粵港澳大灣區城市群協同發展路徑探討

武文霞

摘要：粵港澳大灣區建設已上升為國家發展戰略，雖然三地合作基礎深厚，但灣區城市群發展存在一定的時序差異，協同發展面臨產業結構性矛盾、行政管理體制障礙、生態環境等發展瓶頸。在粵港澳大灣區建設上升為國家發展戰略的良好契機下，灣區內城市要進一步優化產業結構，構建常態協調機制，推動灣區城市差異化發展，加快生態環境修復，提升灣區城市發展質量，推動區域經濟和社會可持續發展。

關鍵詞：粵港澳大灣區;城市群協同;發展路徑

中圖分類號：F061.5 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）04-0029-006

粵港澳大灣區城市群由珠三角九市（廣州、深圳、東莞、珠海、中山、江門、肇慶、佛山、惠州）和香港、澳門兩個特別行政區組成。2018年，粵港澳大灣區生產總值達到16 418億美元，僅次于東京灣區（17 742億美元）和紐約灣區（16 576億美元），逐步接近世界一流灣區規模。作為我國大型城市群之一，粵港澳大灣區不僅帶動了廣東省經濟增長，而且輻射整個泛珠三角地區，是中國經濟的重要增長極，是國家參與全球經濟競爭重要區域。

2018年12月18日，習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上強調“支持和推動香港、澳門更好融入國家發展大局，讓香港、澳門同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任、共享祖國繁榮富強的偉大榮光。”在這一背景下，珠三角城市如何發展，才能充分對接港澳，粵港澳大灣區城市之間應該如何聯動發展才能提升全球影響力。本文以大灣區城市群發展作為研究對象，深入剖析城市發展特點，對大灣區城市發展問題進行系統研究，探討粵港澳大灣區城市協同發展突破路徑，就推動大灣區城市高質量發展提出對策建議，以提升大灣區城市群的國際影響力。

一、粵港澳大灣區城市群發展過程

粵港澳大灣區城市發展呈現出很大的時序差異，具有多層次和多樣化發展特征。城市化作為城市發展的重要尺度，對衡量城市發展水平，比較城市綜合實力強弱具有舉足輕重的意義。基于此，本部分以城市化為維度分析粵港澳大灣區城市群發展進程。

（一）珠三角城市化過程

改革開放以來，珠三角地區的深圳和珠海等地區借助政策優勢先行一步，在利用外資總額和發展速度等方面領先于其他城市。珠三角區域主要是承接了香港的轉移產業，在“前店后廠”的發展模式下，形成了以“三來一補”和貼牌生產等為主要形式的出口加工產業。就業崗位不斷增多，吸引了很多外來人口流入，城鎮人口迅速增加，城市規模和布局也發生了變化，珠三角城市化迅速推進。21世紀以來，珠三角城市化迅猛發展，發展速度遠高于廣東省城市化平均速度。城市人口規模不斷擴大，城市空間也在蔓延，廣州和深圳兩大城市人口更是劇增。總體而言，珠三角地區無論是經濟實力還是城市化水平，均高于省內其他地區，也居于全國前列。

（二）港澳城市化過程

港澳城市化發展比較早，香港曾是英國的殖民地，早在19世紀中期就開始開發，20世紀初形成城市發展雛形;澳門曾是葡萄牙殖民地，澳門半島是葡萄牙最早登陸的地區，也是開發最早的地區。

1.香港城市化發展歷程

香港位于包括香港島、九龍半島和新界（含離島）三大區，是國際金融中心、貿易中心和航運中心。開埠以來，香港主要通過填海造地和山地利用兩種方式擴展城市用地，從1841—1904年經過了3次城市用地擴張，逐步由一個邊陲農漁資源型村落轉型發展為軍事及商業港口市鎮，形成了近代城市雛形。[1]20世紀初，香港仍然以農業為主，1911年，70%的新界人口以務農為主業。[2]后來，隨著越來越多的內地資本家、工人移居香港，香港逐漸向輕工業發展變化，城市人口逐漸增多，推動著城市邊界不斷向外蔓延。

