宅基地法定租賃權破解宅基地使用權流轉難題研究

劉鑫　董繼剛

摘 ? 要：現行法律對于宅基地使用權流轉的限制，使得宅基地使用權無法充分發揮其資產屬性，已經不適應農村經濟發展的需要。本文在充分分析宅基地使用權流轉問題癥結、結合宅基地法定租賃權相關理論和立法例，提出以宅基地法定租賃權制度解決宅基地使用權流轉問題，在此基礎上分析了共6個需要注意的關鍵問題。

關鍵詞：宅基地使用權;土地流轉;宅基地法定租賃權

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.08.008

中圖分類號：D922.32 ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）08-0051-06

一、引言與文獻綜述

因缺乏合格有效的抵押物，農民一直以來難以獲得用于生產經營的資金支持，這嚴重羈絆了農村經濟的發展。為解決農戶貸款難、抵押難的問題，我國于2005年開展農村住房財產權抵押試點，并發布了一系列政策意見不斷推進農村住房財產權抵押貸款試點工作。2013年7月1日，國務院辦公廳發布《關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見》，鼓勵銀行業及相關金融機構擴大宅基地使用權抵押貸款試點。2015年12月27日，全國人民代表大會常務委員會授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施禁止抵押宅基地使用權的法律規定。2018年12月23日，在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上，國務院在“兩權”抵押試點情況工作報告中指出，目前農村住房財產權抵押貸款面臨的主要困境之一是宅基地使用權流轉和處置難度較大，農房抵押貸款不能形成有效閉環。因此，深入探尋科學、合理的農村住房財產權流轉機制，對于加快農村住房財產權抵押和農村宅基地使用權抵押貸款業務、以及制定具有針對性的政策具有重要的實踐意義。

隨著各地農村住房財產權抵押貸款試點的開展和農村土地市場的不斷發展，國內學者對宅基地使用權流轉問題進行了相關研究。劉守英（2008）認為開放宅基地使用權流轉，可以盤活宅基地使用權資產屬性，提高宅基地利用效率，同時有效緩解城鄉土地供需矛盾;宅基地與國有土地實行同地同權，賦予宅基地使用權完整的物權屬性。賀雪峰和桂華（2014）提出開放宅基地使用權流轉不僅不能達到使農民致富的目的，反而會使宅基地保障農民基本生存條件的社會保障功能喪失。王毅和王有強（2018）認為現行宅基地制度重在強調其社會保障功能，而忽略了其財產屬性，不利于農村與農民的發展，利用法定租賃權可以有效解決這一問題。高圣平（2015）提出宅基地使用權的流轉及處分是宅基地財產屬性的一部分，要慎重穩妥地推進農戶住房財產權抵押、轉讓，積極探索農民增加財產性收入的渠道;在抵押實現時對宅基地使用權設定法定租賃權。呂軍書（2012）研究得出開放宅基地流轉市場，將會面臨耕地流失、農民權益受損等風險。

綜上，國內學者主要對宅基地使用權的流轉模式和存在的風險進行了研究，在宅基地使用權的流轉模式選擇上并未達成一致意見，主要存在開放宅基地使用權流轉、限制宅基地使用權流轉和利用債權對宅基地使用權進行流轉三種觀點，因此深入研究宅基地使用權流轉機制具有十分重要的理論和現實意義。

