中國碳排放配額初始分配的法律思考

摘要：碳排放配額初始分配應當堅持氣候效益原則和公平原則。考察中國七省市碳排放權交易試點以控制碳排放強度為導向的配額初始分配方案，發現總量控制制度失靈和分配不公等問題亟待解決。全國碳排放配額的初始分配要科學利用控排系數以貫徹氣候效益原則，同時應當兼顧區域和個體公平。區域公平的實現，要求對經濟發展水平和人均歷史碳排放水平雙低的區域進行配額的傾斜性配置。個體公平的實現，則有賴于進一步完善排放信用機制和配額調整機制。

關鍵詞：碳排放;綠色金融;碳排放權交易;配額;分配公平

中圖分類號：D922.69;D922.28 ? 文獻標志碼：A ?文章編號：1001-862X（2019）04-0113-008

黨的十九大報告指出：“要深化金融體制改革……發展綠色金融……引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。”碳金融是綠色金融的一個分支，以碳排放權及其衍生品交易為核心。2017年12月18日，國家發改委印發了《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》，標志著全國碳排放權交易體系正式啟動。2019年3月29日，生態環境部就《碳排放權交易管理暫行條例》公開征求意見，為全國性碳排放權交易立法做準備。配額初始分配是碳排放權交易體系成敗的關鍵。本文擬對七省市碳排放權交易試點配額初始分配的實踐加以考察和反思，以期對全國碳市場的建設有所裨益。

一、碳排放配額初始分配的基本理論

（一）碳排放配額初始分配的原則

配額初始分配是指碳排放權交易主管部門在確定履約期間碳排放配額的總量之后，通過法定方式首次將配額從政府賬戶分配給控排對象（1）的行為。配額初始分配關乎控排對象從事溫室氣體減排行動的積極性、碳排放權交易體系的政治可接受性、氣候效益的確定性以及碳市場的公平性等問題，對于碳排放權交易體系的有效運行至關重要。借鑒歐盟和美國成熟碳排放權交易體系的經驗，配額初始分配應當堅持氣候效益原則和公平原則。

所謂氣候效益原則，是指碳排放權交易主管部門要在保證國家溫室氣體排放控制目標能夠實現的前提下采取靈活方式開展配額的初始分配。[1]國家創設碳排放權交易體系旨在通過減少溫室氣體排放應對氣候變化，因此，配額初始分配方式的選擇應當以能夠實現碳減排目標為先決條件。氣候效益原則也是綠色發展的必然要求，即人類在追求發展的過程中要考慮到氣候系統的承載能力。[2]貫徹氣候效益原則，要求在碳排放配額初始分配時嚴格執行總量控制制度，合理設置和分配既有設施配額、先期減排配額、新增設施配額以及市場調控配額，避免因配額初始分配和再調整導致溫室氣體減排目標落空。所謂公平原則是環境正義在氣候治理領域的具體化，也是考察配額初始分配的方法是否符合環境倫理的準繩。在以化石能源為主的能源消費結構下，配額的多寡或者碳排放空間的大小直接決定著控排對象的發展空間。因此，公平原則體現了控排對象公平獲取發展權的意蘊。貫徹公平原則，要求在碳排放配額初始分配時實現控排區域之間的公平和排放主體之間的公平。

（二）碳排放配額初始分配的方式

從現有文獻和實踐來看，配額初始分配方式包括無償分配和有償分配兩種。[5]其中，無償分配主要采取“祖父分配法”和“基準分配法”，有償分配主要采取拍賣和政府定價方式。

“祖父分配法”又稱基于歷史排放量的分配方式。[6]根據祖父分配法，控排對象以其基準排放量為依據獲得排放配額。其中，基準年的溫室氣體排放量或基準期間的年平均溫室氣體排放量被稱為“基準排放量”，分為企業基準排放量和行業基準排放量。具體而言，控排對象所獲配額的計算方法如下：首先，由碳排放權交易主管部門確定履約期間行業的碳排放配額總量;然后，計算某控排對象的基準排放量占整個行業基準排放量的比例;最后，該控排對象獲得的排放配額數量就是其所屬行業的碳排放配額總量乘以其基準排放量占行業基準排放量的比例。其中，行業碳排放配額總量是碳排放權交易主管機關根據各行業的特點、排放情況、減排潛力和成本、溫室氣體控制目標等因素綜合確定的。[1]

