食品安全社會共治下網絡餐飲的監管

1.前言

近幾年來，中國網絡餐飲020市場不斷擴大 ，極大地推動了傳統餐飲行業的轉型發展，但相關標準和規定缺失、執行力度低、進入門檻低等導致“互聯網+”餐飲行業魚龍混雜，在這片傳統監管的盲區里，產生了諸多新的食品安全問題。針對食品安全問題，各個國家都因地制宜地建立了一套符合自己國情的食品安全監管法律體系[1]。美國的食品安全法律體系是以《聯邦食品、藥品與化妝品法》為主導，以檢驗法、食品質量保障法、食品安全現代化法、公共衛生服務法等法律為基礎而建立的[2]，[3]其中食品安全現代化法進一步提升了美國的食品安全治理體系；歐盟的食品安全法律體系是以“從農田到餐桌”理念來建立的 [4]。在經濟全球化背景下，食品安全問題頻出，未知風險、人為風險、衍生風險較大[5]。

中國的網絡餐飲“O2O”發展歷程分為以下三個階段。第一階段（1999-2013年）：這一階段的外賣訂餐平臺伴隨著互聯網的迅速普及開始出現，廠商開始嘗試利用互聯網這一新潮手段銷售外賣食品，進行網絡點餐試點。但這一時期的外賣“O2O”發展相當稚嫩，速度較慢。第二階段（2014-2015年）：互聯網餐飲外賣平臺采用不同的服務模式積極進行擴張，餐飲外賣網絡化加速，資本所有者注意到這一市場的發展前景，紛紛開始注資。第三階段（2016年至今）：網絡外賣市場基本格局形成，各外賣平臺之間形成差異化競爭，盈利模式逐漸固定，進入快速擴張期。但規模急速擴展的同時，暴露出來的是市場配套機制以及法律監管程度跟不上等問題，需要盡快解決[6]。

本文將針對網絡餐飲“O2O”模式下發展出現的弊端，提出相應的對策及建議，從而保障我國網絡餐飲行業的食品安全。

2. O2O概念

“O2O”概念：互聯網以其高效、便捷的優勢將線上商家與線下消費者緊密地聯系到了一起，從而產生了一種新的經濟發展模式，美國 Trial Pay 公司創始人 Alex Rampell 將這種模式命名為“O2O”模式，簡單來說，就是“線上下單，線下消費”[7]。這樣消費者可以在線上進行瀏覽篩選，同時可以在線結算，線下進行服務。該模式的最大特點是：商家推廣易，訂單交易可跟蹤[8]。該模式充分挖掘線下資源，同時消費者喜好易于統計、操作方便、發展迅速、促使電子商務朝多元化方向發展[6]。餓了么、美團等外賣平臺就是基于這種模式的一種線上線下的營銷模式。

3 .網絡餐飲發展現狀

在美國和歐洲，O2O模式提供了很多功能性好處，如便利性。然而，在中國O2O是最具活力的，對于消費者而言，是一次將離線和在線融入整體的完美的體驗[9]。網絡餐飲“O2O”從2011年發展到現在，從剛開始的單一模式、單一群體到現在的多種模式、多種主體，經歷了諸多風波。圖3-1是2011年至2017年中國網絡餐飲市場規模，在2017年中國網絡餐飲市場規模達到2052.7億元，占總餐飲市場規模的三分之一。

圖3 -1

用戶規模從2011年的0.63億人上漲至2017年的3.01億人，預計到2019年市場規模有望突破3000億元，用戶規模預計達到4億以上。用戶規模與市場規模的增長亦步亦趨，市場規模的壯大來源于用戶的增長，但隨著人口紅利的消失，增長速度將趨于穩定，品質將成為市場爭奪的利劍，這對食品安全的監管是一件好事。

美團和餓了么的百度搜索指數顯示，2015年是熱度最高的年份，隨后趨于穩定，但2018年又有升高趨勢，與消費者對食品安全意識的提高分不開。據艾媒咨詢研究報告[10]，在眾多因素的評分中，受訪在線外賣用戶最看重商家環境及食品安全因素。隨著公民食品安全意識的提高，消費者對外賣平臺食品安全的重視程度顯著提高。消費者選擇第三方平臺的首要因素是食品衛生情況（63%）。

網絡餐飲新模式也在發展，熱門的私廚類、跑腿、代買等多元發展，給消費者提供了極大的方便，同時給食品安全的監管帶來更大的挑戰。要解決網絡餐飲食品安全問題，可以從商家方面、平臺方面、配送方面以及消費者反饋方面來探索。

4. 網絡餐飲監管存在的問題

4.1 網絡餐飲商家資質問題，政府監管不到位

在我國，監管方一般為政府機關及其授權的組織，通過制定相關規章制度以及處罰條款來維護消費者的合法權益[11]。然而對于網絡餐飲，相關法規不健全，導致部分網絡餐飲商家鉆漏洞，在違反食品安全情況下進行經營。商家資質審查不夠嚴格，導致許多不法經營商家出現而打亂整個餐飲市場。

4.2 第三方平臺監管松散

平臺對網絡餐飲商家的資質沒有進行嚴格的準入機制，對有問題商家也不進行懲罰，造成平臺上商家魚龍混雜，給食品安全造成巨大隱患。與傳統的電話訂購和食品訂購系統不同，O2O食品配送系統作為第三方，擁有自己的平臺和送貨人員，協調訂單和交付數百個注冊餐廳。它比傳統系統更方便。這種改變帶來了改善食物可及性和可用性的機會，但同時也給中國的整個公共衛生系統和社會環境帶來了不可避免的挑戰。同時，缺乏關于O2O食品輸送行業發展對食品環境影響的研究[12-13]。