二、農村宅基地使用權流轉問題癥結

（一）現有法律對宅基地使用權流轉的限制

宅基地使用權是由農村集體經濟組織向符合條件的本集體經濟組織成員無償提供的，宅基地使用權取得上的身份性，導致其流轉范圍被限定在本集體經濟組織范圍內;依據禁止向城鎮居民出售宅基地和非本集體經濟組織成員不能因繼承獲得宅基地使用權的相關規定，使得宅基地使用權的流轉對象也只能是本集體經濟組織成員;事實上，受讓對象除了是本集體經濟組織成員以外，還必須同時滿足宅基地使用權的申請條件，進一步縮小了宅基地使用權的流轉范圍。近幾年來，我國雖進行宅基地使用權抵押貸款業務試點，且在試點區暫停禁止抵押宅基地使用權的規定，加上宅基地使用權流轉范圍的限制，宅基地使用權抵押貸款業務推進緩慢，也無法促進宅基地使用權流轉市場的建立。此外，從社會保障角度來講，現行宅基地使用權制度的立法意圖是保障農民的基本居住條件，《土地管理法》明確規定出賣、出租宅基地后不得再次申請，農民在沒有相應生活保障的情況下，其宅基地使用權的流轉積極性也不高，這進一步加大了宅基地使用權的流轉難度。

（二）“房地一體”模式的困境

現行土地制度下，我國實行地隨房走，即農房抵押時，必須連同宅基地一同抵押。在我國宅基地所有權和使用權分屬集體和農民，農民對宅基地地上屋具有所有權，是具有完備物權的財產權，農民可對其自由處置。但由于宅基地與宅基地地上屋物理上的不可分割性，加上現行土地制度宅基地使用權流轉的限制，使得農民在很多情況下不能自由的處分宅基地地上屋。因此，在地隨房走的“房地一體”模式下，對宅基地使用權流轉的限制，也在一定程度上限制了農房的流轉。一是由于宅基地使用權取得上的身份性，本集體經濟組織外的自然人能夠及時獲得農房所有權，但還是不能獲得宅基地使用權，而且已經擁有宅基地的本集體經濟組織成員在購買農房時，依據“一戶一宅”的規定，也不能獲得該宅基地使用權，宅基地使用權繼續歸出賣者所有。二是在農房抵押貸款業務中對于抵押物的處置，也會因對宅基地使用權流轉的限制難以實現，造成農村住房財產權抵押貸款難以推進。三是農房雖能夠被繼承，但在繼承人是脫離本集體經濟組織落戶城鎮的情況下，繼承人只能在被繼承房屋存續期間占用宅基地，而無法取得宅基地使用權。

三、宅基地法定租賃權及其意義

（一）宅基地法定租賃權

現階段，宅基地使用權的流轉問題主要是現行宅基地制度對宅基地使用權流轉的限制，宅基地使用權的身份性以及宅基地所有權和使用權權屬不一致造成的，而通過在宅基地上設置法定租賃權可以有效解決此問題，這是因為以往所提出的從改革物權并不能有效解決現階段宅基地使用權流轉問題，而將法定租賃權引入宅基地使用權流轉問題中，可以克服通過改革物權解決宅基地流轉問題存在的弊端。

宅基地法定租賃權是指，由法律明確規定，農民在將其農房轉讓給非本集體經濟組織成員或已獲得宅基地使用權的本集體經濟組織成員時，新的農房所有人與農村集體構成了宅基地使用關系，在此條件下，農村集體有權在農房通常耐用年限內向新的房屋所有人收取一定的租金，即對該轉讓宅基地擁有法定租賃權。

（二）宅基地法定租賃權制度的意義

一是利用宅基地法定租賃權制度突破宅基地使用權的流轉困境，能夠縮小城鄉差異，推進城鄉一體化進程。打破城鄉二元結構差異是推進農村城鎮化進程的關鍵，通過統一的居民戶籍管理，實現農村與城鎮的土地“同地同權”，農村居民可以像城鎮居民一樣自由轉讓其房屋，而不會因其農村居民的身份而受到限制。二是農村住房財產權是農民手中最重要的財產權利，而顯化農村住房財產權的資產屬性，要求宅基地使用權能夠自由的流轉，這樣才能充分發揮它們的財產價值，農民才能通過農村住房財產權抵押貸款來獲得用于生產經營的資金。三是通過建立宅基地法定租賃權制度，可以解決農村土地閑置問題，緩解城鄉土地供需矛盾。隨著經濟不斷的發展和城鎮化水平的不斷提高，越來越多進城務工的農民選擇在城鎮定居，而由于現行土地制度對宅基地流轉的限制，其位于農村的宅基地無法通過流轉進行消化，進而造成了農村宅基地大量閑置的局面。2019年4月28日，中國社會科學院與社會科學文獻出版社發布的《農村綠皮書：中國農村經濟形勢預測（2018—2019）》顯示，目前農村宅基地閑置程度平均為10.7%，東部最高達13.5%，迫切需要通過流轉宅基地使用權來盤活和重新利用宅基地，拓展農民融資渠道。