基準分配法又稱基于產出的分配，是指以控排對象在履約年度的產量以及在基準年（或基準期間）生產單位產品所排放的溫室氣體量（基準期間情景下，采取平均溫室氣體排放量）為依據計算該控排對象能夠獲得的碳排放配額數量。根據單位產品溫室氣體排放量的計算方法不同，基準分配法又可以分為基于設備產出的分配方法和基于部門產出的分配方法。根據基于設備產出的分配方法，一個設備在某一履約年度所取得配額的數量以該設備在基準年的單位產品溫室氣體排放量為依據，即配額數量等于該設備在履約年度的產量乘以該設備在基準年的單位產品溫室氣體排放量再乘以控排系數。其中，控排系數是碳排放權交易主管部門根據溫室氣體減排目標所設定的，即控排系數等于履約年度該設備所屬行業的碳排放配額的總量除以該行業在基準年的溫室氣體排放總量。根據基于部門產出的分配方法，一個設備在某一履約年度所取得配額的數量以該設備所屬行業在基準年的平均單位產品溫室氣體排放量為依據，即配額數量等于該設備在履約年度的產量乘以該設備所屬行業在基準年的平均單位產品溫室氣體排放量再乘以控排系數。比較兩種基準分配法，可以發現，如果適用基于設備產出的分配方法，單位產品溫室氣體排放量多的設備獲得的配額也多;如果適用基于部門產出的分配方法，單位溫室氣體排放量低于行業平均單位產品溫室氣體排放量的控排對象獲得的配額數量可能超過其正常生產所需，而單位產品溫室氣體排放量高于行業平均單位產品溫室氣體排放量的控排對象獲得的配額數量必然少于其生產所需。故基于部門產出的分配方法更加有利于激勵企業（單位）采取早期溫室氣體減排行動。[7]

二、中國碳排放權交易試點碳排放配額

初始分配的實踐及評析

2011年，國家發改委印發《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市開展碳排放權交易試點工作。從試點配額初始分配方案和實踐來看，深圳、廣東和天津三省市在試點初期采取無償分配為主有償分配為輔的初始分配方式，其他試點均采取無償分配方式。下文將以氣候效益原則和公平原則來檢視七省市試點配額初始分配的實踐。

（一）北京

根據設施的建立時間不同，北京市配額初始分配的對象分為既有設施和新增設施兩類。既有設施配額的分配適用基于歷史排放總量和基于歷史排放強度的配額分配方法。基于歷史排放總量的配額分配方法適用于2013年1月1日之前投運的制造業、其他工業和服務業企業（單位）。（2）基于歷史排放強度的配額分配方法適用于供熱企業（單位）和火力發電企業在2013年1月1日之前已投入運行的排放設施（機組）。基于歷史排放總量的配額分配方法屬于祖父分配法的運用。但是，北京市并沒有考慮早期采取溫室氣體減排行動者的配額補償問題，從而造成早期減排者獲得的配額少于未從事早期減排者，有失公平。基于歷史排放強度的配額分配方法是基于設備產出分配法的運用，但不同的是基準分配法須事先確定履約期間所有控排對象的排放總量，而北京基于歷史排放強度的配額分配方法利用控排系數實施逐步減排或降低碳排放強度，并沒有實行碳排放配額的區域總量控制。

如果控排對象新增二氧化碳排放設施，可以向主管部門提交配額調整申請。新增設施取得碳排放配額的數量為新增設施二氧化碳排放對應的活動水平乘以新增設施二氧化碳排放所屬行業的二氧化碳排放強度先進值。與既有設施相比，北京市對新增設施的碳排放強度要求更高，即要達到行業先進水平。控排對象如果新增二氧化碳排放高于所屬行業二氧化碳排放強度先進值的設施，其獲得的碳排放配額數量必然不能滿足其排放需求，將面臨較大的減排壓力。通過對新增設施施加碳排放強度先進值的要求，可以鼓勵低排放低耗能的先進設備、抑制高排放高耗能的落后設備，進而有利于產業的低碳轉型。

