異化管控的要求，如引導建設、適度建設和嚴控建設等。綜合各部門銜接要求、客觀發展規律和差異化管控要求，設定功能分區劃定的具體標準，擬定空間重疊矛盾的功能分區優先級，結合次級行政邊界，劃分二級功能分區。如生態保育區劃分為自然保護區、水源涵養保護區、水域生態保育區、山體生態保育區、其他生態功能區等；農林復合區可劃分為高效農業區、都市農業觀光區；旅游休閑區可分為郊野公園區、風景名勝區、休閑度假區等。

在此基礎上，圍繞產業發展、生活配套和生態管控等3方面，設定主體功能發展指引和建設管控底線指標，以促進各功能區的特色塑造，科學設定各區的建設布局指引和建設容量。結合各部門關于各空間要素使用的法律、法規和技術規范要求，本底要素稟賦和實際建設情況，本著功能特色塑造和建設分類管控（嚴控建設型、適度建設型、引導建設型）的原則，從一級和二級功能區兩個層面，分別由粗到細地對產業發展、主導功能性質、建設模式和布局、設施配套等提出指引；對各功能區的主導功能用地比例、建設用地比例（如鄉村的宅基地、基本公用設施等）等指標進行設定。

（3）城鎮體系規劃與建設用地指標配置。針對城鎮集中建設區，該規劃主要對產業協同、職能分工、人口規模、用地規模、選址、空間聯系等方面進行安排，并需要有效銜接城規就各城鎮設定的發展目標和土規要求的城鎮開發規模和邊界管控這兩方面的要求：一是城鎮的規模設定要有發展導向，但也要在建設用地指標約束下，本著集約節約用地的需求，按“三集中”的原則，對全域建設空間有序重構進行預先安排，將建設用地增量和減量的指標在城區和各鄉鎮進行配置；二是基于自然本底狀況、基本農田分布、各類區域性控制線、建設用地指標配置等約束，以實線劃定城鎮開發邊界。

（4）用地空間布局。通過“用地+邊界+指標”的方式，在空間層面進行空間布局的深化。在全域尺度，將用地布局到“兩規合一”后新用地分類標準的一級類，包括城鎮集中建設區內的8大類建設用地布局，以及鄉村非集中建設地域的建設和非建設用地布局，如村莊居住用地、設施用地、發展備用地、水域、農林用地等。需要強調的是，由于鄉村地域的建設需求難以在縣級予以明確，在非集建區用地布局中，用地空間布局主要體現自上而下的訴求，預留一定的彈性給自下而上的落實和反饋。此外，用地空間布局還可以通過用地兼容、兼容用地（尤其是建設用地）的比例、邊界虛實結合等方式來區分剛性和彈性用地。對于需要予以剛性控制的，在用地布局層面可落實到二級類，如基本農田、風景名勝用地、文物古跡用地等，并初步以實線劃定保護控制線。而對于其他農林用地和村莊建設用地，在設置用地兼容的同時，可以虛線劃定管控邊界，以待在鄉鎮層級進一步明確和落實。在此基礎上，基于功能分區，結合用地布局，對生態景觀的風貌引導、設施（旅游和農業等產業設施和公用設施）準入、項目負面清單等設定相應指標。

（5）縣城詳細規劃與其他專項規劃。在前述4方面縣域空間規劃的基礎上，對縣城集建區編制控制性詳細規劃和其他相關專項規劃。

3.2 鎮域空間規劃編制: 重點面向基層行政管理與具體功能布局

作為我國政府的基層管理單元，鄉鎮是實施國土空間管控的基本行政單元，直接面向發展和保護實踐的管理。因此，鄉鎮尺度的規劃在面向實施的管理和承接縣級的原則要求上具有承上啟下的關鍵作用：是上級任務向下傳導和具體落實，也是村莊土地產權主體向上表達訴求的關鍵窗口。鄉鎮級的國土空間規劃應充分響應上述重要的使命，細化縣級層面國土空間規劃內容，并充分征求村級意見與建議，落定各項發展和管控措施。鄉鎮可充分依托縣級對鄉鎮的發展戰略指引，也可自行編制鎮級戰略規劃。鄉鎮國土空間規劃還需從以下4個方面進一步深化。