四、宅基地法定租賃權理論基礎及立法例

（一）宅基地法定租賃權的理論基礎

宅基地法定租賃權的理論基礎在于通過在農村集體與農房受買人之間構建債權關系解決宅基地使用權的流轉問題。《物權法》能夠明確財產的歸屬，并在一定程度上解決財產的流轉問題，但在我國現行的土地制度框架下，《物權法》并不能有效解決宅基地使用權的流轉問題，但可以利用《債權法》解決宅基地使用權的流轉問題。學術界以往對于宅基地使用權流轉問題的理論探索多集中于物權領域，且存在所有權改革派和土地使用權改革派兩大派別。其中，所有權改革派主張將土地所有權完全國有化或私有化，以破解宅基地使用權的流轉困境;而土地使用權改革派主張在不改變土地所有權歸屬的條件下，直接放開宅基地使用權的流轉范圍。所有權改革派的主張否定了我國現階段的二元經濟結構;土地完全國有化會損害農民集體的利益，土地所有權私有化則是完全違背我國社會主義土地制度的，更不符合憲法的規定;在現階段農村社會保障體系不健全的情況下，土地使用權改革派直接放開土地使用權流轉范圍的主張，農民的權益無疑會在資本的沖擊下受到損害，甚至無宅可居。通過在宅基地上設立法定租賃權，即沒有改變土地所有權和使用權的歸屬，符合我國現階段對于宅基地使用權的相關規定，還充分考慮了宅基地保障農民基本居住條件的特性，更能夠有效解決宅基地使用權的流轉問題，顯化宅基地使用權的資產屬性，增加農民的融資渠道。

（二）宅基地法定租賃權的立法例

對于宅基地法定租賃權除了理論上的研究之外，也有相關的立法例借鑒，典型的就是日本和我國臺灣地區利用債權解決土地流轉問題的相關立法例。《日本民法典》和《不動產登記法》均將土地和土地之上的建筑物視為相互獨立的，自然它們也是各自進行流轉，體現了“房地分離”房地關系。我國臺灣地區《民法典》第425條規定：“土地與土地上房屋物為一人所有，而當其所有人僅將其地上建筑物轉讓給他人，或將土地和地上建筑物同時或先后轉讓給不同主體時，在建筑物存續期間，土地所有人與地上建筑物所有人之間存在租賃關系。”依據上述規定，當土地所有人與房屋所有人相異時，土地所有人與房屋所有人依法存在租賃關系，房屋所有人對土地享有法定租賃權。

五、構建宅基地法定租賃權中的關鍵問題

（一）宅基地法定租賃權的性質

宅基地法定租賃權是一種債權而非物權，在農房受讓人與農村集體形成宅基地租賃關系時，農房受讓人依法取得該轉讓宅基地的租賃權，而不是取得宅基地使用權，這是基于法律規定而產生的必然結果。因為若取得宅基地使用權，一方面違反了宅基地使用權流轉范圍僅限于符合條件的本集體經濟組織成員的規定，另一方面也使得宅基地所有權為集體所有的規定喪失其存在的意義。

