論我國人均城市建設用地標準過低和成因與對策*

周建高 劉 娜

當代中國的城市發展在取得舉世矚目偉大成就的同時，遇到的問題也很多，有些甚至是燃眉之急。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》把城鎮化與工業化、信息化和農業現代化的“四化”作為當代中國現代化建設的核心內容。我國城鎮化快速發展過程中，必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題之一是城市建設用地供需矛盾，即人民改善居住和交通條件催生的城市空間擴展需求與世上最嚴厲的建設用地計劃供給之間的矛盾。矛盾根源在于對中國人口、土地、城市空間的認識，以及在這些認識基礎上確立的城市規劃、建設、管理的理念方法和技術標準。歷來習慣的國民經濟管理思想和方法——以總體控制、指標管理、集中統一為特征的計劃經濟體制在城市規劃建設中還頑固存在，難以適應市場經濟體制下經濟社會發展的日新月異的變化、多樣化。土地政策是影響我國城市空間形成的關鍵因素，歷來的政策以節約用地的土地經濟原則為核心，通過具有強制力的法律、政策和行業規范、標準等塑造了世界罕見的高密度的城市空間。關于城市交通治理、土地政策、城市空間的相關研究探討汗牛充棟，但是對既有人均城市建設用地標準存在的問題的研究很不足，這可能是擁堵治理等城市病久治不愈的原因之一。本文試作初步討論。

1 關于我國人均城市用地過多的觀點

我國官方和學界的主流觀點認為，中國人均城市建設用地過多，土地城市化快于人口城市化，土地利用低效、浪費嚴重，今后應該走高密度集約發展的新型城鎮化道路。2007年1月中國科學院上報國務院的咨詢報告以《關于遏制冒進式城鎮化和空間失控的建議》為題，認為我國城鎮規劃和建設的過度擴張到了“空間失控”的嚴重地步。2005年前后城市人均占地110-130m2，這是人均耕地資源比我國多幾倍乃至十多倍的歐美發達國家水平[1]。2014年1月2日新華網發表方燁、勾曉峰題為《我國城市人均建設用地居世界之首 超合理水平》的文章，作者引用國土資源部咨詢研究中心副主任劉文甲的介紹，說我國城市人均建設用地已達130多m2，遠遠高于發達國家人均82.4m2和發展中國家人均83.3m2的水平。包括郊區在內，紐約人均占地為112.5 m2。我國現有城鄉建設用地從總量上來看，已足夠16億人口達到世界發達水平的用地需要[2]。2014年2月19日國土資源部重申除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區新增建設用地，全國人均城市建設用地目標將嚴格控制在100m2以內。城市土地閑置嚴重，目前我國城鎮居民人均用地面積早已超過國家關于城市規劃建設用地目標30%左右，大大高于發達經濟體人均城市用地水平[3]。

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出，我國土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低。提出新型城鎮化要“嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市緊湊發展，提高國土空間利用效率”。今后的發展方向是“密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區人口密度逐步提高。”要求建設用地嚴格執行《城市用地分類與規劃建設用地標準》。城市規劃建設用地標準作為具有強制力的國家標準，20世紀80年代開始研究制定，第一版1991年開始施行，2012年元旦開始實行的修訂版把本來很低的人均用地標準進一步減少，把最高限120m2/人降到115m2/人。2016年7月20日-23日，在海南三亞舉行的博鰲·21世紀房地產論壇第16屆年會上，首開集團董事長潘利群做主題演講時表示，中國居民收入差距較大，中國城市邊界已經接近極限。中國人均建設用地130m2，高于發達國家84m2與世界平均水平83m2[4]。2018年4月14日國務院批復的《河北雄安新區規劃綱要》，在關于城市空間布局的第二章中，闡明堅持以資源環境承載能力為剛性約束條件，以承接北京非首都功能疏解為重點，科學確定新區開發邊界、人口規模、用地規模和開發強度，形成規模適度、空間有序、用地節約集約的城鄉發展新格局。“合理控制人口密度，新區規劃建設區按1萬人/平方公里控制”[5]，亦即按照人均100m2控制。

