近十年中國嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管的發(fā)展及現(xiàn)狀研究

一 引言

“民以食為天”明確強調(diào)了食品對我們生命的基礎性與重要性。食品安全是維持身體健康與生命安全的保障，是促進經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的前提。若食品安全性受到威脅，一切發(fā)展都將成為空談。奶粉作為特殊的食品，一直以來都受到廣大人民群眾的關注與討論。它的特殊性不僅在于它屬于食品的一類，更在于其受眾的特殊性。大多嬰幼兒選擇奶粉作為食物來源的一部分，更有部分嬰幼兒將嬰幼兒奶粉作為其能量與營養(yǎng)的唯一來源。一旦奶粉安全出現(xiàn)問題，意味著嬰幼兒的生長發(fā)育與健康成長受到嚴重威脅，導致成年以后生命質(zhì)量的降低與壽命的縮短，同時也為社會的發(fā)展帶來了較大問題。

但我國的嬰幼兒奶粉事件卻頻頻發(fā)生，從2008年的三鹿奶粉被檢出三氯氰胺導致數(shù)萬嬰幼兒患上腎結(jié)石[1]、南山奶粉被檢出致癌物黃曲霉素M1[2]，再到蘇州“美素麗兒假洋奶粉”事件[3]，中國消費者對國產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉的信心一度跌到谷底。因此紛紛將目光轉(zhuǎn)向國際市場，通過各種渠道購買進口奶粉。但奶粉問題是一個全球性的問題，一味地購買進口“洋奶粉”并不能完全避免奶粉安全問題的出現(xiàn)。

為了避免消費者再次受到問題奶粉的困擾，也為恢復國人對國產(chǎn)奶粉的信心，在三鹿奶粉事件發(fā)生之后這十余年間，我國政府陸續(xù)頒布了一系列嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管制度、法律法規(guī)、檢查標準等，為嬰幼兒配方奶粉企業(yè)制定了嚴格的行業(yè)規(guī)范與要求。同時，企業(yè)內(nèi)部也嚴格按照國家要求生產(chǎn)，提高企業(yè)“自律”能力，保證產(chǎn)品的質(zhì)量。

嬰幼兒配方乳粉是在普通乳粉基礎上加入維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)元素制成[4]。它包括嬰兒配方乳粉、較大嬰兒配方乳粉、幼兒配方乳粉三類。我國嬰幼兒配方奶粉由國家食品藥品監(jiān)督管理總局（China Food and Drug Administration,CFDA）統(tǒng)一監(jiān)管。

二 我國相關監(jiān)管法律法規(guī)的發(fā)展

2008年三鹿奶粉事件之后，2009年味全嬰幼兒奶粉檢出致病菌[5]、2012年南山奶粉檢出致癌物、美素麗兒假羊奶粉事件和伊利奶粉檢出超標汞事件[6]相繼發(fā)生，我國政府也陸續(xù)頒布了一系列檢測標準、監(jiān)管制度和法律法規(guī)確保嬰幼兒配方奶粉的安全性（圖1）。

（一） 乳企需具備自檢能力，鼓勵地方、企業(yè)制定更嚴格標準

《乳制品工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策（2009版）》要求企業(yè)不僅需具備先進的生產(chǎn)技術與生產(chǎn)設備，更需有完善的檢測手段與檢測設備，保證產(chǎn)品出廠前的質(zhì)量。《政策》還鼓勵地方和企業(yè)以遵循國家標準為前提，制定更符合自身情況的檢測標準。

（二） 政府歸權(quán)，食藥監(jiān)總攬嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管，避免多部門分段式管理產(chǎn)生漏洞

2013年，國家原食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)攬食品安全監(jiān)管總權(quán)，食品安全的監(jiān)管結(jié)束了多部門分工負責時代[7]。食藥監(jiān)總局對食品藥品的生產(chǎn)、流通、消費等各個環(huán)節(jié)實行全方位監(jiān)管，從全局統(tǒng)籌對乳制品的監(jiān)管。避免多部門監(jiān)管分段作業(yè)看似面面俱到實則存在責任不清、各自為政的現(xiàn)象[8]。

（三） 按照藥品要求監(jiān)管嬰幼兒配方奶粉，實現(xiàn)出廠產(chǎn)品批批檢驗

2013年原食品藥品監(jiān)管總局等部委發(fā)布《關于進一步加強嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作的意見》。《意見》要求嬰幼兒配方奶粉按照藥品標準進行管理，加強對產(chǎn)品原材料、生產(chǎn)設備、生產(chǎn)流程、人員身體及工作素質(zhì)、自檢技術等的要求。嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)須構(gòu)建可控奶源，從源頭杜絕安全問題的出現(xiàn)。同時乳企需對原料、成品等實現(xiàn)批批檢驗，避免不合格產(chǎn)品流入市場。

（四） 實行奶粉配方注冊制，從根源預防問題奶粉出現(xiàn)