此外，如果控排對象在履約期間的碳排放活動發生重大變更，可以向主管部門提出配額變更申請。主管部門認為確有必要進行調整的，在次年履約期前對配額實行多退少補。北京市多退少補的配額調整機制，更多地意味著控排對象在履約期間實際碳排放量高于其所持有的配額數量時可以申請增加配額，這將可能削弱碳排放權交易體系的溫室氣體減排目標。

（二）天津

根據分配對象不同，天津市配額的初始分配分為既有產能配額分配和新增設施配額分配。主管部門依據控排對象既有溫室氣體排放水平向其分配基本配額和調整配額。因控排對象新建或者擴建排放溫室氣體的生產設施造成排放發生重大變化時，主管部門將為其分配新增設施配額。

天津碳排放配額初始分配采取祖父分配法和基準分配法相結合的方式。其中，基準分配法適用于電力、熱力和熱電聯產等具有自然壟斷屬性的行業;祖父分配法適用于鋼鐵、化工等其他行業。值得注意的是，天津市對熱電以外行業采用祖父分配法的同時，通過引入績效系數對采取早期溫室氣體減排行動或減排技術先進的企業進行鼓勵和補償，有利于技術革新和減排績效的提高，值得肯定。對電力、熱力以及熱電聯產企業采取基于設備產出的分配法，隨著基準排放水平逐年按比例下降，將有助于促使企業采取節能減排技術以使其履約期間有足夠的碳排放配額抵消其實際排放。但是，不管是按照祖父分配法還是基于設備產出的分配法，都沒有采取措施控制因產量增加而導致二氧化碳排放增長的趨勢。

（三）上海

上海市配額的初始分配分為試點初期（2013—2015年）以及試點后期（2016年—）兩個階段。試點初期，碳排放配額初始分配采取祖父分配法和基準分配法。其中，祖父分配法適用于電力以外的工業行業以及商場、賓館、商務辦公等建筑;基準分配法適用于電力、航空、港口、機場等行業。針對適用祖父分配法的行業，配額初始分配綜合考慮企業的歷史排放基數、先期溫室氣體減排行動和新增項目等因素。針對適用基準分配法的公用電廠，企業年度碳排放配額的確定綜合考慮電力企業不同類型發電機組的年度單位綜合發電量碳排放基準、負荷率修正系數以及年度綜合發電量等因素。針對適用基準分配法的航空、機場、港口，配額分配綜合考慮企業年度業務量、年度單位業務量碳排放基準以及先期減排行動等因素而確定。

2016年開始，上海市擴大了納入碳排放權交易體系的覆蓋范圍并對配額初始分配方法作了重大調整，即將配額分配方法分為行業基準線法、歷史強度法和歷史排放法。其中，行業基準線法適用于電網企業、供熱企業以及汽車玻璃企業;歷史強度法適用于航空港口及水運企業、自來水生產企業，以及主要產品可以歸為3類（及以下）、產品產量與碳排放量相關性高且計量完善的工業企業;歷史排放法適用于商場、賓館、商務辦公、機場等建筑，以及產品復雜、近幾年邊界變化大、難以采用行業基準線法或歷史強度法的工業企業。行業基準線法類似于前文所述基于部門產出的分配法，依據行業單位產品的平均二氧化碳排放水平和企業的產量獲得配額。與上海市在試點初期的基準線法相比，行業基準法給單位產品二氧化碳排放水平高于行業平均水平的企業造成了減排壓力，有利于企業積極采取溫室氣體減排措施。但是，與基于部門產出的分配法相比，行業基準法對企業的要求更低，因為行業基準法并沒有考慮控排系數，而是根據企業2016年的實際二氧化碳排放數據對配額進行調整，實行多退少補。歷史強度法是依據企業各類產品的歷史二氧化碳排放強度基數和年度產品產量確定企業年度基礎配額，即企業年度基礎配額為單位產品二氧化碳排放量乘以年度產品產量。歷史強度法類似于基于設備產出的分配法，根據企業單位產品二氧化碳的歷史排放水平分配配額，但沒有考慮控排系數，不足以激勵企業積極采取減排措施。