總之，我國人均城市建設用地已經超過發達國家，城市人口不夠密集，土地資源浪費。應該提高人口密度，集約節約利用土地。必須把人均建設用地控制在100 m2即居住密度控制在1萬人/km2。這些出自有影響力的科研機構和政府官員的觀點，甚至進入了有約束力的法規文件，間接或者直接地影響了城市規劃、土地政策的制定，決定了城市空間的塑造。觀點也極其鮮明，但是關于人均城市建設用地的真實數據缺乏學術性論證。

2 人均城市建設用地的中外比較

作為包括城市化在內的現代化的追趕者，現代中國常以發達國家為樣本。認為我國人均城市建設用地過多的觀點，重要理由之一是認為中國標準超過了國外，甚至是世界第一[6]。

2.1 中國城市人均用地實況

關于我國人均城市建設用地①，官方統計部門、學術界有不同的數據。王萬茂、王群整理的2001年數據顯示，無論是按照市區非農業人口計算還是按照實際居住人口計算，50萬以上人口的各級城市基本沒有差別，按照實際居住人口計算的人均建設用地面積66.2～70.2m2之間。20～50萬人口的城市人均面積稍大，為83.2m2。20萬人口以下小城市人均用地102.2m2[7]。

表1 東部沿海若干大城市主要建成區人均用地一覽

人均城市建設用地面積，是城市建設用地面積除以城市人口所得的商。因此必須有“城市建設用地面積”和“城市建設用地面積上的人口”這兩個基礎數據。但是我國城市統計不太完善，關于城市面積，有行政區面積、城區面積、城市建設用地面積、建成區面積等多個。不少論文著作中對概念缺乏精細界定，誤用數據得出的結論經不起推敲。社會公眾觀念中的城市，其實是指建成區或城區。我國統計一般以行政區為單元，城市行政區中既有建成區又有非建成區，城市統計年鑒或城鄉建設統計年鑒中缺乏以建設用地或建成區為單位的人口統計，因此現有官方公報中沒有現成的人均用地面積數據。考慮到數據的可得性，本文選擇我國主要大都市廣州、上海、天津、北京中心城區的行政區作為樣本，分析人均用地情況（見表1）。因為這些區行政區范圍與建成區一致，可避免“市區”“城區”等概念邊界不清導致的數據混亂。

表1中數據，廣州、上海、北京都是2015年的，天津為2016年的。在我國城市統計中，“建成區面積”與“建設用地面積”各地理解不盡一致，從數據看有的城市前者大于后者，有的后者大于前者，從全國總數看兩個數據差距不大，因此本文暫且把兩者視作同一。從表1中數據可見，建成區人口密度普遍在2.0萬人/km2以上。在市中心區，人口密度普遍在每平方公里3萬人甚至4萬人以上。例如廣州市越秀區3.42萬人，上海黃浦區3.22萬人、虹口區3.45萬人，天津和平區4.23萬人。北京的首都功能核心區人口密度較天津、上海、廣州等城市為低，與故宮、天安門廣場及其四周都是非居民區相關。由于行政區劃調整合并，城市中一些區擴大了面積，包括了部分居民不多的非建成區或者新建成區，因而統計數據上把行政區的人口密度拉低了。例如上海的長寧區、天津的河東區。城市人口密度與人均建設用地是成反比例的變量，從表1中所列數據可見，大多數城市中心的行政區人均用地面積在50m2以下，廣州市越秀區、上海市虹口區、天津市和平區人均用地都不足30m2。人均面積超過50m2的市區，例如天津河東區、上海長寧區、廣州的荔灣區和海珠區，都是后來發展起來的市區，人口密度較低。對照王萬茂等人整理的數據可以發現，在2001年以來迄今中國城市面貌大改變階段，關于城市用地“浪費嚴重”之類的聲音很多，但50萬以上人口城市的人均用地并未增加。