隨著城市化的發展，從事第一產業的人數減少。1980年9月，226.87萬的總就業人口中，只有1.35%從事農業、漁業、采礦及采石業，而制造業則占到了41.7%。[3]同時，城市人口密度不斷增大，城市發展區域逐漸從維多利亞港兩岸擴展到新界，新界人口劇增，從1961年的45.64萬增加到1981年的130萬，占全港人口的26%[4]，越來越多的人居住在新市鎮。1999年，全港約有670萬人，其中329萬人居住在新市鎮，香港已由一個單一的都市發展成為一個由多個城鎮組成的城市體系。[5]所以，香港城市化發展大大早于內地，其發展也推動了珠三角經濟發展進程。特別是改革開放以來，香港成為投資珠三角等區域的資金來源地，向內地輸出技術、資本和文化等，帶動了內地經濟的發展。

2.澳門城市化發展歷程

澳門主要由澳門半島、凼仔島、路環島以及路凼填海區組成，與珠海市緊密相連，東隔珠江口與香港相望。隨著澳門經濟社會的發展，對地域空間的需求與日俱增。特殊的區位條件、人口增長和社會經濟發展需要，以及豐富的淺海和灘涂資源，使得近一百多年來澳門不斷采用填海造地工程來進行土地擴張，從1912年的11.60km2逐步擴展到2017年的33.60 km2。[6]可以說，填海造地工程不斷拓展澳門城市區域，推動了澳門城市發展。

澳門經濟以博彩業、休閑旅游為主要產業，但英文媒體將澳門建構為全球娛樂博彩集團匯聚的樞紐和全球資本投資的目的地，中文媒體更側重將澳門建構為普通市民日常居住其中，享受風味美食和休閑娛樂的本地生活之所。[7]作為世界休閑旅游城市，澳門是連接內地與葡語系國家的載體，推動了中國與葡語國家的經貿合作。

二、粵港澳大灣區城市群發展面臨問題

在全球化和產業結構新一輪調整的格局下，城市群內產業結構出現同質化現象，各城市中心功能過度集聚，灣區內部區域產業規劃和產業鏈配套相對不足，阻礙了灣區經濟的快速發展。

（一）產業結構失衡現象嚴峻

雖然灣區部分城市存在一定的同質化現象，但是結合行業內分工來看，一些城市產業同構現象正在縮減，但一些城市的產業差異化程度正在擴大。[8]就珠三角地區而言，深圳與惠州制造業在2007年的同構系數高達0.91，深圳與東莞的制造業同構系數同年也達0.89 [9]，產業結構同質化發展是制約珠三角經濟發展的重要因素。香港回歸20多年來，處于經濟轉型的階段性困境中，最突出的問題是制造業產業空心化及創新型經濟的薄弱。[10]從工業化水平和產業結構來看，2012年香港三次產業結構為0.1∶6.9∶93，制造業對本地生產總值的貢獻不到2%。[11]澳門則是產業過分集中和單一、經濟發展主要依靠旅游博彩業的外匯收入，占澳門GDP的45%左右，第一、二產業所占比重很小且結構比較薄弱，而旅游博彩業的發展依賴周邊國家和地區的經濟發展水平，給澳門旅游業的持續發展造成了阻礙[12]，可見，粵港澳大灣區內存在明顯的產業結構失衡現象。

此外，灣區內大部分城市都致力于發展新興產業，且產業布局高度相似，只是發展程度有所不同，因此灣區內經濟發展類型比較單一，具有重合性和重復性，模糊了灣區內各城市所具有的獨特城市發展定位。[13]這不僅造成了資源浪費，也影響了合作，阻礙區域經濟的可持續發展。