與試點初期（2013—2015年）相比，上海市在2016年以后的碳排放權交易體系更加嚴格。其一，確定了碳排放配額總量，有利于減排目標的實現。其二，2016年的配額初始分配取消了先期減排配額和新增項目配額，從而提高了碳排放權交易市場中配額稀缺性。其三，擴大了納入碳排放權交易體系的行業企業范圍，新增供熱企業、水運企業、自來水生產企業等行業企業。其四，配額初始分配引入有償方式，即對2016年配額總量中的儲備配額開展部分、適度有償的方式進行競買。其五，直接發放配額雖然繼續采取免費分配方式，但分配方法更加科學和有利于激勵溫室氣體減排行動。

（四）深圳

深圳市碳排放配額有5種類型，即預分配配額、調整分配配額、新進入者儲備配額、拍賣配額以及價格平抑儲備配額。其中，預分配配額、調整分配配額和新進入者儲備配額實行無償分配;拍賣配額和價格平抑儲備配額實行有償分配。配額預分配根據控排對象所在的行業不同又分為電力、燃氣、供水企業的配額預分配，其他企業的配額預分配和建筑配額預分配。預分配配額數量為其年度目標強度與期望產量的乘積。調整分配配額是主管部門根據控排對象上一年度的實際配額數量，對照控排對象上一年度預分配的配額數量，相應進行追加或者扣減的配額。調整分配配額的數量實行總量控制和動態平衡，即追加配額的總數量不得超過當年度扣減的配額總數量。新進入者儲備配額是主管部門在年度配額總量中預留一定比例供新進入者使用的配額。控排對象和其他企業、個人等碳市場的投資者可以通過拍賣方式取得配額，拍賣配額占年度碳排放配額總量的比例不低于3%。價格平抑儲備配額包括主管部門預留的配額、新進入者儲備配額和主管部門回購的配額，主要用于穩定碳排放權的市場價格。價格平抑配額只能由碳排放權交易主管部門以固定價格的方式向控排對象出售。其他市場主體不能購買價格平抑配額，控排對象購買后只能用于履約，不能上市交易。

深圳配額的初始分配實質上采取了變通的基準分配法。依據基準分配法，作為分配基準的單位產品（服務）碳排放量指的是該控排對象所處行業的一般水平，這在激勵企業降低碳強度的同時，也有利于企業之間的公平競爭。而深圳配額初始分配中的年度目標碳強度是指控排對象的年度碳排放量與其產出的比值。也就是說，深圳根據減排潛力、技術水平、減排承諾等因素，為每個控排對象設定單獨的目標碳強度，因考慮到了不同企業的特性而更加具有靈活性。但是，如何保證同一行業內部企業的公平競爭，以及在追加配額不足的情況下如何公平分配調整配額等問題還留待解決。

（五）廣東

廣東省碳排放配額初始分配采用歷史法、基準線法和公開競價方式。主管部門根據行業的產品特點、生產流程和數據基礎，核定控排對象的配額數量。其中，電力行業、水泥行業中的熟料生產和水泥粉磨生產流程、長流程鋼鐵企業采取基準線法分配配額。普通水泥行業中的礦山開采和微粉粉磨生產流程、白水泥生產企業、短流程鋼鐵企業、石化行業采取歷史法分配配額。按照歷史法，生產流程（或機組、產品）的預分配配額為基準期間歷史平均碳排放水平乘以年度下降系數。按基準線法分配的控排對象，主管部門在履約前發放預分配配額的免費部分，待主管部門核定企業配額后，再根據產量修正因子對企業配額差值實行多退少補。