從歷史數據看，我國設區城市的人均用地面積，全國平均1981年為74.10m2，1995年增加到101.20 m2，其中特大城市從68.86增加到74.64，大城市從62.21增加到87.97m2[8]。但1990年代之前的城市統計中“城市人口”一般只計算市區非農業人口，以此計算的人均城市用地數據偏高。改革開放以后經濟搞活而來的百業興旺、人口流動導致城市生活人口中非戶籍人口越來越多。如果以實際居住人口計算，則1995年我國設區城市人均用地平均為58m2。陳瑩根據2000年五普人口數據，以常住人口計算全國600多個城市人均建設用地面積為82m2，遠低于按照非農業人口計算的110m2。人均用地最低的是上海，只有43m2；其次是重慶，只有50m2[9]。付帥、趙倩根據2015年重慶主城區用地和人口計算結果，主城區人均用地面積約81.88m2，其中實際人均建設用地面積70.67m2，渝中區只有27.44m2，人均60m2以下的還有巴南區50.72 m2、南岸區 59.72m2[10]。

從上述近年廣州、北京、重慶等城市數據可以得出的結論是，核心區人均用地不足30 m2不是個別城市的特例，而具有相當的普遍性。無論南方北方、沿海內地，大城市中心城區實際人均用地在最近20多年間變化甚小。雖然沒有列出全部城市數據，鑒于土地政策和城市規劃標準的統一性，其他大中小城市的人均用地，應該是比較接近的。

2.2 國外城市人均用地真相

我國很多學者和有關部門，對于我國人均城市建設用地“多”“少”的判斷，有關用地標準的制定，一般都是以國外特別是發達國家的標準為參照的。前述認為我國人均用地過多的觀點，也是以國外特別是發達國家為參照物得出的結論。世界不同規模城鎮人均用地面積數據參考表2。

表2數據可見，發達國家人均城鎮用地面積，50萬～500萬人口之間的城市很近似，350.9～370.4m2間。500萬人口以上城市人均用地面積顯著少，為136.1m2，約為500萬人口以下城市的38%。發展中國家城市數據呈現同樣的狀況即城市人口規模越大人均用地面積越少，不同規模城市之間差距不大。但城市人均用地普遍比發達國家小得多，50萬～500萬人口規模的城市，人均用地平均不足發達國家的1/3，表明更加擁擠稠密。談明洪和李秀彬對世界上人口規模最大的 80個國家2006年的城市人均用地研究顯示，按照收入高低分組看，城市人均用地（m2/人）高收入國家組平均歐洲328、亞洲323。中低收入國家或地區組平均的城市人均用地面積，歐洲（除俄羅斯）211、亞洲（除中國、印度、俄羅斯）103、非洲122、拉美國家150。從國別看，城市人均用地，美國870、加拿大645、英國244、日本208、俄羅斯190[11]。城市用地數據來自Demographia網站資料，主要來源于衛星遙感數據解譯，部分來自一些國家（如法國和英國）的人口普查資料。城市用地指的是空間上連續的城市建成區。城市人口數據主要來源于各國的人口普查和聯合國城市集聚區人口評估（United Nations agglomeration estimate）資料。數據雖不是最新，但城市空間結構短時期內一般沒有太大變化，依然具有參考價值。

表2 世界不同規模城鎮人均用地（單位：m2）

如果說中國與美國、加拿大等國家地理國情上差異巨大，難以比較的話，在人多地少這個基本國情上更甚于中國的日本參考價值更大。日本人口集中地區（DID）人均用地情況見表3。

由于城市面積統計上存在行政區與建成區的差異，日本另設了“人口集中地區（DID）”統計單位，DID基本上等于城市建設用地或建成區。2014年日本DID總面積12744.4km2，其上總人口8612.1萬人，人均用地面積148m2。表3所列是DID面積占城市行政區面積10%以上的城市（府、縣），都在日本三大都市圈內。數據可見人均用地面積東京為最低83.2m2，其余城市都在100m2以上，顯著高于東京。如果以東京的人均面積為基數1，則大阪為1.28、神奈川為1.34、琦玉為1.44、千葉為1.68、愛知為1.94。反映不同城市（區域）人口密度差異較大。