4.3 配送機制

配送環節也相當重要，配送環境間接影響食品的質量，包裝是否完整、配送是否及時、服務態度等等都是重要影響因素，從而給商家及平臺造成負面影響，而且有些配送團隊培訓不夠專業，與消費者產生沖突也是常有的。

新的發展面臨新的問題，物聯網下衍生出新的發展契機，未來不僅僅是騎手配送，人工智能送餐車、無人機配送也將出現在我們的生活中，將大大減少不可抗因素（天氣，交通）等帶來的損失。

5. 網絡餐飲安全問題的原因以及監管建議

網絡餐飲安全事故頻發，針對現存問題和難點，從哪里入手以及如何入手是監管的重點，政府、第三方平臺應該攜手共建網絡餐飲安全。

5.1 實現數據共享，建立大數據平臺

首先，就政府來說，對網絡餐飲市場的監管不夠具體，不能落實到具體事務上，只能從大方向進行管理。我國食品安全監管主要采取“多部門多環節”原則，不同部門監管不同的種類、不同的環節，導致有些食品處于監管的盲區[14]。各部門監管職責劃分不夠清晰，形成監管漏洞，網絡餐飲市場的監管就存在許多監管上的漏洞，比如食品出現安全問題有可能是商家的責任，也有可能是配送員的責任，所以監管就無法進行。從現有制度來看，不少地方通過立法進行創新監管初見成效，但要進行推廣還缺乏可操作性。應從網絡餐飲交易內在的關系探索監管的可行方案[15]。例如上海某區市場監督管理局通過與第三方網絡訂餐平臺餓了么合作，將政府部門掌握的權威監管數據與第三方平臺的后臺實時數據進行數據對接，實現多源數據的融合，使得消費者信息反饋、互聯網業態、政府監管得以無縫對接，促進了社會共治[16]。

若是這一理念可以推廣至全國，實現政府和第三方平臺數據共享，那么將更有利于食品安全監管。

5.2 加強第三方平臺監管力度

第三方訂餐平臺的目的是盈利，對入駐商家的真實性以及衛生狀況沒有進行嚴格的篩查，導致部分商家衛生條件極差，混亂外賣市場。隨著網絡餐飲市場的穩定，第三方平臺雖已逐步開始考慮品質問題，但問題仍然存在，一套完備的市場規則亟待形成。例如，現在部分地區推行的可視化后廚系統，持有安卓系統的用戶，可以通過發送請求來觀看餐廳后廚的實時視頻，并對服務進行滿意度打分評價。這一方案一經推出呼聲很高，但是第三方平臺嘗試過后，僅有極少數商家在使用，推廣受阻。所以第三方平臺應該反思受阻原因，從而進行方案創新。平臺除了可以依靠自身的力量進行監督以外，消費者反饋也是非常重要的一個環節，通過對消費者的反饋評價進行積極處理，對相應商家給與警告處分，從而提高商家自覺性達到監管的目的。

5.3 建立健全食品安全預警機制

利用決策樹、多維尺度分析、支持向量機等技術對影響網絡餐飲食品安全的風險因素進行探索性分析，利用時空層次貝葉斯、空間回歸、時空面板等模型構建風險評估指數，建立多維食品安全風險監測預警體系。

通過現場流行病學調查以及網絡爬蟲技術，進行數據融合，構建以大數據及云計算處理為支撐平臺的網絡餐飲食品安全事故追蹤溯源和預警平臺。

5.4 落實相關法規制度

政府針對興起的O2O網絡餐飲出臺了一系列相關的法律法規，例如：《中華人民共和國食品安全法》《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡食品監督管理辦法》和《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》等等。

2015年開始實施的《食品安全法》中第 130 條規定：“第三方平臺未遵守相關規定，由食品藥品監督管理部門責令改正，沒收違法所得，并處五萬元以上二十萬元以下罰款”[17]。2018年1月1日起施行的《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》規定：“只有取得許可證的實體餐飲店才能在網上接受訂餐，沒有實體店的不能在網上銷售餐飲產品，餐飲企業必須保證在網上銷售的餐飲產品與在實體店銷售的餐飲產品質量是一致的”[18]。雖然法規明確規定，但落實不到位。第三方平臺執行力度欠佳，使得這些政策不能夠實際地落地。各監管部門要運用法律賦予的權利和義務，對網絡餐飲市場及時監管、全方位監管、處罰到位，才能徹底凈化 O2O 市場 [19]。

5.5 提高消費者食品安全意識

隨著社會的不斷進步，中國公民的食品安全意識也在不斷提高。但面對網絡餐飲這一新興產業，要求消費者掌握更多的食品安全知識才能應對網絡餐飲潛在的危害，避免遭受身體和金錢的損失。消費者要了解《中華人民共和國消費者權益保護法》，行使法律賦予自己的權利和義務。網絡餐飲受眾群體為白領以及學生，受教育程度高，但是安全意識不夠，所以相關單位以及高校應開展食品安全講座，加強食品安全意識。

6 .小結

網絡餐飲是全球餐飲事業發展的潮流，為我們的生活提供了諸多便利，但食品安全問題不容小覷。以最近發生的某商家料理包事件為例，該公司生產的廉價料理包銷往全國十幾個省份，其中一半用于外賣，料理包的生產原料及過程都不符合標準。網絡餐飲安全還有很遠的路要走，政府和第三方平臺也任重而道遠。

食品安全不只局限于食品本身，餐具也是重要的一個載體，針對餐具的使用還沒有明文規定。近期法國通過一項新的法律，要求碟、碗、杯、叉等一次性餐具的制作原料必須基于生物原料，禁止使用石油制品的原料，這一禁令將于2020年生效[20]。網路餐飲中一次性餐具的監管也需要出臺相應的法律法規，同時也要落實到具體的部門來實施監管。