國際學前教育發展政策趨向及啟示

李志濤

一、引言

近年來，學前教育在全球范圍內受到了極大的關注和重視，相關國際組織和主要國家進行了理念探討、政策研究和實踐推進。聯合國教科文組織對全球幼兒保育和教育進行了積極的呼吁和推動，對世界幼兒保育和教育狀況開展評估監測，于2010年9月在莫斯科舉辦了主題為“構筑國家財富”的首屆全球幼兒保育和教育大會。經濟合作與發展組織（OECD）自2001年至2017年發布了五份《強勢開端》（Starting Strong）報告，對成員國的早期教育與保育進行了比較，提出了擴大早期教育機會、確保公平、提高質量的行動建議。分析近年來重要國際組織（聯合國教科文組織、OECD、世界銀行、歐盟）發布的報告和主要發達國家（OECD國家，主要是是美、英、法、日等）的學前教育政策與改革措施，梳理并提煉當前國際學前教育發展的政策趨向，可以為我國學前教育發展提供參考和啟示。

二、近年來主要發達國家

學前教育發展的政策趨向

雖然世界上絕大多數國家沒有將學前教育納入義務教育體系，但各國普遍認識到學前教育能顯著促進兒童社會性、情感、語言、基本認知技能以及身體和動作的發展，改善兒童入學準備狀況，為其一生的發展奠定良好的基礎。近年來，重視發展學前教育已成為全球共識，主要發達國家的學前教育發展呈現出以下政策趨向。

1.將學前教育納入學制系統或義務教育體系

鑒于學前教育的重要性，一些國家將學前教育納入義務制范疇，從而確立其相應的法律地位。根據2007年《全民教育全球監測報告》，有30個國家實施特定形式的義務制學前教育，到2011年時增加至35個。聯合國教科文組織發布的《2017—2018全球教育監測報告》顯示，目前全球1/3的國家立法規定提供至少一年的免費學前教育，21%的國家提供一年的義務學前教育。其中，美、英、日等國都將學前教育納入學制系統的第一階段;法國將從2019年秋季學期起，將學前3年教育全面納入義務教育體系。聯合國教科文組織認為，將學前教育納入義務制范疇是重視學前教育的一個強烈政治信號，能推動形成普遍可以獲得的學前教育。2015年，世界教育論壇發表的《仁川宣言》提出，“鼓勵提供至少一年高質量的免費和義務學前教育，讓所有的孩子都有獲得高質量兒童早期發展、看護和教育的機會”[1]。國際上一種普遍的觀點是，義務教育向下延伸更能促進公平，應分階段將學前教育納入義務教育。由于學前教育的特殊性，很少有國家將學前教育全面納入義務教育范疇，更多的是將學前一年教育納入學制系統并提供免費教育。

2.積極推進3歲以下兒童的早期教育服務

通常各國將3歲至小學入學前規定為學前教育階段，將3歲兒童入園率作為衡量學前教育普及水平的一個重要指標。隨著國際上對兒童早期教育與保育重要性的認識不斷提高以及早期教育需求的擴大，一些國家積極面向3歲以下兒童開展早期教育與保育服務。如OECD成員國普遍立法規定確保兒童獲得支付得起的、高質量的學前教育與保育。根據OECD發布的《強勢開端2017：OECD早期教育與保育關鍵指標》報告，2005—2014年，OECD國家3歲以下兒童保育服務注冊率提高了8%;2014年，OECD國家平均有1/3的3歲以下兒童注冊正規兒童保育服務;歐盟國家3歲以下兒童的早期教育參與率較高，其中北歐國家達到50%以上，丹麥甚至達到了83%;丹麥、芬蘭、瑞典等國的早期教育均從1歲開始[2]。OECD發布的《2017教育概覽》顯示，2015年OECD國家2歲兒童的保育服務注冊率平均達到39%，其中丹麥（91%）、冰島（95%）、挪威（91%）超過了90%，英國為44%，法國為12%[3]。

近年來，法國的學前教育改革重點從3至6歲兒童轉向推進2至3歲兒童入園，尤其是推進教育優先區的低齡兒童入園，以促進教育公平。2013年6月頒布的《共和國學校重建導向與規劃法案》提出了促進學前教育發展的目標，即從2014學年起，經過較長時期的努力，將2至3歲兒童入園率提高到30%[4]。2016年4月出臺的《推動3歲以下兒童入園行動》提出，到2017年，將欠發達地區3歲以下兒童入園率提高到30%，其中重點教育優先區提高到50%。