2.3 人均城市用地的中外差距及認識原因

從以上數據可以看出，盡管不同研究者因對于關鍵概念的定義差異、依據的材料不同，得出的結論不完全一致，從城市人均用地面積看，中國遠低于發達國家，不僅比起地廣人稀的美國、加拿大、澳大利亞來人均占地很低，也遠低于人均土地資源不如中國的英國、日本等。在發展中國家比較，也比俄羅斯、非洲國家、中南美洲國家低。日本東京都人均用地面積大體上是我國廣州、上海、天津、北京的兩倍。我國1991年3月開始實施的《城市用地分類與規劃建設用地標準》規定，規劃人均用地面積（m2）Ⅰ～Ⅳ級分別是60.1～75.0、75.1～90.0、90.0～105.0、105.1～120.0。新建城市的規劃人均建設用地指標宜在第Ⅲ級即人均90-105平方米內確定。無論是規劃建設用地標準還是最新的事實數據看，我國城市人均建設用地遠低于國外。

表3 日本人口集中地區人口密度與人均用地

認為中國城市人均用地面積高于發達國家的觀點，從認識論看原因可能有三個。一是對于中國城市人均用地的計算方法，人口數量僅以戶籍人口或者非農業人口計算，而不是實際居住的常住人口計算。少算了人口數量使得人均用地面積擴大。在流動性大大增強的市場經濟社會，大量非戶籍人口、流動人口實際使用著城市空間，但是統計數據上沒有顯示。二是對于國外發達國家和發展中國家城市人均用地的低估。有些論者列舉紐約、香港、新加坡等個別城市數據指代發達國家的平均標準，以偏概全。前述中國科學院2007年給國務院的報告就是這種情況。國土資源部人員關于人均建設用地發達國家82.4m2、發展中國家83.3m2的數據，不知其來源，可能也是把個別城市的數據當作一般狀況。三是中國城市空間人口分布不均衡，一般人均用地數量是用地總面積除以市區總人口得出，城市發展中大量開發區、各種新城往往短時間內成為建成區的一部分，用地面積擴大了，工業、交通占地較大而居民用地很少，即使新的住宅區入住率也較低。舊市區人口密度極高、人均用地極少，但是在以城市為單元的統計中被統一拉平，導致人均用地數據顯得較高。

3 人均建設用地標準與經濟社會需求的矛盾

判斷我國人均城市建設用地是否合理的依據，發達國家城市是可資參考的標本，同時更根本上是中國經濟社會發展的實際需求與用地標準滿足需求的程度。事實上，很長時期以來，我國建設用地供需矛盾尖銳，供應遠遠不敷需求。這個問題涉及產業結構、土地政策、空間規劃理念等多個方面，本文從市民生活角度，揭示基本生活需求所需的空間與城鎮實際空間供給之間的矛盾。嚴格限制人均用地政策，加上統一規劃、集中連片開發的城市建設方式，導致城市人口過密，產生諸多問題。此處暫且先討論下基本交通工具使用所需空間與現有人均用地的矛盾。

3.1 自行車時代的城市空間矛盾

現代人看到中國城市的到處擁擠擁堵，大多直觀地歸因為中國人口太多、汽車太多造成的。但事實上，在全國總人口遠沒有現在多、家庭汽車幾乎為零、各地城市規模遠遠沒有今日如此大的時代，中國大小城市的擁擠擁堵已經司空見慣，只是與現在的擁堵狀況比較起來，在擁堵的面積、持續時間、擁堵的表現方式上不同而已。在20世紀三四十年代上海的外灘一帶就出現了上下班客流洪峰，沈陽的鐵西區已經沒有空地蓋工廠、住宅了。1956年上海南京路西藏路口假日高峰步行人次28,000，以一條步行帶0.75m寬、每條步行帶小時通行800-1,000人次計算，需要人行道20-23m寬，而實際只有3-5m寬，遠遠不敷需求[12]。根據1983年10月至1985年4月完成的北京市首次對城市交通問題的系統全面調查結果，“當前，北京城市交通擁擠，車速下降，事故較多，乘車難，行車難，已經成為突出的社會問題，嚴重阻礙了首都社會經濟的發展，在國內外產生了不良影響，并且有繼續惡化的趨勢。”1980-1984年間，北京市區內經常擁擠堵塞的路口從25個增加到46個，路段由16處增加到36處。97條主要道路中，1984年高峰時自行車流量飽和或超飽和的占76%。許多路口高峰時機動車要等幾分鐘甚至一二十分鐘才能通行。每輛公共汽車年運量達70多萬人次，高峰小時車上每平方米要擠9-12人。1984年10月中下旬北京市交通接近癱瘓[13]。城市交通擁堵不是私家車大量出現后才有的新現象。