2015年10月，新版《中華人民共和國食品安全法》正式實施。其明確提出“嬰幼兒配方乳粉的產(chǎn)品配方應當經(jīng)國務院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊”。一個乳企最多可具備3個配方系列9種產(chǎn)品配方（每個配方系列包括嬰兒配方乳粉、較大嬰兒配方乳粉、幼兒配方乳粉）。自此中國成為首個實行嬰幼兒乳粉配方注冊制度的國家。隨后《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》公布了配方注冊相關事宜的詳細規(guī)定。

三 監(jiān)管取得的成效

（一） 國內(nèi)乳企配方注冊完成率較高

《嬰幼兒配方乳粉產(chǎn)品配方注冊管理辦法》規(guī)定2018年 1 月 1 日起，取得注冊制證書與注冊號的奶粉才可在我國境內(nèi)生產(chǎn)銷售。截至2017年12月27日，國內(nèi)乳企配方注冊完成率已達85%[9]。

新京報2018年1月2日消息稱，截至發(fā)稿共通過注冊配方1040個，其中國內(nèi)配方813個，國外配方227個。奶粉注冊制全面實施后，配方過多、過濫這一局面已有改觀，產(chǎn)品標簽也日趨規(guī)范[9]。

（二） 信息公開化逐步提高，不合格批次配方奶粉詳細信息直接公布于食品藥品監(jiān)督管理總局官網(wǎng)

2013年以前有關不合格批次奶粉的信息并未得到明確公布。2013年有關不合格配方奶粉的通告則會直接公布于總局官網(wǎng)。但其也只顯示“其中兩款嬰幼兒配方谷粉部分指標超標”，而沒有直接公開不合格的奶粉具體名稱以及超標的具體指標及超標的嚴重程度。2015年總局官則會詳細報告不合格嬰幼兒配方奶粉的廠家、批次、指標、超標程度、處理辦法并附上相關參考標準及說明。

（三） 2015年后嬰幼兒配方奶粉的抽檢合格率穩(wěn)步上升

從2016至2017年，有關嬰幼兒配方奶粉的抽檢頻率明顯增大，從2016年的每季度抽檢公布到2017年的月月抽檢和公布抽檢結(jié)果。并在此過程中淘汰部分規(guī)模較小技術落后的小型乳企[10]。

原國家食藥監(jiān)總局數(shù)據(jù)顯示，2017年嬰幼兒配方乳粉合格率達到99.5%，比2016年增長了0.8個百分點，且抽檢不合格的產(chǎn)品本身質(zhì)量多無問題，主要為產(chǎn)品標簽不規(guī)范導致的抽檢結(jié)果不合格[11-12]。2018年第四季度抽檢合格率已達99.8%[13]。近5年嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率發(fā)展趨勢見圖2[14-15]。

對于不合格批次樣品國家食品藥品監(jiān)督管理總局也會直接將乳業(yè)企業(yè)信息公布于官網(wǎng)，保證信息的透明化，避免消費者不知情的情況下購買不合格產(chǎn)品，也可督促企業(yè)盡快解決產(chǎn)品檢查出來的問題，加強產(chǎn)品的質(zhì)量與自檢力度。

四 我國嬰幼兒配方奶粉監(jiān)管現(xiàn)狀存在的問題及其建議

（一） 我國監(jiān)管制度的存在的問題

雖然自2008年三鹿奶粉事件之后，我國政府及其相關部門陸續(xù)發(fā)布了一系列關于嬰幼兒配方奶粉的法律法規(guī)，但其仍存在不足。

1.法律法規(guī)更新較慢

各個規(guī)定之間很并非緊密相扣，很難做到監(jiān)管嬰幼兒配方奶粉的各個流程全方位無死角監(jiān)督，做不到監(jiān)管的“面面俱到”。并且內(nèi)容的更新較慢，與市場變化大、發(fā)展快的實際情況難免產(chǎn)生脫節(jié)[16]，難以緊跟隨科學技術的快速發(fā)展與更新。

2.法律法規(guī)宣傳力度不夠，消費者維權(quán)意識低

當消費者合法的權(quán)益受到損害后，更多的消費者選擇“自認倒霉”，自己承擔不合格奶粉帶來的不良后果。很多時候不是他們不想維護自己的權(quán)益，而是不知已經(jīng)觸犯到合法權(quán)益，更不知以何種理由、依據(jù)哪部法律法規(guī)、通過何種渠道維護自己的合法權(quán)益[17]。更甚會造成整個社會輿論對嬰幼兒配方奶粉甚至食品安全的威懾力不足。

3.乳企違反法律法規(guī)后懲處力度不夠

我國關于違反嬰幼兒配方奶粉的懲處程度較低，大多都是企業(yè)以被罰款的形式承擔法律責任。導致企業(yè)違法成本較低，在高額利潤與低成本懲罰之間，企業(yè)不免嘗試通過違反法律法規(guī)的不正當行為獲取高額的利潤。例如新《食品安全法》規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營摻假摻雜或者感官性狀異常的食品但不構(gòu)成犯罪且貨值金額不足一萬時，僅處五萬以上十萬以下的罰款。但隨之而來的食品安全事件與其帶來消費者和社會的利益損失與法律對企業(yè)的經(jīng)濟懲處相比相差甚遠。反觀國外乳企出現(xiàn)違法行為時企業(yè)高管也需承擔連帶的法律責任[18]。