廣東省規定控排對象每年必須從省政府確定的競價平臺購買一定比例的配額。如果控排對象累計購買的配額數量沒有達到規定的比例，其免費獲取的配額將在流通和履約方面受到限制，既不能進行交易也不能用于履行清繳義務。不過，控排對象完全履行清繳義務后如有剩余配額，則結余的上年度配額量可抵減當年度該控排對象須購買的配額數量。廣東省將年排放1萬噸以上二氧化碳當量的新增項目（包括新建、擴建和改建）納入碳排放權交易體系。新增項目只能通過有償方式取得配額。新增項目企業在項目申請核準時，需做出足額購買有償配額的承諾。新增項目有償取得配額的數量由主管部門按項目建成后的年度預計碳排放量和當年度有償配額的比例核定。

綜上所述，廣東省配額初始分配所采取的歷史法和基準線法，借鑒了祖父分配法和基準分配法的部分內容，但仍存在一些問題。就歷史法而言，因年度下降系數為1，產量穩定的控排對象可以照常排放而不采取減排措施，產量減少的控排對象可因出售結余配額不勞而獲，由此，碳交易體系僅對產量增加的控排對象造成減排壓力。而且，歷史法也沒有考慮到早期減排者的配額待遇問題，造成早期減排或節能技術先進者反而獲得的配額更少的不公平局面。就基準線法而言，同樣因為年度下降系數為1，導致碳交易體系的溫室氣體減排能力弱化，僅對碳排放水平高于行業基準線的控排對象具有一定的減排壓力。此外，廣東省規定新建項目必須有償取得配額，在既有企業和單位免費取得配額的情形下，要求新建項目企業購買配額無疑提高了市場準入門檻，有損公平競爭的市場環境。

（六）湖北

湖北省配額的初始分配采用歷史法、歷史強度法和標桿法相結合的免費分配方法。其中，在試點初期采取歷史法和標桿法相結合的免費分配方法，即對電力行業采取標桿法分配;電力行業之外的工業企業采取歷史法分配。2015年與2014年的碳排放配額初始分配方法類似，但擴大了標桿法的適用范圍，即對水泥、電力、熱力及熱電聯產行業采用標桿法，其他企業采用歷史法。2016年和2017年則進一步改革，新增加了歷史強度法，即對水泥、電力、熱力及熱電聯產行業采用標桿法，玻璃及其他建材、陶瓷制造行業采用歷史強度法，其他企業采用歷史法。可見，湖北省在試點期間不斷修正既有的配額分配方法，同時也注重引入新方法以不斷優化配額分配機制。

湖北碳排放配額分配的歷史法類似于祖父分配法，標桿法類似于基準分配法，但也有不同之處、創新及存在的問題，主要表現在以下六個方面：其一，市場調節因子的引入有助于矯正上一年度過度發放配額導致的供給過剩問題，彌補了祖父分配法和基準分配法因總量控制目標設定不科學帶來的配額過剩問題。其二，標桿法沒有考慮控排系數，僅通過企業年度產量、行業標桿值和市場調節因子分配配額，對碳排放水平低于標桿值的企業而言產生不了足夠的減排激勵。其三，企業因增減設施、合并、分立及產量變化等因素導致碳排放量顯著增加的可以獲得配額補償，這種配額追加機制將使得總量控制制度大打折扣。其四，湖北省首創了歷史強度法，旨在激勵企業降低碳排放強度，體現了我國實現降低碳排放強度國際承諾的制度需求，可以說是有中國特色的分配機制創新。歷史強度法和歷史法相比，最大的優勢在于歷史強度法以實際產量和歷史強度值為依據計算企業的應發配額，而歷史法是以企業歷史排放基數為依據計算企業實際應發配額。從而，歷史法容易造成企業獲取意外之財，即當企業因為產量減少或者其他原因實際碳排放量低于配額發放量時，企業可以在碳市場上出售多余配額而獲利，相當于從政府那里獲得了意外的補貼。雖然湖北省在2017年對歷史法進行了修正，即按照企業實際生產月份數核算配額，并設計了配額收繳機制，但監管和執行成本非常高，加之生產月份的核算方法和收繳標準留有大幅余地，仍然可能產生企業獲取意外之財的不公平現象。其五，湖北省首創了碳排放配額預分配機制，即在履約開始前由政府向企業預先分配相當于歷史排放基數或上一履約年度碳排放量50%的配額，而后在履約期屆滿時計算該企業的實際應發配額，實行多退少補。碳排放配額預分配機制有利于企業優化碳資產管理計劃，提高了企業對碳市場及配額供求狀況的預測能力，有利于碳市場的穩定。最后，歷史法和歷史強度法的適用并沒有考慮到早期減排者的配額補償問題，對于早期采取溫室氣體減排活動的主體顯失公平。