調查數據顯示，北京市1980年代規劃設計的居住區，由于人均用地太少，即便絲毫不考慮機動車的使用（1980年代的規劃師可能確實沒有預備汽車社會的發展），僅僅考慮自行車的使用，居住區內空間已經飽和。西河壩東里居住小區的規劃設計，是1980年代經北京市規劃局正式批準和審定的，在1990年11月首都建筑藝術委員會和首都規劃建設委員會辦公室聯合召開的“北京80年代居住區、居住小區規劃設計優秀作品評選會”上，被評為居住小區規劃設計一等獎。西河壩小區生活居住用地15.66hm2，其中居住用地、公建用地、道路用地、公共綠地在小區用地中所占比重分別是55.11%、29.95%、5.3%、9.64%。規劃居住總人口12,866人，人均用地12.17m2，其中人均道路用地0.65 m2[14]。根據城市交通規劃設計規范，自行車停車面積的設計參數，各種方式綜合平均是1.82m2[15]。2000年北京市城鎮居民人均自行車數量是0.8輛，據此計算當年北京市民需要的人均自行車停車面積1.46m2，是西河壩小區人均道路面積的2.25倍。就是說，假如居民自行車停放于道路上，小區內的道路全部停放本小區居民的自行車也遠遠不夠。何況，自行車行駛中需要的空間大于靜止停放時需要的空間。對被規劃專家們推薦為優秀規劃設計作品的11個建筑面積在10萬m2以上的居住小區經濟技術數據分析發現，只有3個小區人均道路面積大于1.0m2。由于人均用地面積太低，80年代建成的居住小區內的空間，連停放基本交通工具自行車的空間都不足。

3.2 私家車時代的城市空間矛盾

城市空間一旦建成就不易改變，但是改革開放時代的中國日新月異。1990年代國家把汽車業確定為支柱產業，為了刺激國內消費，撤除了阻止百姓購買使用家庭汽車的障礙，汽車開始進入中國百姓家庭，使城市空間更顯得擁擠。21世紀初北京城市交通形勢官方稱“非常嚴峻”，北京市政府在2004年、2009年都表示要“舉全市之力”解決交通擁堵問題的堅強意志。2015年北京市在機動車數量微增0.5%、客運量下降9.4%、貨運量減少16.2%的情況下，全路網高峰時段平均擁堵持續時間同比增加1小時5分鐘[16]。

按照家用小汽車的普及率來說，目前中國約為日本的五分之一，但是城市交通擁堵程度遠甚于日本[17]。如今的城市空間，很大部分是在20世紀80-90年代制定的有關土地、建設、住房的法律規章約束下建成的。作為強制性的國家標準，這些法律、規范決定了中國城市空間的基本格局。