（二）跨境管理體制障礙

粵港澳大灣區是由傳統珠三角城市群及港澳兩地構成，原本就已存在著諸如地區規模較大、交互范圍廣泛的特點，其內部的種種關系較為復雜，在聯通港澳后，城市之間的差異性則更為明顯。[14]首先，粵港澳大灣區是跨境灣區，內部體制層級復雜，存在多個層面的差異，“一個國家、兩種制度、三套法律體系、三個關稅區、三種貨幣、四個核心城市（香港、澳門、廣州、深圳）”，在行政權力機構、經濟制度、財政體系、貨幣發行制度和司法體制等方面存在很大差異，造成了巨大的行政和市場分割，以致在基礎設施建設、資源整合和資本運作等方面，存在一定的協調難度。其次，珠三角地區地級市較多，在不足全省1/3的土地面積中，聚集了兩個副省級市和7個地級市。一些城市發展區域面臨著行政區經濟和地方市場分割的矛盾，行政壁壘和市場分割阻礙了區域經濟的協調發展。有些城市也試圖通過聯席會議等形式建立了溝通機制，但缺乏相應的配套政策與制度支持，導致區域問題的共同治理工作很難推進。

（三）城市發展差距增大

粵港澳大灣區按照經濟發展水平可以分成三個梯隊。以2018年GDP總值為例，香港28 390億港元、廣州22 858億元、深圳24 222億元，為第一梯隊;佛山9 936億元、東莞8 279億元，為第二梯隊;惠州4 103億元、中山3 633億元、澳門4 401億澳元、江門2 900億元、珠海2 915億元、肇慶2 202億元，為第三梯隊。三個梯隊層次的差異比較大，經濟發展實力的懸殊導致城市服務功能上的差異，核心城市已經從工業經濟發展向服務經濟模式邁進，其他城市則處于相對落后的發展水平。如香港是金融、航運和物流中心，處于大灣區服務功能核心地位;廣州和深圳作為嶺南文化中心和科技創新中心，經濟增長速度快，綜合實力強;澳門由于城市規模限制，對周邊城市影響較小;東莞、佛山、珠海、中山、江門、惠州、肇慶等市的經濟發展水平相對較低，受港深穗的影響大。[15]值得注意的是，靠近核心城市的區域發展較快，遠離核心城市的區域發展較慢，相對較難得到大城市的輻射效應。

所以，在大灣區內部，呈現出大城市快速發展、中小城市發展相對較慢、各城市之間差距較大的現象。灣區第一梯隊城市市場化程度高，創新資源高度集聚，經濟實力強，發展水平明顯高于其他城市。

（四）生態環境問題嚴峻

我國城鎮化率已由1978年的17.9%增長到2017年的58.52%，年均增長一個百分點，城鎮化的快速發展在推動我國經濟轉型和產業升級的同時，也帶來了資源約束趨緊、環境惡化等問題。[16]就粵港澳大灣區而言，雖然城市化發展水平遠高于國家平均城鎮化率，但依然面臨巨大的生態環境挑戰。

城市化的發展使產業和人口大量集中于核心城市，對資源和環境造成巨大壓力。城市建設用地不斷擴大，農田被侵占，不僅導致土地資源短缺，而且土地植被銳減，影響土壤有機碳儲量，打破自然生態系統的碳平衡[17]，灣區內不少城市填海造地，嚴重破壞了生態環境。澳門在21世紀以來填海造地工程加速推進，海岸帶人口不斷集聚，生態系統格局發生巨大變化，受人為干擾作用顯著，城市景觀破碎度增加、多樣性降低，景觀形狀趨于復雜、不規則，城市生境質量存在下降風險。[6]香港城市環境問題也很嚴峻，高效的基礎設施建設使超高密度的城市節點變得容易到達，然而在這些開發密集地區，宜居問題也相伴而生，如致命性的路邊垃圾污染、城市熱島效應以及由所謂的“屏風樓”所引發的“城市峽谷效應”等。[18]人口高度密集使得城市建設面積和城市規模不斷增大，增大了城市的負擔，給城市的生態環境承載力帶來了很大挑戰。

