政府審計與地方政府項目扶持偏好研究

屈耀輝 熊倩

[摘 要]借鑒“舞弊三角”理論解釋地方政府項目扶持偏好產生原因，并從官員行為和制度兩方面分析了政府審計的糾偏路徑;進一步的博弈分析顯示，地方官員偏好扶持易出且快出成績的項目，不僅是政績誘導的結果而且也會給地方官員帶來最大效用;而強有力的政府審計，則不僅會將地方官員的這一項目扶持偏好糾正，而且會進一步導向地方官員傾向扶持更有利于地方經濟長遠均衡發展的項目。

[關鍵詞]政績誘導; 政府審計; 項目扶持偏好

[中圖分類號]F239.42

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）06-0157-04

Abstract： Drawing on the theory of “fraud triangle” to explain the reasons for the support preferences of local government projects， and analyzing the correction path of government audit from the aspects of official behavior and system; further game analysis shows that local officials prefer to support projects that are easy to produce and quick to produce results. It is not only the result of political achievement induction but also the most effective effect for local officials. The strong government audit will not only correct the local officials preference for this project， but also further guide local officials to favor and support the local government. A project with long-term balanced economic development.

Keywords： Performance Induction; Government Audit; Project Support Preferences

[作者簡介]屈耀輝（1970-），男，山西大同人，南京審計大學會計學院副教授，碩士生導師，研究方向：會計、財務、內部審計、內部控制。

[通訊作者]熊倩（1993-），女 ，江蘇宿遷人，南京審計大學政府審計學院碩士研究生，研究方向：政府審計。

[基金項目]2017年江蘇省研究生科研創新計劃項目：政績誘導、政府審計與地方政府項目扶持偏好（項目編號：KYCX17_1350）

激烈的政績競爭往往會誘導地方政府官員短期化傾向行為[1][2][3][4]（周黎安2008;徐現祥和王賢彬，2010;吳延兵，2017），主要表現在：為了使任期內政績突出，地方政府官員偏好支持一些容易快出、看得見政績的項目，如修路、蓋樓、建立工廠等。而這常常會導致地方投資項目重復，產能過剩、投資績效低下，某些項目甚至嚴重惡化了當地環境;同時，還使得許多地方產業結構相似，財政赤字嚴重，政府債務激增[5][6]。隨著黨政領導干部經濟責任審計的逐漸展開與深化，對地方領導任期權利運行情況、落實中央政策，重大經濟事項的決策的審計就成為經濟責任審計的主要內容之一[7][8][9]。依據一些學者的觀點，對地方政府官員的經濟責任審計有助于抑制政績誘導產生的項目扶持偏好[10][11][12]（李江濤等，2011;馬志娟等，2013），官員的政績投機行為將得到有效的規范和約束[13]（蒲丹萍和王善平，2014）。

一、地方政府項目扶持偏好原因解析

行政和財政分權給了地方政府更多的自主權，地方官員掌握著扶持項目的最終決策權，于是扶持何種項目不可避免的受制于地方官員的偏好，固然有多種因素影響著地方官員的決策偏好，然而更快的獲得更好的政績無疑是主要誘因之一。依據“舞弊三角理論”可知：

1.晉升壓力是偏好出現的誘因。由于官員的晉升名額有限，地方官員為晉升展開激烈競爭，即會出現所謂的 “官員晉升錦標賽”（周黎安，2007），而晉升的標準主要是看地方財政收入、GDP等政績，競爭激烈的晉升環境給了地方官員極大的壓力，誘使他們為爭取突出政績而偏好一些“急功近利”的項目。

2.監管不力給了偏好出現的機會。當前，地方官員治理機制仍不完善，地方主要領導干部擁有很大的自主決策權，這給了官員干預項目決策的機會，這樣，領導偏好扶持的項目就容易被執行。此外，信息不對稱引發的監督困難、監管機構過于分散不能形成合力以及處罰過輕也給了官員投機取巧的機會。