1991年開始實行的《城市用地分類與建設用地標準》是我國關于城市規劃中土地利用的根本依據。它把城市用地按土地使用的主要性質分10大類、46中類、73小類，不僅把“規劃人均建設用地指標”在60-120m2/人之間以15m2為差距分為四級，還規定了居住、工業、道路廣場和綠地四大類主要用地的規劃人均單項用地指標，即規定了用地結構。1994年開始實施的《城市居住區規劃設計規范》根據所在城市的規模（是大城市還是中等城市、小城市）、居住區的層級（居住區、小區、組團）、住宅樓的形態及其不同組合，規定了居住區規劃建設中的人均用地標準。《規范》中沒有居民家庭停車空間的條文，公私車輛停放用地包含在道路用地內，僅規定居住區內公共活動中心、集貿市場和人流較多的公共建筑必須相應配建公共停車場（庫），指標很低。1990年代大多數居住區沒有或者很少供居民私家車停放的空間。按照《規范》，在一個由多層和高層住宅樓組成的居住小區，人均居住用地面積取上限為14m2，用地平衡指標道路面積比重也取上限為13%，則人均道路面積為1.82m2，正好是一輛自行車所需平均停車面積。如果居民家庭自行車全部停放在小區道路上，需要占去道路面積的80%。

按照我國城市交通規劃設計規范，城市停車場設計參數按照每輛小型汽車用地面積25.2-34.7m2計算。以平均每輛轎車需要停車面積30m2計，北京市2015年小客車普及率為195.5輛/千人，僅算私人小客車，北京市需要的人均停車面積為5.9m2。根據93版《規范》的指標，各類居住區的人均居住用地、用地平衡（住宅用地、交通用地、綠地等不同用地的結構）中道路用地比重均取上限情況下，居住區內人均道路面積，在大城市1.2～3.25m2、中等城市1.2～3.3m2、小城市1.9～3.9m2。由于居住區設計中沒有考慮到私家車的出現和普及，八九十年代建設的居住區都沒有預留停車空間，居住區內部的人均道路面積也很有限，因此私家車只得占用居住區外的城市道路停放。按照93版《規范》設計居住區內能夠容納的私家車最大比率是每千人62.5輛，以平均每個家庭3.2人計，合百戶家庭20輛，這恰好是“汽車社會”的最低門檻。事實上居住區建設中人均居住用地、平衡表中道路用地比重很少取上限，人均道路面積無法達到這么大，亦即小區無法滿足62.5輛/千人小客車的停放需求。《規范》設定的居住區規劃設計指標，與現實居民對于交通空間的需求存在尖銳的矛盾[18]。

無論從城市的中外比較看，還是從市民基本交通工具自行車、家庭汽車的使用空間需求看，我國人均城市建設用地標準不是太高，而是相反太低。

4 人均建設用地低標準的原因及對策

關于我國城市人均建設用地標準這個對于城市空間、城市經濟社會影響很大的問題，我國相應的學術探討非常少。我國城市交通擁堵擁擠存在了幾十年，關于交通擁擠擁堵的治理千方百計，但是迄今為止效果都不太理想，重要原因之一是忽視了城市人口密度的影響。只有準確了解“城市病”的癥結，才能找到有效解決問題的良方。我國城市人均用地如此之低，是特定的觀念造成的，解決問題首先需要思想的解放。

4.1 嚴格限制人均建設用地的原因

4.1.1 節約用地、勤儉建國

對于人均建設用地標準的嚴格限制，首先源于節省土地的思想。節約用地是我國一貫的建設方針。1958年國務院頒布的《國家建設征用土地辦法》就提出了“國家建設征用土地，必須貫徹節約用地的原則”。改革開放之前在推進工業化中，城市住宅建設遵守的方針是勤儉建國，節約用地，住宅上山上坡，少占或不占農田。20世紀六七十年代在城市住宅建設中采取“見縫插針”的做法，使密度達到極限。節約，是生產力落后時代不得已抑制消費需求的思想，也是稍具經濟理性的人的當然行為，在計劃經濟體制下節約思想轉化為政策內容，在土地利用上節約的方針始終如一。

4.1.2 土地經濟的思想

計劃經濟時期，取消了自由貿易和民間商業，土地作為集體生產資料，禁止交易因此也沒法體現經濟價值。改革開放以后，一方面是出于龐大人口規模及其增長速度對經濟社會負擔、對于資源土地消耗的憂慮，另一方面土地的商品屬性被發現，在經濟利益驅動下，通過設立土地管理機構、制定土地利用政策，嚴格限制土地轉為建設用地。城市規劃、建設的一系列法律、規章、標準，各種政策，都包含節約用地的原則，至今實行著世界上最嚴格的土地管理制度。城市化浪潮中土地財政更是嚴格限制人均用地面積的直接動力。