（七）重慶

重慶市碳排放配額實行無償分配，分配方案包括配額預先分配和配額調整兩部分。與以上幾個試點有很大不同，重慶市既沒有采取基準法則也沒有采用祖父分配法，而是創新性地提出了“分配基數+配額調整”的全新思路，包括申報、分配和調整三步。第一步，控排企業向碳排放權交易主管部門自行申報碳排放量，作為獲取配額的基數。第二步，碳排放權交易主管部門以申報的排放量為基礎進行配額分配。如果申報的碳排放量總和低于年度配額總量，各控排企業獲得的配額數量等于其申報的碳排放量。反之，如果申報的碳排放量總和高于年度配額總量，則按照分配基數或者分配基數權重獲得年度配額。第三步是調整配額，即由碳排放權交易主管部門根據申報排放量與經審定的實際排放量的差距對控排企業持有的配額進行多退少補。與其他碳排放權交易試點相比，重慶在配額初始分配環節取消了核查的步驟，實施起來更加具有行政效率。但是，過度申報的后果僅僅是扣減超過實際排放量8%的配額，從而控排企業超過現實排放需求虛報的可能性非常大。此外，重慶市配額分配以控排主體申報的總量與碳排放配額總量的比例為依據，這往往使得碳排放權交易體系減排目標的實現過于依賴總量控制目標設定的科學性上。如果總量目標設定過于寬松，則碳排放權交易體系將徒有形式。

綜上所述，七省市試點對于排放配額初始分配的方案基本上借鑒了國外有關無償分配的理論和做法，并且結合國情，提出了以控制碳排放強度為導向的分配方案。配額初始分配主要考量“祖父法則”、成本分攤給消費者的能力、產出等因素。[8]從無償分配的方法來看，七省市試點各有不同，除重慶外其他試點基本采取了祖父分配法和基準分配法相結合的方法，并對這兩種方法進行了不同程度的改革或本土化，這有益于我國建立全國碳排放權交易試點廣泛吸取多方面經驗。整體上看，七省市試點的分配方案尚沒有非常科學地運用控排系數，有的試點甚至允許控排對象在產量有重大變化時申請增加配額，從而導致總量控制目標徒有虛名，不符合氣候效益原則。碳排放配額的分配應當科學運用控排系數，唯有這樣才能創造配額的稀缺性，從而充分發揮碳市場優化配置溫室氣體減排資源的作用。最后，碳排放配額代表著排放溫室氣體的權利，更進一步講，獲取配額的多少直接關乎地方的可持續發展利益。七省市碳排放權交易體系相互獨立，其配額分配僅考慮試點區域的經濟社會情景，且沒有體現不同行政區域的差異性。在將試點的經驗適用于全國碳市場層面時，分配公平特別是在人口數量、人均收入、經濟規模及其結構、能源消費總量及其構成、能源強度和碳強度等方面存在較大差異的區域之間如何公平分配配額，尤其值得注意。

三、公平視域下全國碳排放配額的初始分配

全國碳排放配額的初始分配分為兩個階段，首先由國家碳排放權交易主管部門將碳排放配額分配給各省，然后再由各省級主管部門將配額分配給行業企業。[9]結合七省市試點有關配額分配機制的探索以及國外相關經驗，我國在碳市場建設之初應主要采取無償分配方式，并且無償分配機制的完善重點應放在公平性上。貫徹公平原則要求實現控排區域之間的公平和排放主體之間的公平。