珠三角地區也是如此，在城市化給經濟社會帶來諸多利益的同時，隨之也產生了很多環境問題，有很多高能耗、高污染的落后技術仍在使用，給節約能源工作帶來了很大難題。如珠三角9個城市有8個是重酸雨地區，重污染行業，如電鍍、印染、制鞋、化工，在廣東省的經濟中占了很大的份額[19]，土壤污染嚴重。還有些區域的生態環境系統缺乏有效引導和監管，導致生態破壞嚴重，修復難度大，影響了經濟社會的可持續發展。

三、粵港澳大灣區城市協同發展路徑探討

隨著工業化、信息化、市場化和國際化不斷深入發展，粵港澳大灣區傳統經濟結構和社會發展受到嚴峻挑戰。粵港澳大灣區城市群協同發展面臨的不僅僅是產業結構升級和體制機制協作的問題，更是灣區生態環境不斷改良的過程。

（一）推動灣區城市產業結構轉型發展

有學者基于2005—2014年美國大都市區的產業數據和創新城市的產業結構特征，提出占美國城市數量9%的樣本城市貢獻了美國50%以上的GDP，其中，城市的信息業、金融業和商業服務業等，給美國相應產業GDP的貢獻率均在 50%以上，且高于其他產業的貢獻值，而制造業對美國相應產業的貢獻率相對較低。[20]再以深圳為例，2016年高新技術產業增加值為7 847.72億元，占GDP比重為50.4%，深圳全社會研發投入（R&D）占全市GDP比重達到4.1%，PCT擁有量達到2萬件，涌現了像華為、大疆創新等一批世界領先的高科技企業。[21]因此，大力發展高新產業、推動產業結構調整是促進粵港澳大灣區經濟結構轉型、經濟發展模式向內涵集約型增長的關鍵因素。

首先，加快傳統產業改造升級。建立健全落后產業退出機制，推動傳統行業的智能化發展，培育和發展科技型服務業，提高行業的技術能級信息化水平，促進城市功能的優化與升級，增強城市綜合創新能力。其次，大力發展新興產業。圍繞新能源、新材料、生物制藥和高端裝備制造等戰略新興產業，投入研發力量和資金、技術等要素，促進高新技術產業和先進制造業等關鍵核心技術的研發，形成產業協同創新鏈。通過灣區核心城市的技術外溢作用逐步推動產業結構優化升級，促進生產要素跨區域有效合理流動。再次，依靠自主創新能力推動產業轉型升級。提高自主創新能力，實施創新驅動發展戰略，加快培育以創新為主要支撐的現代經濟體系，促使企業發展趨向產業鏈的高增值環節，培育自主研發品牌和核心競爭力。

（二）構建灣區城市常態協調機制

大灣區建設的推進具有“一國兩制”的制度特殊性，區域內有港澳兩個特別行政區，三個獨立關稅區，確實存一定的協調與合作難度。在這種情況下，必須在“一國兩制”框架下強化合作機制，發揮中央政府、特區政府以及地方政府作用，打破體制機制壁壘的挑戰，發揮差異化優勢，推動生產和生活要素在大灣區內三個獨立關稅區內便利跨境流動，推動人力、資本和技術等更加便捷的銜接，實現資源的整合優化，推動灣區經濟協調發展。

首先，建立區域權威性的協調機構。加強頂層設計與科學論證，在規劃建設、產業政策和社會服務等配套機制上要統籌謀劃，加強區域協作，協調各區域產業生產要素配置。成立粵港澳大灣區發展合作委員會，通過法律、法規賦予的權力來強化核心城市的引領輻射作用，促進跨行政區域的分工與協作[22]，通過產業政策和財稅政策等制度創新，增強政策導向職能，鼓勵錯位競爭與互補發展，強化城市協同聯動發展效應。