4.1.3 用地標準滯后于經濟社會發展

如今中國城市的空間，大部分是最近30年尤其是最近20年間形成的，左右當今城市空間結構的土地、規劃方面的法律、規章多是20世紀八九十年代制定的，雖然法律和規范的制定者做了大量調查研究，畢竟受時代的局限，無法預料市場社會的到來及其廣泛影響。而且，因對于法律和標準的修正機制不完善，各個地方、一線工程師們雖然經常發現問題，卻缺乏明確易行的意見表達渠道、意見交換平臺，發現了問題無法及時反映到標準修訂中。土地管理法、規劃建設用地標準也有修訂，但是一般修訂時大量問題已經形成，空間格局不易改變。

4.1.4 認識誤差

我國行政部門、學術界，對于城市學的基礎研究比較薄弱。對于“城市”“城市面積”“城市人口”這些基礎概念缺乏統一準確的定義②，統計數據不夠精確。例如，把行政區域范圍當作“城市面積”，夸大了城市實際用地量；只把戶籍人口或者本市非農業人口作為“城市人口”，少算了城市人口。城市建設用地統計中有時存在人為多報的現象。即使是真實的數據，根據對400個城市的調查，城市建成區閑置土地面積約占四分之一[19]。如果這是真實的，那就意味著目前統計數據顯示的人均城市用地面積高出實際約四分之一。對于國外、境外的情況，往往以紐約、香港等人口極端稠密的城市作為發達國家或地區城市的一般代表，以偏概全地論證。

4.2 人均建設用地標準過低的對策

4.2.1 從提高城市化質量角度，需要提高人均用地標準

改革開放40年來，絕大多數人溫飽已經解決，大多數行業生產能力過剩[20]，百姓對于消費品的需求，由饑不擇食到比較選擇，開始講究商品質量、生活質量。產業界在大多數產品供過于求的情況下，開始注重產品和服務質量取代過去的廉價為競爭手段。全社會質量意識開始確立。2018年政府工作報告首次提出“高質量發展”。城市化上，經過40年尤其最近20年的快速發展，基礎設施上有了根本改善，私家車快速普及，住房普遍缺乏和過小的問題總體上解決了。目前城市政府工作重點，在穩增長抓就業的同時，公共服務均等化（棚戶區改造、農民工落戶），解決城市交通擁堵、環境改善等。1995年哥本哈根社會發展世界峰會提出“人民生活質量的高低是衡量社會進步的價值尺度。改善和提高全體人民的生活質量是社會進步的標志。”2017年十九大報告聲明中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。政府經濟工作的重心也由追求發展速度轉變為更多地關注發展質量。城市建設上，過去我國主要是解決居住、工作、游憩等基本空間的有無問題，在高質量發展的時代主題下，提高人民生活質量、提高經濟社會發展質量體現在城市空間上，就需要從擴大人均建設用地開始。

4.2.2 從人口與國土總量變動考慮，有提高人均用地面積的可能

我國土地政策中嚴格控制城市建設用地的主要原因，是擔心人口多資源不足，要保障糧食自給安全，必須保有基本的耕地數量。18億畝耕地紅線的提出始于2006年3月十屆人大四次會議通過的十一五規劃綱要，把耕地保有量保持在1.2億公頃作為具有法律效力的約束性指標[21]。其實早在1987年3月3日全國非農業用地計劃工作會議上就提出了耕地面積不能少于18億畝的話題，理由是預計我國人口高峰2050年前后將達到15億，按照人均年需要糧食1000斤、糧食畝產800斤計算得出的[22]。另一個主要原因是所謂土地財政，即國家和城市政府對來自土地的收入依賴日益加大，借助土地所有權的壟斷地位，嚴格控制土地的投放數量以維持地價。