（二）宅基地法定租賃權的法律效力

在宅基地法定租賃權制度框架下，可以使城鎮居民購買農村房屋的買賣合同受到法律保護，保護買受人的權益，避免農房出賣人在巨大經濟利益面前反悔農房買賣交易，進而產生農房買賣合同糾紛的現象。運用宅基地法定租賃權能夠有效解決農村住房財產權抵押貸款中抵押物的處置問題，由于現行法律對宅基地使用權流轉的限制，使得在農村住房財產權抵押貸款抵押權實現時，金融機構難以處置抵押物，這在一定程度上降低了金融機構參與農村住房財產權抵押貸款業務的積極性;而運用宅基地法定租賃權制度，在利用拍賣、變賣等方式處置抵押物時，其受讓對象不再僅限于本集體成員，進而能夠順利將資產變現，這將增加金融機構參與農村住房財產權抵押貸款的積極性，為農民生產經營活動提供資金支持。

（三）宅基地法定租賃權的變更與消失

在農戶向非本集體經濟組織成員或已擁有宅基地使用權的本集體經濟組織成員轉讓宅基地地上房屋后，依法律規定農村集體與農房受讓人形成法定租賃關系;在該農房受買人向第三人轉讓該農房時，農村集體與新的農房所有權擁有者形成新的法定租賃關系，法定租賃權變更。在原宅基地使用權人或符合條件的本集體經濟組織成員購買該農房后，該宅基地使用權歸其所有，宅基地法定租賃權消滅;若宅基地地上房屋滅失或被買受人拋棄，應由集體收回該宅基地使用權，宅基地法定租賃權消失。

（四）租賃主客體及租賃標的的確定

宅基地法定租賃權作為一種法定租賃，應當厘清租賃主體及客體。對于租賃關系主客體來講，顯然農房買受人是租賃主體，而租賃客體卻存在爭議。一種觀點認為租賃客體應是原宅基地使用權人，另一種觀點認為租賃客體是農村集體，筆者認為將租賃客體設定為農村集體是比較合理的。一方面，宅基地使用權是農戶憑借其農村集體經濟組織成員的身份向農村集體申請，由集體無償向其提供的，用于保障其基本居住條件，具有一定的福利性，在其轉讓房屋之時，應將宅基地使用權收歸集體;另一方面，農村集體對宅基地擁有所有權，為保障農村集體利益，促進集體福利，應將租賃客體確定為農村集體，由農村集體向租賃主體收取租金。對于租賃標的確定也存在兩種觀點，一種觀點認為租賃標的為宅基地本身，而另一種觀點認為租賃標的是宅基地使用權。目前，主流的觀點認為租賃標的應為宅基地本身，這是因為農房買受人在此項交易中只是取得了因獲取農房而暫時占用該宅基地的權利，而無法永久占用該宅基地，更不能享有該宅基地的收益和處分權。

（五）租賃期限的確定

關于租賃期限的確定，國內學者更傾向于采用不受租賃合同最長20年租賃期限的限制，也有部分學者認為應明確規定租賃期限，到期可以續租，筆者更傾向于后者。一方面，從法律的統一性和穩定性來講，租賃期限應與《合同法》最長不超過20年的規定保持一致，在租賃期限到期時，依據租賃合同相關條款進行續租;另一方面，由于農村房屋是永久性的，如不設置明確的租賃期限，容易造成“明租實賣”的結果，不符合不允許城鎮居民購買農村宅基地的規定。

（六）租金數額和分配方式的確定

對于租金數額的確定，可依據當地土地供需狀況和土地市場情況，由農村集體和農房買受人商議決定，租金數額可根據當地土地市場的變化進行調節，對于租金支付的期限也是由農村集體和農房買受人共同商議決定。另外，我國宅基地使用權制度的立法意圖是保障農民的基本居住條件，而目前我國農村的社會保障體系還不完善，雖然租賃客體為農村集體，但租金應該在農戶與農村集體之間的進行合理分配，以維持農村社會的穩定。

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