（1）鎮域功能區劃。主要任務是對縣級功能區劃進一步細化，按照主導功能進一步細分功能區，對細分的功能區設定發展指引和建設管控要求。例如，對農林復合區、旅游休閑區的二級分類，可根據當地的特色農業產品和旅游項目類型進行三級分類，以切實引導農旅產業特色的形成。在此基礎上，對建設管控程度、建設活動的選址、建設用地比例、設施配套類型、建設模式等指標進行設定。

（2）鎮村體系規劃。該規劃與城鎮體系規劃的內容基本相似，主要區別在于3個方面。

一是發展和保護要充分響應鄉村收縮的現實和鄉村振興的切實需要，從鄉村精明收縮的理念出發，促進鎮村建設空間的重構。

二是將鎮域建設用地指標在集鎮和各個村莊之間予以落實。

三是結合指標，銜接土地整治規劃，對建設用地增減掛鉤進行預先安排，切實引導建設用地的集中、集約和節約利用。其具體內容為：

①定規模，即從鄉村人—地關系出發，綜合考慮城鎮化目標，戶籍人口的城、鄉定居意愿，農地規模化經營和農業生產方式轉變，基本生活服務配套的規模要求等因素，對鎮域鄉村人口規模、分等級（重點村、中心村和一般村）聚落數量與居民點建設用地總規模予以設定。

②定點位，即基于村莊綜合競爭力的評價，設定每個村莊的人口和建設用地規模，敲定空間選址，并根據布局提出村莊建設進行分類管控的措施。

③定配套，即針對等級體系，差異化配置基本公服和道路等市政設施類型。

④定功能，即基于上述功能區劃和村莊的產業特色，在產業發展方向上進行引導。通過功能區劃和鎮村體系，鄉村地域的建設用地指標得以合理分解，居民點建設用地點位得以明確[14]。需要強調的是，由于村莊人地關系復雜，空間重構的不確定性極大，為增加建設用地指標安排的彈性，可以“重點村—中心村—一般村”的完整體系為單元劃定“村莊群”，對村莊群的建設用地指標設定底線，但各村之間可彈性調節。

（3）用地布局。采取縣域一級用地布局的相同原理，承接縣域一級分類的內容，對鄉鎮的發展戰略、功能區劃設定非發展與管控指引、鎮村體系規劃的內容以二級用地分類進行空間布局。首先，通過反復征求村莊集體及村民意見，以實線劃定各類控制邊界，包括結合村莊產權邊界的基本生態控制線、歷史文化保護控制線、水域藍線、市政黑線、道路交通紅線等。在農林復合區、旅游休閑區內，為充分應對農村土地流轉和農旅項目的不確定性，一方面通過設定建設用地配比來進行管控，另一方面可以虛線形式建議產業設施的選址與布局。由于村莊居民點尚在拆遷與集并中，正經歷著劇烈的重構，建議在上述村莊群建設用地總量底線控制的基礎上，以實線劃定核心區邊界，以虛線劃定彈性用地邊界（所謂白地）。其次，著眼全域，在參照和修正縣域一級用地布局的基礎上，深化二級用地的布局。最后，基于用地布局，設定地塊的用地兼容體系，并對用地的生態景觀風貌、設施準入、項目負面清單等設定相應指標。其中，對于村莊居民點，要對建設強度、密度、建筑格局、風貌、景觀特色等物質空間環境提供建設指引。

（4）集鎮詳細規劃與相關專項規劃。在切實劃定集鎮集建區范圍后，對建設用地布局劃分到中類或小類，并設定開發控制指標。此外，鄉鎮層級關乎建設用地的增減掛鉤和耕地占補平衡的落實，在上述規劃之外，還應編制土地綜合整治規劃，以切實保護耕地指標和提升土地質量。