無論是18億畝耕地數量還是城市化需要的人均建設用地數量，都是1980年代根據當時的情況作出的，如今形勢完全不同了。首先，30多年來中國經濟社會形勢發生了劇變。人們婚育觀念改變，我國早已進入低生育率國家行列，人口高峰不會達到過去預計的數量。人口總數、對于用地的需求是有限的。其次，糧食、耕地形勢好于預期。第二次全國土地調查結果顯示，迄2009年底我國耕地20.31億畝，比原先估計的多出2.04億畝。這個信息四年后才公開[21]。糧食連年豐收，現在產量超過了人均1千斤。而且國際市場糧食充裕、廉價，我國外匯儲備充足，糧食安全有多種手段保證。再次，中日比較看，我國有較好的可利用國土資源。我國2014年城市化進程過半，而建制鎮以上城鎮建設用地面積合計10.14萬平方公里，僅占國土面積的1.06%。日本2008年城市化率91%，城鎮用地占國土面積8.5%。從住宅用地看，日本全國住宅用地占國土面積3.1%，我國縣城以上城市居住用地僅占國土面積0.23%[23]。根據六普人口數據，我國共有約4億戶家庭。假設平均每戶200平方米宅基地，全國總共需要8萬km2土地，僅占國土面積的0.83%，不會影響糧食安全、耕地安全。何況，住宅用地、城鎮建設用地不一定占用耕地。

5 結語：需要反思節約用地的限度

城市化是人類歷史不可阻擋的潮流，表現為生產、生活場所在空間上的集聚。人口集聚有顯著的經濟效益和社會效益，因此城市化成為社會發展的必然趨勢。但凡事過猶不及，集聚到人口密度達到極限，就產生多種負面影響。嚴格限制人均用地面積，不僅造成住宅窄小，降低了生活質量，而且抬高了地價，增加了不動產開發商、一般企事業單位的經營成本；限制了住宅建造和供應，抬高了房價，增加了勞動者生活負擔，抑制了國內消費，從而影響到整個經濟社會的可持續健康發展。人口過密造成許多問題，交通擁擠擁堵是最直接的后果，我國治理交通擁堵時間長、投資多但是效果不顯，重要原因是在城市規劃中忽視了人口密度的視角。據歐盟委員會的報告，道路堵塞在歐盟國家可達GDP總量的2%。我國對交通擁堵經濟損失的研究很少，根據滴滴出行和第一財經商業數據中心發布的報告，2016年因交通擁堵造成的經濟損失，我國前三位城市分別是北京人均8717元、廣州人均7207元、西安人均6960元[24]。合理的城市公共政策，應該追求總體利益最大化。現行的限制人均城市建設用地的標準，與市民交通工具和交通方式的發展要求，已經存在尖銳的矛盾。如何根據時代發展的要求，修改人均建設用地標準，為市民和企業創造良好的生活空間和生產空間，需要學界深入研究探討，在社會各界在充分民主協商的基礎上達成共識。本文只是對于近年來觀察思考的初步總結，以為引玉之磚。

注釋：

①有關部門對于土地的分類，經歷過多次改變，分別有1981、2001、2005、2007、2017版本。《土地管理法》對土地分為三大類：農用地、建設用地、未利用地。本文主要依據近年《中國國土資源統計年鑒》分類，建設用地包括工礦倉儲、商服、住宅、公共管理與服務、交通運輸、特殊用地等。

②關注基礎概念，這方面北京大學周一星教授做得較好。自1980年代初開始一直致力于“正名”的呼吁。參見《關于我國城鎮化的幾個問題》（經濟地理1984年第7期）、《中國城鎮的概念和城鎮人口的統計口徑》（人口與經濟1989年第3期）、《中國城市統計口徑出路何在》（人口與經濟分析1995年第5期）等。另參考周建高、王凌宇：城市人口密度的中日比較及對城市研究的反思，《現代城市研究》2013年第7期；日本住宅統計調查的內容、特點與啟示，《中國名城》2013年第11期。