其次，構建資源共享的合作機制。隨著城市經濟規模擴大和城市產業鏈延伸，城市之間的協作不斷加強，建立區域一體化的市場秩序和高效聯動合作機制至關重要。如香港有優越的科技創新環境和完善的國際技術設備資源，但研發經費投入不足，企業參與程度過低，創新能力較弱，而深圳擁有成熟的制造業基地和極強的創新意識，科技創新產業發展勢頭迅猛，兩地在科技創新領域的合作，將對香港產業轉型、尋找新的經濟增長點提供良好契機。[23]故而通過加快區域體制機制改革，完善區域內產業、科技和環境治理等方面的對接機制，以推動產業合作和資源共享。

再次，協調好政府與市場之間的關系。市場在資源配置中起著決定性的作用，要充分尊重市場規則，以市場機制為資源配置的主要手段，同時，積極發揮各地政府在產業政策、區域治理和公共服務等方面的積極作用。全球化將灣區經濟從區域市場帶入了全球市場競爭，政府角色日益凸顯，城市化則提供了政府引導、規范要素集聚、產業集中的承載環境，政府和市場的協同是促進灣區要素積累、形成特色優勢的前提保障，而高效的市場經濟體制是灣區經濟效率的基本保障，其中，政府是灣區經濟發展中的主動性因素。[24]所以，政府部門要轉變工作觀念，尊重市場經濟規律，在市場機制資源配置的基礎上發揮主觀能動性。

（三）推動灣區城市之間協作發展

當前，粵港澳大灣區正處于經濟結構轉型和產業結構升級的戰略發展期，灣區城市群的協同發展不僅可以發揮其輻射帶動作用，而且能夠推動經濟結構順利轉型和產業結構優化升級，在提升國家經濟能級方面也將發揮重要作用。

首先，基礎設施互聯互通。粵港澳大灣區城市群協同發展的路徑包括交通共連、產業共興、市場共建、體制機制互通。[25]隨著珠三角地區迅速實現都市化，隨之而來的是跨界和地區間不便捷的連通設施將最終導致香港邊緣化的擔憂，于是增加基礎設施建設投資的訴求也隨之出現。[26]所以，在基礎設施領域要互聯互通，加強信息網絡建設與公共服務方面的溝通協調，著力推進航空網、鐵路網、航線網、公路網等的實施，完善灣區各城市之間的交通圈，推動實現粵港澳大灣區基礎設施的互聯互通。

其次，分工協作形成合力是發展關鍵。灣區內城市之間就是一個復雜的城市網絡系統，各城市應發揮其特色產業優勢，合理科學分工及錯位發展，避免灣區內部資源競爭和重復建設，依靠專業化分工實現互補發展。舊金山灣區打造了世界科技中心硅谷，城市差異化發展推動了灣區產業功能分區;東京灣區形成以東京為核心的多個增長極，智能分工體系推動了灣區多圈層的城市空間結構。由于城市發展條件和社會基礎等方面的差異，城市經濟發展狀況存在很大的區別，灣區城市要根據自身發展實際情況，結合各地區、各行業、各企業主體的比較優勢，合理準確地定位，在區域協調機構的統領下采取差異化發展策略。

再次，灣區核心城市與中小城市聯動發展。全球城市、一線城市、中小城市等多個不同發展層次的城市聚集粵港澳大灣區，各城市之間應該加強協作、聯動發展。值得注意的是，小城市的地域空間尺度小，人口承載力及資源有限，在推動城市創新驅動及培育城市功能方面存在著明顯的資源約束，通過區域合作借助區域資源，培育、提升及強化自身城市功能是其最優選擇。[27]因此，中小城市要發揮各自優勢，充分考慮如何與核心城市對接，有效吸收核心城市的輻射，同時又要強化縣域要素集聚能力，帶動周邊區域發展，形成優勢互補的產業分工格局，縮小區域內部發展差異，進而推動實現粵港澳大灣區的城市共贏發展。