4.信息公開化有待進一步提升

首先，部分奶粉事件的后續(xù)處理存在無更新或跟新較慢問題。例如2018年12月的雀巢恩敏舒氨基酸嬰兒配方奶粉礦物質(zhì)過量事件，爆發(fā)之時雀巢乳企負責人稱只有德國此款奶粉才有此類現(xiàn)象。自此以后該事件無后續(xù)消息，中國政府官網(wǎng)并未發(fā)布聲明說明中國市場是否存在此類問題奶粉，消費者是否可以放心購買此氨基酸奶粉。其次，雖然可以在政府官網(wǎng)查到相關的奶粉不合格批次，但消費者同時也需要了解非官網(wǎng)抽檢得到的相關數(shù)據(jù)與事件。另外奶粉相關數(shù)據(jù)與其他食品相關的信息混雜，不便于篩選。

（二） 建議

1.加大法律法規(guī)懲處力度，完善相關法律法規(guī)

加大觸犯法律法規(guī)懲處力度，增加違規(guī)違法成本。如企業(yè)多次違反法律法規(guī)或乳企出現(xiàn)嚴重奶粉事件甚至對消費者和社會造成較大影響者直接納入乳企黑名單，將其生產(chǎn)的產(chǎn)品一律不得再進行銷售并及時銷毀[19]；落實安全責任追究制度，將法律責任落實到企業(yè)部門甚至個人，以提高法律實施的針對性和效率；及時填補法律法規(guī)盲區(qū)，根據(jù)實際情況及時修改相關的規(guī)定，保證法律法規(guī)的與時俱進。

2.增強對企業(yè)工作人員的道德培訓，同時提升消費者的維權(quán)意識。

加強法律法規(guī)的實行力度從法律層面強制性約束了乳企及其相關工作人員的行為。同時政府也可組織乳企的不同管理層、相關員工開展定時的職業(yè)與道德理論培訓，了解奶粉生產(chǎn)的全過程，講述奶粉安全重要性等；針對部分消費者維權(quán)不利的情況，政府可通過多種渠道加大嬰幼兒配方奶粉相關法律法規(guī)的具體內(nèi)容，同時也可教授消費者如何通過法律的手段保護自己的權(quán)益不受到傷害。實現(xiàn)消費者從“不了解”到“知法”再到“用法”的跳躍，提升消費者的維權(quán)意識。

3.建立嬰幼兒配方奶粉信息查詢網(wǎng)站

由于嬰幼兒配方奶粉的特殊性與重要性，有必要建立專門供消費者查詢的嬰幼兒配方奶粉信息查詢網(wǎng)站。該網(wǎng)站可及時更新近期的奶粉抽檢合格情況、各個品牌奶粉的具體配方功能、最新奶粉安全事件發(fā)展細節(jié)及其處理結(jié)果等。使消費者對配方奶粉的安全情況一目了然，便于選擇與購買，同時可提升消費者對國內(nèi)嬰幼兒配方奶粉生產(chǎn)環(huán)境、法律法規(guī)的了解，提升對國產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉的信任。

五 小結(jié)

嬰幼兒配方奶粉安全問題是一個全球性問題，國際范圍都在面臨不同的奶粉質(zhì)量問題。嬰幼兒配方奶粉的安全保障需要全方位多方面參與，僅僅依靠國家監(jiān)管部門的管理與監(jiān)督和相關法律法規(guī)的強制性約束遠遠不夠。因此在監(jiān)管過程中，不僅要完善監(jiān)管制度，加大法律法規(guī)的落實力度，還需要企業(yè)自身加強自我檢查意識與能力，做到政府、奶粉生產(chǎn)企業(yè)及其相關工作人員、消費者甚至廣大公民對法律法規(guī)的共同遵守、對道德底線的共同維護。

回首2008年三鹿奶粉污染事件，使得我國嬰幼兒配方甚至乳制品行業(yè)受到極大打擊，但中國奶粉監(jiān)管部門以該事件為教訓，狠抓嬰幼兒配方奶粉的監(jiān)管。經(jīng)過十余年砥礪前行，國產(chǎn)嬰幼兒配方奶粉抽檢合格率逐年上升，消費者也可從不同渠道了解國產(chǎn)配方奶粉的現(xiàn)狀，有助于改善中國國產(chǎn)奶粉持續(xù)低迷的狀態(tài)。加上我國2015年十八屆五中全會全面實行二胎政策的頒布，我國即將甚至已經(jīng)迎來嬰幼兒數(shù)量的大幅度增加。因此，配方奶粉在中國將擁有更強大的市場，這也是中國嬰幼兒配方奶粉行業(yè)展現(xiàn)十余年監(jiān)管成果的重要機會。