日本近年來的早期教育改革重點聚焦“保育”機會，解決“入托難”問題。2015年4月出臺的《兒童·育兒支援新制度》規定，加大普及融合了幼兒園、保育所的“認定兒童園”;新增四類面向0～2歲兒童的托幼設施，減少“待機”兒童數量。2017年發布的《育兒安心計劃》提出了推進容納19名以下兒童的小規模保育服務、在保育資格人員家里進行托兒看管的“保育媽媽”服務以及擴大接收2歲兒童的幼兒園數量等措施。

3.擴大學前教育免費的對象和范圍

世界上許多國家和地區對學前教育實行積極的免費政策，通過強化政府的主導責任，減輕育兒家庭參與學前教育的財政負擔，有力地保障適齡兒童特別是特殊幼兒平等接受學前教育的權利，促進了本國和本地區學前教育的普及和公平[5]。在主要發達國家中，法國是實行學前教育完全免費的國家;英國進入21世紀后正式為全國3～4歲的幼兒提供每周12.5小時的免費學前教育;美國將學前一年教育視作基礎教育的第一階段并實行免費政策，各州一些實施學前教育的公共托幼機構還為幼兒提供每周2天或更長時間、1～2年不等的免費教育;日本沒有實行全面或某個年齡段的學前教育免費措施，而是采取不同程度和形式的補貼政策[6]。

近年來，許多國家和地區積極擴大免費學前教育的受益對象和范圍，加大財政投入，使越來越多的適齡幼兒受益于免費學前教育。例如，英國從2010年起，將學前教育免費的時間從原來的每周12.5小時延長至每周15小時，將免費的對象由工薪家庭的3～4歲兒童擴大到部分處境不利家庭的2歲兒童;2016年3月16日通過的《兒童保育法案》（Childcare Act 2016）又將免費保育時間增至原來的兩倍（即每年超過38周、每周30小時），為工薪家庭每年節省大約5000英鎊的兒童保育費用。美國近年來啟動了全國性的大型學前教育項目——“提前開端計劃”（Head Start）和“早期提前開端計劃”（Early Head Start），兩個計劃均面向處境不利幼兒群體，由聯邦政府投入經費，為符合項目準入資格的3～5歲幼兒提供免費教育;2013年2月又推行“所有兒童的幼兒園”（Preschool for All）項目，為年滿4歲、來自中低收入家庭的兒童和殘疾兒童、無家可歸兒童、移民家庭兒童和非英語母語家庭兒童免費提供為期1年的全日制教育[7]。2017年4月，紐約市正式推出“3歲及以上兒童免費學前教育計劃”，為全市所有3歲及以上兒童提供免費的高質量的全日制早期教育[8]。近年來，日本政府逐步推出幼兒教育免費化的相關舉措，并逐年擴大實施范圍，到2016年實現了部分貧困家庭、低收入家庭的免費幼兒教育。2017年11月，日本政府發布了“育人革命”政策的實施計劃，決定到2020年在全國實現3～5歲的所有孩子全部免費上幼兒園和保育園;同時，對免除市民稅的家庭（年收入不滿250萬日元的低收入家庭）中0～2歲幼兒也實施免費入園計劃[9]。法國、以色列、墨西哥、葡萄牙和瑞典為所有3至6歲兒童提供免費的學前教育與保育或早期教育。

4.推進兒童早期教育和保育的一體化

近年來，在國家和國際層面越來越重視構建一體化的早期教育與保育服務。一體化的早期教育與保育是指所有幼兒（0歲至小學入學前兒童）就讀于相同的早教中心，所有從業人員達到相同的教育與培訓要求，保證服務于不同年齡段兒童的從業人員更加專業化，從而確保所有階段兒童發展的連貫性。一體化的早期教育與保育服務消除了人為的年齡分組，可以確保制定統一的政策和目標，統籌早期教育資源，統一對各類服務的監管、撥款與人員配置，提供更加協調與目標明確的服務，消除早期教育機會與質量的差異。