（四）加快生態環境保護

人口迅猛增多，城市無序蔓延等增加了城市生態環境壓力，而生態環境惡化和資源嚴重枯竭又約束了城市化的發展。如何實現城市經濟與生態環境共贏發展是粵港澳大灣區城市發展面臨的重大挑戰。

首先，改善城市環境，加強城市環境管理。一是建立灣區城市大氣污染聯動機制。健全大氣復合型污染監測和防治體系，加大空氣污染治理力度，著力建設生態良好的宜居城市。二是加強水資源管理，嚴格控制污染源。健全灣區內跨流域水資源和水環境的協作機制，加強跨區域水質監測和入河排污口監督管理，強化城市之間污水處理和垃圾填埋的環境監管。三是推進城市公共綠地和景觀林建設，打造生態景觀綠化帶，完善城市綠化系統。

其次，開展節能減排工作，增強民眾環保意識。能源強度是影響碳排放的重要因素，隨著城鎮化的深入推進，未來應更加著重優化調整能源消費結構，加大對綠色能源、清潔能源、可再生能源的研發和推廣力度。[28]發展低碳技術，嚴格控制能源損耗，加強前沿性節能降耗新技術和高水平共性關鍵技術的研發;同時，倡導低碳生活方式，增強民眾節約意識、環保意識和社會責任感。

再次，生態與經濟共同發展，不能唯GDP論。切忌盲目追求城市發展速度，忽視了對資源和環境的保護。在灣區城市協同發展進程中，保護敏感生態功能區，加強生態環境修復，改善城市環境質量，優化城市的生態環境，對促進區域經濟協調發展，維護城市城市生態安全和市民健康具有重要意義。

四、結 語

當前，粵港澳大灣區城市群總體發展處于后工業化階段，工業化對城市化的促進作用減弱，城市發展面臨產業結構升級、自主創新能力提升等挑戰。傳統的“土地紅利”和“人口紅利”等低成本優勢正在消失，還要面對發達國家先進生產力和新興發展中國家低要素成本的雙重挑戰。在這種情況下，灣區城市一方面要提高創新發展能力，積極推動產業結構升級和經濟結構轉型;另一方面，建立區域協調機構，強化城市在促進區域經濟發展上的優勢，推動產業結構優化升級和區域經濟社會協調發展。在國家的“一帶一路”戰略和《粵港澳大灣區規劃綱要》出臺的大背景下，香港要發揮在國際金融、航運、貿易等方面的優勢，不斷開拓發展空間，高效配置資源，提高城市化質量，推動產業結構轉型升級，發揮開拓創新、集聚輻射的功能;澳門要積極參與并充分融入粵港澳大灣區發展，綜合利用其比較優勢，一方面建設世界旅游休閑中心，提升旅游城市文化服務功能;另一方面，強化澳-葡文化元素，發揮葡語優勢，借力珠三角及周邊區域的資源，連同灣區城市與葡語國家經貿合作發展。珠三角城市可利用區位優勢、人才技術優勢以及國家的政策支持，快速推進城市發展進程，不斷健全市場體系，高效配置資源，充分對接港澳。

粵港澳大灣區城市群已經站在一個新的歷史起點上，“一帶一路”背景下沿線城市的交流與合作不斷增強，粵港澳大灣區上升為國家戰略也提供了很多發展優勢。灣區核心城市作為21 世紀海上絲綢之路建設的排頭兵城市，要充分對接國家“一帶一路”戰略，全面提升城市發展水平，發揮在“一帶一路”格局中對區域的引領和輻射作用，提升粵港澳大灣區的全球競爭力。

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（責任編輯 吳曉妹）