（一）控排區域之間的公平

控排區域之間的公平是指不同的行政區域所承受的溫室氣體減排壓力應當與其歷史累計碳排放量、減排潛力以及減排能力相一致。我國各省之間在人口數量、人均收入、經濟規模及其結構、能源消費總量及其構成、能源強度和碳強度等方面存在較大的差異，這將導致各省完成溫室氣體減排任務的成本以及由此產生的社會經濟影響也有所不同。[10]有的學者提出了區域碳交易方案，根據區域的歷史碳排放、人均碳排放額度和人口數量計算出該區域在全國碳排放配額總量分配中應得的配額，其中，經濟發達地區、工業化和城市化發展速度較快的地區以及能源結構以煤炭為主的地區可能出現碳預算赤字，而經濟欠發達地區和能源結構以清潔能源為主的地區可能出現碳預算盈余，進而提出通過區域間轉移支付的方式由碳預算赤字地區向碳預算盈余的地區購買碳排放配額。[11]但是這種方案存在以下問題：一是，我國尚未建立全國溫室氣體排放監測體系，歷史排放數據難以收集，科學性和客觀性欠缺。二是，人均累計碳排放的方法適用于國際碳排放空間的分配具有合理性，但適用于國內省級碳排放配額分配可能會因人口流動、企業管轄權、國家產業政策、隱含碳排放[12]等原因出現不公平現象，例如“西電東送”工程中山西省大型煤電企業所發電供其他省市使用，但碳排放會記到山西省的賬本上;有研究發現在2010—2014年期間，長江經濟帶的碳排放重心向西南地區快速移動，即碳排放重心逐漸向欠發達地區轉移。[13]三是，區域間財政轉移支付方式將碳減排的責任由排放企業轉嫁到了政府頭上，實際上是花了納稅人的錢為企業的碳排放埋單，如果為了避免這種現象而設計碳排放企業向政府購買配額等方式，無疑增加了碳市場建設的交易成本。

我國碳排放配額在省際之間的分配應當充分考慮各區域之間經濟社會發展水平、行業分布、可再生能源稟賦、減排潛力、能源強度和碳強度差距較大的事實，制定一套公平合理的省際碳排放配額分配方案，即以行業為基礎的碳排放配額分配機制。首先，由國家根據納入碳交易體系行業的發展現狀及規劃、能源利用及規劃、行業溫室氣體排放情況以及行業減排潛力等因素確定該行業的全國碳排放配額總量。然后，根據各省納入碳交易體系的行業規模、行業排放情況及減排潛力綜合確定各省的碳排放配額總量。各省取得的碳排放配額總量則為該省各行業碳排放配額之和。以行業為基礎的碳排放配額分配機制保證了在同一行業的企業之間取得配額數量以及分攤減排壓力的公平性。同時，考慮到東西部地區經濟發展不均衡、企業承受減排壓力的能力不同以及地方財政收入主要來自于地方稅收的現實，一些高碳行業分布較為集中且經濟比較落后的省份減排抗壓能力較低。加之經濟欠發達地區的能源強度和碳強度雙高，其在經濟發展過程中對于碳排放配額的增量需求要遠遠大于經濟基礎較好、技術進步程度和能源效率較高的經濟較發達地區。如果讓其承擔較重的減排成本，則不符合公平原則。[14]因此，在全國碳排放權交易起步階段，在配額初始分配方面對經濟欠發達且減排壓力過大的地區實行傾斜性配置，一方面是給經濟欠發達地區一個逐步適應的緩沖期，另一方面更是對經濟欠發達地區尋求與歷史排放量高的經濟較發達地區之間平等發展機會的尊重。對于如何認定經濟欠發達且減排壓力過大的地區，應當綜合考慮該地區的人均GDP和人均累計二氧化碳排放量，只有當某區域的人均GDP和人均累計二氧化碳排放量都低于全國平均水平時，才能被認定為可以給予傾斜性照顧的地區。因為人均GDP水平低于全國平均水平說明了一個區域的經濟欠發達，同時人均累計二氧化碳排放量低于全國平均水平說明了一個區域的歷史排放量低。傾斜性配置的目的和原則在于保障行業企業的公平競爭以及經濟欠發達地區公平獲取可持續發展的機會。