3.3 村莊規劃: 聚焦項目實施管控與建設過程協商

村莊是農村社會的基本單元，非一級政府，并未具備實施管控的權能。此外，作為農村土地和資源的切實產權主體，其擁有最優化配置資源的訴求。在鄉村市場化的背景下，村莊面臨著各種發展機遇。在此背景下，如何引導村莊這一自治組織和村民個體合理追求自身發展的同時，又自愿、自覺地實現政府自上而下的管控要求，取決于對發展與保護是否形成共識。一方面，在鄉鎮空間規劃編制中，要充分征求村莊集體乃至村民的意愿，讓保護的剛性建立在村莊合理的發展訴求之上；另一方面，也要對村莊的發展予以合理引導，對建設活動提供規劃支撐，倡導協商性規劃和過程性規劃，提升鄉村自主管理和建設的能力。總體而言，村莊規劃編制是面向實施的、微觀的、項目導向型的、簡易的有效規劃，同時，在實際操作過程中，為了使規劃更高效和科學，可以根據實際情況，以一個或幾個行政村為單元，編制實用性村莊規劃，具體可從以下方面予以深化。

（1）村域總體規劃。強調對村莊資源本底進行深度挖掘，力求將保護與發展融合起來，在保護中求發展；在民意基礎上，需要對生態環境保護、產業發展方向與路徑、資源優化配置與目標項目清單、生活居住環境與配套設施等予以合理規劃引導，在促進生態、生產與生活“三位一體”的基礎上，力求做到目標明確、策略鮮明、措施有效、項目化和時序化。

（2）村莊建設規劃。村莊是直面市場和項目實施的，如環境整治項目、產業設施建設項目、集中建房項目等。因此，村莊建設規劃基本都是項目依托的詳細規劃設計。規劃要在充分落實鎮域尺度對村莊生態景觀風貌、開發建設指引的基礎上，充分征求村莊集體和村民意愿進行規劃。尤其是涉及居民個體生活環境建設的規劃，應充分調動居民在現狀調研、項目選址、規劃設計、規劃實施和后期維護等環節的全過程參與，力求調動居民共謀、共建、共治、共享村莊家園。將村莊建設規劃貫穿到居民的行動中，倡導行動規劃。

以上論述分層級闡明了自上而下各層級規劃之間的傳導、協同與深化，通過加強多層級管理，實現“一個平臺、一張圖”的管理。面向管理的規劃，還需要有自下而上規劃“拼合”的過程，如同原土規，逐級向上拼合、匯總與協調。如用下位更為精確的邊界劃定來取代上位的抽象邊界，實現剛性邊界基于共識、同時精準。最終形成各個政府管理層級共用的一套規劃管理依據（圖3）。

圖3 縣域國土空間規劃編制體系示意圖

4 結論

改革開放以來，我國城鄉區域空間規劃體系不斷完善，為不同時期社會經濟發展中空間資源配置提供了重要依據。然而，隨著城鄉社會經濟發展進入新時代，發展不平衡不充分的問題日益突出，特別是縣域規劃，多維度上“協同整合”不足，多尺度上“協作傳導”不力，原有國土空間規劃體系的不適應性進一步得到凸顯，從而導致空間資源配置錯位、低效，影響了經濟轉型升級和社會公平正義。

隨著國家和省、市、縣各級機構改革方案的落實，縣域地區應從縣域、鄉鎮、村莊3個尺度，以及保護和發展等維度，建立“適應發展需求、維度上合一、尺度上有效傳導”的國土空間規劃體系。其中，在縣域層面，國土空間規劃位列市和鎮之間，起到承上啟下的作用，重點在戰略高度、全域尺度協同發展與保護，并提出方向性的、原則性的綱領，具體內容分為縣域發展戰略、全域功能區劃、指引與指標設計、城鎮體系規劃與建設用地指標配置、用地空間布局、縣城詳細規劃與其他專項規劃等5大方面；在鎮域層面，鄉鎮作為實施國土空間管控的基本行政單元，該尺度的國土空間規劃在面向實施的管理和承接縣級的原則要求上起到關鍵作用，重點是細化縣域空間規劃的總體性內容，并充分征求村級意見，落定各項發展和管控措施，具體包括鎮域功能區劃、鎮村體系規劃、用地布局、集鎮詳細規劃與相關專項規劃等4方面；在村莊層面，村莊是農村社會的基本單元，村莊尺度的國土空間規劃編制是面向實施的、微觀的、項目導向型的、簡易的實施性和操作性規劃，具體包括村域總體規劃、村莊建設規劃兩大方面。