3.各類借口正當化了官員的偏好行為。對地方官員來說，如果偏好扶持的項目績效不彰甚至失敗了，總能找出很多理由來應對指責，如下屬的無能、環境的不利、群眾的不支持、市場的波動等等，從而撇清自己的責任。事實上，監管部門也的確很難界定投資失敗或者績效不彰是政績誘導的結果。

顯然，地方官員的政績導向的偏向性扶持行為如果不加以約束，不僅會導致國有資源的浪費，而且不利于地方經濟的可持續發展。因此，需要有平衡的監督機制來引導和糾正政府官員的項目扶持行為及其目標導向。

二、政府審計的糾偏路徑

基于公共受托責任產生的政府審計，作為國家治理系統中內生的一個具有預防、揭示和抵御功能的免疫系統（劉家義，2015），被法律賦予監督地方官員行為的責任。那么如何監督呢？早在2006年版的《中華人民共和國審計法》就給出了回答，該法第3章第25條提到：“審計機關按照國家有關的規定，對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間對本地區、本部門或者本單位的財政收支、財務收支以及有關經濟活動應負經濟責任的屢行情況，進行審計監督。”也就是說，政府審計對地方官員行為的監督和約束主要是通過對地方官員經濟責任的審計來實現的。那么，經濟責任審計是如何對地方官員政績導向的項目扶持偏好行為進行糾偏的呢？目前主要是從兩個方面著手的：

1.對地方官員行為進行糾偏。政府審計人員通過收集官員項目扶持決策的相關證據，尋找政府扶持項目中存在的政績誘導而產生的違規且不科學事項，以此來揭示政府官員決策過程中的偏向性問題，對于出現的違法違紀、重大決策失誤、損失浪費、環境污染、損害群眾利益等問題通過公告等形式披露出來。同時，對于地方官員存在的偏好性問題提出整改建議，并將違法官員處罰建議移交到具有處理處罰權的部門，通過對違法違紀領導干部的處罰，對官員行為進行糾偏。此外，經濟責任的審計結果作為考核和提拔領導干部的參考依據，將會跟隨領導干部的履歷和政治生涯。

2.對相關制度進行糾偏。政府審計人員不僅僅揭示官員的投資偏好問題，還對這些問題背后的體制障礙、政策和治理漏洞等深層次原因提出針對性建議。通過揭示地方官員政績導向而滋生的項目扶持偏好的制度根由，進一步深化、完善地方官員治理機制，修正現有官員選拔晉升機制的不足，從制度層面強化建設，從而推動、引導官員要擁有大局意識、宏觀意識、長遠意識、科學發展意識等，從而實現規范官員決策行為，弱化偏好，基于地方經濟長遠均衡發展，對扶持項目做出正確抉擇，即從機制上糾正官員偏好問題。

三、博弈分析

（一）基本假設

假設一：任期內，地方官員只能從A和B兩個項目選擇一個進行扶持。兩個項目都有助于地方經濟發展。其中，項目A的特點：期限短見效快，效益逐年遞減，且不需投入很多精力;項目B的特點：期限長見效慢，效益逐年遞增，且需要投入很多精力。

假設二：地方官員追求政治利益最大化同時規避受處罰風險。其中，政治利益主要指職位晉升，上級部門主要依據地方官員的政績給予升遷獎罰;處罰風險是指因項目績效不彰或者長遠不利于地方經濟健康發展引發的來自上級的懲罰，主要包括：不晉升并承擔一定的法律責任。

假設三：地方官員能夠評估A和B兩個項目任期內給自己帶來的得益以及給地方經濟帶來的得益。審計機關站在地方經濟發展的角度，審視評價地方官員的項目扶持決策，并能夠修正地方官員項目扶持決策的得益。上級部門依據審計機關的給出的得益評價對地方官員經濟獎懲。