（二）排放主體之間的公平

排放主體之間的公平涉及控排企業與非控排企業之間以及控排企業之間的公平問題。

一方面，要實現控排企業與非控排企業之間的公平。控排企業如果采取了積極減排措施，可以出售其剩余配額而獲取減排收益。如果非控排企業的額外減排措施得不到認可，不僅不利于企業主動采取減排措施，還對采取了積極減排措施的企業顯失公平。因此，非控排企業如果采取了超越正常排放情景的減排措施并產生了具有額外性的溫室氣體減排量時，主管部門應當對具有額外性的減排量進行認證并核發碳減排信用，允許非控排企業通過出售碳減排信用而獲取減排利益。自2012 年6月以來，國家發改委相繼頒布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》等指導性文件，允許非控排企業通過自愿減排項目的方式取得中國核證減排量（China Certified Emission Reductions，CCER）。七省市試點也允許控排企業利用一定比例的CCER抵消其碳排放，但各試點規定的抵消比例和條件有所區別。[15]全國碳排放配額初始分配方案的設計，應當考慮CCER對于非控排企業減排行動的激勵作用，并對抵消比例和條件作統一規定。

另一方面，實現控排企業之間的公平。控排企業之間的公平主要表現在采取早期減排行動者的待遇問題、不同碳排放強度的控排企業之間的公平分配以及新進入者獲取配額問題三個方面。首先，對于在碳排放權交易體系創建之前就已經采取了早期減排行動的企業而言，如果其采取的減排行動超出了國家或地方對于碳排放標準的要求而產生了具有額外性的減排效益，在將其納入到碳交易體系后應該將額外減排效益轉化為排放配額，否則，在祖父分配法下將會出現采取早期減排行動的企業反而比沒有采取早期行動的企業分得的配額少的情形，也就是“鞭打快牛”的不公問題。[16]其次，不同碳排放強度的控排企業在碳排放配額初始分配時，如采取無償分配方式，應當采取基于部門的基準分配法。基于部門的基準分配法以行業部門單位產品的平均碳排放作為基準，對于不同碳排放強度的控排企業而言具有公平性，碳排放強度低于部門平均水平的可以因為其減排投入而產生配額盈余，碳排放強度高于部門平均水平的將因為其減排投入不足而出現配額赤字。最后，碳排放權交易體系運行后新進入者如何公平獲取配額問題。在碳排放配額初始分配采取無償分配模式的情景下，如果要求新進入者通過碳市場有償取得配額，將會導致對新進入者在市場準入方面的競爭不公問題。國家可以統一要求新進入者采取嚴格的碳排放強度標準，但應當在碳排放配額初始分配時預留一部分配額作為新進入者的儲備配額，對于符合碳排放標準的新進入者可以按規定免費取得配額。當然，新進入者在免費取得配額的同時，也承擔了與已有控排企業同樣程度的碳減排義務。也就是說，新進入者取得的免費配額數量不足以滿足其所有的生產排放，新進入者仍需根據國家溫室氣體排放控制目標來承擔減排義務。

結 語

碳排放權交易體系通過配額的分配實現溫室氣體排放總量的控制。[17]雖然《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》尚未對總量控制制度、配額初始分配機制作出規定，但全國性立法的推進也讓我們看到了國家碳市場建設的曙光。將來，全國碳排放權交易體系的建設應當建立嚴格的碳預算制度并在配額初始分配時科學運用控排系數，以保證碳排放配額的稀缺性，這也是碳排放權交易制度發揮資源配置優勢的前提。此外，在保證氣候效益的前提下，配額的初始分配還應兼顧不同控排區域和控排對象在獲取可持續發展上的公平性。最后，期待我國盡快建立健全碳排放權交易體系，充分發揮碳市場在促進綠色、低碳、循環發展中的作用。

注釋：

（1）控排對象是指納入到碳排放權交易體系的溫室氣體排放企業（單位），其在取得碳排放配額的同時也承擔了溫室氣體減排義務。

（2）參見《北京市碳排放權交易試點配額核定辦法》。

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（責任編輯 吳 楠）