各國際組織對早期教育與保育一體化給予了特別的關注和重視。OECD認為，早期教育與保育的二元狀態會造成質量目標、經費來源、運營程序、監管框架、人員培訓及資質方面的差異，帶來兒童之間的知識差距和不均衡發展;而一體化的早期教育與保育更能提供高質量的服務，更有助于促進兒童的成長與發展，提高“上學準備度”，從而提高兒童今后生活的質量。聯合國教科文組織認為，將早期教育和保育劃歸一個機構管理，有利于制定協調一致的總體政策、行政和資助框架，兼顧保育和教育的計劃，更能提高兒童的認知能力。歐盟提出，0至3歲和3至6歲的階段劃分并沒有任何科學依據。一些國家（如芬蘭、瑞典、冰島和挪威等）的早期教育與保育服務沒有明確劃分年齡階段，而是面向所有學前兒童采取統一的服務提供模式，負責教育和保育的工作人員均具備相同的任職資格并領取相同的薪資。研究表明，整合了保育和教育服務的國家在以下方面更多受益：早期教育與保育政策更具連貫性;減少或者消除3歲以下和3歲以上服務的不平等;實現更有效的資源整合和分配;建立能夠對義務教育產生影響的更強大的早期教育與保育體系。當前，越來越多的國家和地區開始構建一體化的早期教育與保育服務體系。

三、對我國學前教育發展的啟示

當前，我國學前教育處于普及發展階段，重點是滿足適齡兒童接受學前教育的需求。自2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》發布以來，我國加大了發展學前教育的力度，各省市陸續出臺了《學前教育三年行動計劃》，使學前教育毛入園率從2010年的56.6%提高到2016年的77.4%。“全面二孩”政策實施后，預計短期內出生人口數量將快速增長，幼兒園學位存量不足與新的需求疊加將加劇“入園難”問題，所以未來一段時間內我國學前教育發展的任務仍然艱巨。此外，我國在普及學前教育的過程中，需要密切關注并借鑒國際學前教育發展的新理念、新政策、新實踐，處理好學前教育發展過程中普及與質量、效率與公平的關系。不僅要加快發展學前教育，將學前教育作為構建整體國民教育體系的奠基工程，同時要建立公平的價值取向，使學前教育成為惠及全體國民的民心工程，促進社會和諧。基于對近年來國際學前教育發展理念和政策趨向的分析研究，得出以下啟示和思考。

一是從人力資本積累和投資回報率的角度認識學前教育的重要性，確立學前教育相應的法律地位。長期以來，囿于經濟承受力以及對學前教育重要性認識的不足，學前教育在我國教育體系中的法律地位還未予以確立，致使學前教育發展處于相對滯后狀態。但這種狀況在近年來有所改變。隨著我國經濟的快速發展以及社會對學前教育需求的增長，政府將學前教育作為教育事業的重點推進領域。目前，我國學前教育的法律地位尚未正式確立，但教育部已明確要推進學前教育立法，通過立法明確各級政府和有關部門發展學前教育的責任，加強對幼兒園的監管。政府和社會各界應從人力資本積累和投資回報率的角度認識學前教育的重要性，將學前教育作為教育發展的優先領域。國家應通過立法確立學前教育相應的法律地位，同時細化各級政府發展學前教育的任務和法律責任，建立學前教育經費保障機制，從法律層面保障和促進學前教育的發展。

二是實施針對貧困家庭和弱勢群體的學前教育優惠政策，分步推進免費學前教育。學前教育公平是教育起點的公平，有質量的學前教育有助于弱勢家庭兒童打破貧困的代際循環，促進社會公平與穩定。世界主要國家和地區在推進免費學前教育的過程中，均將弱勢群體作為優先關注對象，切實保障弱勢兒童平等享有學前教育的機會。我國學前教育普及到一定階段后，應逐步推進免費學前教育。其一，以貧困家庭和特定人群為對象，以政府專項的形式，實施針對低收入家庭和弱勢群體的學前教育項目，如對貧困家庭兒童和殘疾兒童的學前教育實行一定程度的補貼（如發放育兒劵）或免費政策。其二，在學前教育基本普及并且財力允許的情況下，應擴大學前教育免費的對象和范圍，對學齡前兒童實行一年的免費教育，再分階段延長免費年限，最終實現學前3年教育免費的目標。