假設四：地方官員希望盡早盡快出政績。年齡的約束、晉升的競爭等多種因素會導致地方官員盡早盡快做出政績，以其盡快獲得升遷。

（二）項目扶持偏好的描述①

地方官員對扶持項目的支持率取決于項目在任期內帶來的政績G，即官員會通過任期內政績比較來選擇項目，類似于“相對業績比較”，這里把官員對項目的“支持度”表示項目扶持偏好（記為β）。因此，官員對于項目A和項目B的扶持偏好β分別為：

βA=GA[]GB ? ?βB=GBGA

顯然，因為GA>GB，有βA>1> βB成立。又由于官員的政治利益與政績掛鉤，政績越突出獲得的政治利益越大，即越可能被晉升。

（三）無審計監督下地方官員項目扶持偏好分析

雖然政績會誘導地方官員產生項目扶持偏好，然而最終的項目扶持決策則取決于地方官員由此在任期內盡快獲得的收益。即，盡管地方官員會利用項目審批權為自己在任期內獲得最大的政治利益，同時，官員們也會追求地方經濟有所發展;顯然，這取決于所要扶持的項目，不同的項目對地方官員個人與地方經濟會帶來不同的收益。如圖1所示：

由上可知，如果項目的綜合收益RA>P1-p，則存在政府審計監督的情況下，地方官員獲得的效用大于沒有政府監督下地方官員獲得的效用;反之，則相反。

顯然，如果政府審計機關的審計能力很強，則項目A與B的短期及綜合效益的優劣很容易通過審計發現。因此，在選擇A項目的情況下，地方政府官員的政績投機行為很容易被審計發現，即P等于或者接近1，因此，在政府審計監督下，地方官員選擇A項目獲得效用為UA-θd1RA要小于沒有政府審計監督下的獲得效用UA;同時，政府審計監督下，憑借A項目的政績獲得晉升的概率下降了。

同理可知，選擇B項目的情況下，地方政府官員是否有政績投機行為也很容易被審計識別，這時P等于或者接近0，因此，在政府審計監督下，地方官員選擇B項目獲得效用為UB+θdRB要大于沒有政府審計監督下的獲得效用UB;同時，政府審計監督下，憑借B項目的政績獲得晉升的概率上升了。

進一步分析可知，當存在政府審計監督的情況下，如果UA-θd1RA-UB-θdRB>0，即UA-UB>θd1RA+θdRB，地方官員從項目A中獲得的效用要大于從項目B獲得的效用;反之，則是從項目B中獲得的效用要大于從項目A獲得的效用。

綜上，如果政府審計機關給予了強有力的審計監督，則地方官員的項目扶持偏好將轉向項目B。反之，如果政府審計機關審計能力很弱或者審計質量不高，則地方官員的項目扶持偏好與無審計監督下的情況類似，將傾向選擇扶持項目A。

四、結語

由于政績是地方官員晉升的主要標準之一，這就難免會引誘部分地方官員投機取巧去攢湊政績，加之任期的限制，盡快且容易出成績的項目就成為這些官員扶持的偏好，至于是否有利于地方經濟長久均衡發展就很少去顧慮了。但是，如果政府審計機關的審計能力強而有力，審計質量高，針對地方官員的經濟責任審計就可以很容易發現部分地方官員在政績上的投機取巧，進而通過給予相應懲罰或獎勵抑制該種行為，并引導其做出更為合理的項目扶持決策。本文的分析顯示，政績確實可以誘導地方官員傾向扶持在任期內可以快出成績的短期項目，而政府審計機關的有力審計確實可以糾正地方官員的這一偏好偏差。

顯然，為使地方官員做出更合理的決策，首先，政績考核標準要制定得更加全面完善，尤其是在發展經濟上，應制定出更全面均衡的標準;其次，要加強政府審計機關的審計監督，對地方官員在經濟發展上的決策更要注重事前審計，將可能的投機取巧不利于地方經濟長遠均衡發展的決策偏好扼殺在萌芽之中。

[注釋]

①這里，借鑒田偉（2009）年對晉升機制的函數表示來描述政績誘導。

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（責任編輯：顧曉濱 馬琳）