三是重視3歲以下兒童托幼服務，構建0～6歲一體化的早期教育和保育服務體系。近年來，隨著對兒童早期教育與保育重要性認識的不斷提高以及家庭育兒需求的擴大，許多國家的早期教育起始年限出現下移的趨勢，注重面向3歲以下兒童開展早期教育與保育服務。大多數OECD國家把兒童早期教育與相關社會福利政策、就業政策、家庭政策等改革舉措結合起來，通過發展早期兒童教育和保育服務，解除家長看護子女的后顧之憂，使女性兼顧工作和家庭責任成為可能，從而擴大勞動力市場參與，提高就業率，促進經濟繁榮。我國在“全面二孩”政策實施的背景下，育兒家庭特別是“雙職工”家庭的幼兒看護壓力增加，社會對0～3歲嬰幼兒托幼服務的需求大大提高，而現有的社區早教點、早教基地等無法滿足育兒家庭對幼兒照料的需求。我國在大力發展3～6歲兒童教育的同時，還應積極開展0～3歲嬰幼兒教育和托幼服務。一方面，要充分利用并拓展現有幼兒園資源，依托幼兒園開設3歲以下托幼班，構建0～6歲一體化的托幼和學前教育服務體系;另一方面，要積極探索多種托幼模式，建立以社區為依托的0～3歲嬰幼兒教育和服務網絡。

四是確立政府發展學前教育的主體責任，進一步加大公共財政支持力度，增加學前教育經費投入。學前教育財政投入是一個國家學前教育發展的基礎和保障。國際上衡量一個國家或地區對學前教育財政投入努力程度的指標有：國家或地區的學前教育支出占GDP的比例;學前教育生均年支出;學前教育公共財政投入占總投入的比例。OECD發布的《2017教育概覽》顯示，2014年OECD國家的學前教育（包括早期兒童發展和小學前教育）支出平均占GDP的0.8%，學前教育生均年支出平均為8858美元，學前教育公共財政投入平均占學前教育總投入的82%[10]。我國自2010年印發《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》以來，各地加大了發展學前教育的力度，使學前教育的經費投入有了大幅度增長，但與主要發達國家相比仍有較大差距。2014年，我國學前教育投入占GDP的0.09%，學前教育生均經費為707美元，學前教育公共財政投入占總投入的41%[11]，與OECD國家相比差距顯著。這反映出政府在學前教育投入上的力度不足。因此，我國各級政府要進一步加大學前教育經費投入，建立學前教育經費保障機制，逐年提高學前教育支出占GDP的份額，提高公共財政投入占學前教育總投入的比例，從而切實擔負起發展學前教育的主體責任。

五是在普及的同時實現學前教育高質量發展，重點提高師幼比和師資水平。發達國家在基本滿足幼兒早期教育需求后，將更多注意力集中在提高質量上。研究表明，除教師的專業素質和工作態度外，“師幼比”和“教師學歷資格”是衡量早期教育質量的重要監測指標。《2017教育概覽》顯示，2015年OECD國家的師幼比（教師中不包括非教學人員）平均為1∶13，其中歐盟22國為1∶11[12]。《2016中國教育統計年鑒》顯示，2016年我國學前教育在園兒童（包括附設班）共計4413.86萬人，學前教育專任教師223.2萬人，“師幼比”為1∶19.8，低于2015年OECD國家師幼比的平均水平，更低于歐盟22國水平。由于“全面二孩”政策的實施，未來幾年內幼兒入園人數將持續增加，并將加劇學前教育師資缺口。因此，我國在普及學前教育的過程中，一方面要加大學前教育師資培養力度，逐年補充學前教育師資;另一方面要采取有效措施，提升學前教育教師的專業素質和水平，包括制定學前教育教師資格標準、建立教師培訓制度、提高教師的學歷水平、加強師德建設、提高教師的工資待遇、改善工作條件等，吸引、培養并留住優秀教師。

參考文獻

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[11]霍力巖，孫薔薔，陳雅川.中國與OECD 國家學前教育發展的比較研究[J].基礎教育，2017（3）：21-30.

（責任編輯? ?張慧籽）